城鄉結合部區域化黨建聯合體的實踐探索

史藝軍 梁宇

[摘 要]城鄉結合部是城市化推進過程中，發展變化快、問題暴露多的區域。它在經濟發展規模、人口結構以及黨的基層工作等方面都發生了重大變化。這些變化為基層黨建提出了新挑戰。為應對挑戰，大連市甘井子區開拓了區域化黨建聯合體的實踐探索，以新的工作思路和做法，凝練了基層黨建工作的新鮮經驗，即建設網格化管理體系、重塑基層黨建工作組織結構、健全黨建工作體制機制、培育高水平黨建工作隊伍、聯創聯建黨建平臺和項目，以及打造功能型黨建聯合體。

[關鍵詞]城鄉結合部;區域化黨建聯合體;基層黨的建設

[中圖分類號]D267? ? ? [文獻標識碼]A? ? ? ?[文章編號]1672—4496（2019）04—32—06

改革開放40年來，隨著經濟社會的快速發展，中國的城市化進程也迅速推進。在新型城鎮化的建設上升為國家級重大戰略并實施中，城鄉社會的二元結構與利益格局發生了深刻而影響深遠的變化。城鄉關系歷經了城鄉互動、城鄉統籌到城鄉融合的過程。舊的鄉村不斷消失、新的社區不斷建立，城鄉結合部也在動態發展中不斷調整、融合。在巨大的變化和發展中，基層黨建工作面臨著嚴峻挑戰，實踐探索城鄉結合部黨建工作新模式迫在眉睫。習近平總書記在全國組織工作會議上指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，健全基層組織，優化組織設置，理順隸屬關系，創新活動方式，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”[1]。這為在新形勢下創新基層黨建工作和加強基層黨建工作提供了思想指導和方向遵循。積極應對城市化進程中基層黨建工作面臨的新挑戰、新問題，不斷拓寬基層黨建工作新思路，總結基層黨建工作新模式，是應對各種風險挑戰的基礎工程，是把黨建設得更加堅強有力的緊迫任務，是貫徹落實黨的十九大精神的必然要求。大連市甘井子區在實踐中積極探索基層黨建工作新模式和基層社會治理新途徑，通過建立區域化黨建聯合體，整合區域資源，匯聚各方力量，既有力推動基層黨的建設，又有效創新基層社會治理，推動了區域經濟社會的平衡發展。

一、快速發展變化的城鄉結合部：依據大連市的區域調查

城鄉結合部是城鄉統籌、城鄉融合的前沿地區，是解決基層工作的先行地區，由于城市功能外溢與鄉村自身發展需要，城鄉結合部在多重利益格局和錯綜復雜的關系中不斷向前發展，呈現出一系列具有新特點的變化，以下以大連市甘井子區為例。

（一）經濟規模的變化

城鄉結合部地區的經濟規模發生顯著變化。經濟規模是反映地區經濟總量的指標，區域經濟規模與區域空間規模二者相互耦合、相互作用，具有正相關關系。一方面，區域經濟總量的增長促進區域空間規模的擴大;另一方面，區域空間規模的擴大助推區域經濟的快速發展。2018年，大連市甘井子區地區生產總值9812749萬元，同比增長4.7%。第一產業可比增長4.7%，第二產業可比增長6.5%，第三產業可比增長2.7%，工業增加值可比增長7.5%[2]。甘井子區經濟的快速發展加快了城市化的推進速度，城市規模逐年增大，城鄉結合部逐年外延，新興產業和新興商圈不斷建立，外來人口不斷涌入城市，新的住宅區不斷落成，新的社區不斷建立，導致城區和城鄉結合部兩個區域的外來人口和本地居民相互交織，村落文化和城市文化激烈碰撞。城市化進程的快速推進不僅使得經濟社會急速轉型，也使得社會階層加速分化，社會治理難度加大的問題日益凸顯。

（二）人口結構的變化

城鄉結合部地區的人口結構發生顯著變化。人口結構是一定地區一定時間點，人口總體內部各種不同質的規定性的數量比例關系。城市化是由于生產力發展和社會生產方式的變化，而引起的現代化產業向城市聚集的過程，以及由此決定的人口向城市集中過程和城市生活方式不斷擴大過程相統一的社會過程。當前，新型城鎮化建設不斷加快，一個個村落在消失，大量人口涌入城市，區域人口結構在動態調整，大中城市不斷拓邊展緣。以大連市甘井子區大連灣街道為例，該街道轄區面積69.55平方公里，街道有 14個村、1個社區，戶籍人口5.2萬人（占比46%），暫住人口6.1萬（占比54%），總人口 11.3 萬人[3]。該街道區域人口結構發生深刻的變化，區域人口由穩定性轉向流動性，人口結構逐漸復雜化、多元化，外來人口數量已超過戶籍人口，由原來單一的農民人口結構占絕對主導地位發展變化為就地農轉非的原住村民人口、未動遷的原住農村人口、新落成小區入住的遷入市民“三足鼎立”的局面。這就導致了這個地區存在以下兩個相對矛盾的特點：一是緊密聯系性。這些人口交叉混合居住，使地域上形成了城中有村，村中有城的特點，他們相互影響、相互作用、緊密聯系;二是相對獨立性。雖然原村民與遷入市民同處一個地域，但他們各有各自的生活圈子，消費觀念不同、生活起居習慣不同，特別是價值觀念不同，往往習慣于按照原有的生活方式生活，具有相對獨立性。

（三）基層黨組織結構的變化

城鄉結合部地區的基層黨組織結構發生顯著變化。在城市化進程之前，甘井子區大連灣街道的前身是大連灣鎮，是一個農業人口占絕對多數，農業經濟占主導的農村地區，基層黨組織僅僅是鎮黨委和村黨委兩級，農民黨員也處于鎮、村兩級黨委管理之下。城市化進程推進之后，大連灣街道經濟社會發生了翻天覆地的變化，基層黨組織變化較大，區域內轄有6 個軍警部隊，聚集了5 家大型央企國企，黨委（黨總支）合計35個，其中街道、社區（村）所屬黨委（黨總支）21 個，軍警企黨委（總支）14 個。黨支部合計404個，其中街道、社區（村）黨支部141 個，軍警企黨支部 263個。黨員合計6825名，占當地總人口的 6%，其中街道、社區（村） 黨員2721 名，占當地總人口的2.4%，軍警企黨員 4104 名，占當地總人口的3.6%[4]。從黨員數量上來看，軍警企黨員數量已經超過地方黨員數量，改變了以往農民黨員在區域內占絕對多數的地位。從黨員管理上來看，當前黨員分別處在軍警、企業、地方的管理之下，改變了以往黨員在地方黨委單一管理的狀況。因此，基層黨組織的結構發生了重組。

（四）基層黨組織工作內容的變化

城鄉結合部地區的基層黨組織工作內容發生顯著變化。甘井子區下轄14個街道，大部分街道是在本世紀初才隨著大連城市化的推進由鄉鎮改制而來的。在城市化推進之前，這些廣大鄉鎮區域的村黨支部工作主要內容是聚焦解決農業發展、農民增收、農村穩定的問題。在城市化推進之后，對于村集體土地來說，一部分土地性質由集體所有轉變為國家所有，在此基礎之上興建起來了住宅和企業，隨之建立起了社區黨支部、企業黨組織和兩新組織，另外一部分尚未出讓的土地則仍屬于村集體所有，繼續走集體經濟之路。因此，當前城鄉結合部的基層黨組織的工作內容就發生了變化，一方面，區域內的企業要依托城鄉結合部依靠社區黨組織謀劃經濟發展，另一方面，村黨支部既要因地制宜穩步推進集體經濟的發展壯大、又要按照黨中央和國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》推進集體產權制度改革，進而解決“空殼村”的問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的建設，“兩學一做”學習教育活動、“群眾路線教育實踐”活動、“不忘初心、牢記使命”主體教育活動等在縣處級深入開展;城鄉結合部的政治工作由傳統的以加強黨員教育管理和密切聯系群眾為重點轉向狠抓政治建設，對標對表“四個意識”和“兩個維護”轉變。同時，城鄉結合部更加注重抓好區域社會主義精神文明建設，弘揚社會主義核心價值觀，促進轄區文化建設和文明建設，更加注重轄區生態環境保護及治理，加強人居環境整治力度，不斷滿足人民群眾對美好生活環境的需求。

二、城鄉結合部黨建工作面臨的新問題：基于大連市甘井子區的分析

大連市城鄉結合部發生的諸多變化，是中國社會變革的一個縮影，也是城市化進程帶來的必然變化。在這些變化中，舊的矛盾消解了，新的矛盾產生了。也為基層黨建工作帶來新的挑戰和新的問題。

（一）黨建人才相對不足，黨建平臺和項目明顯不夠

黨建工作作為一項政治引領性工作，需要一批素質高、能力強、業務精的黨建工作人才。隨著城鄉結合部地區的人口結構、黨組織結構和黨組織工作內容發生的顯著變化，基層黨組織的經濟工作、政治工作的重點也發生偏移，導致城鄉結合部黨建工作無法滿足新的要求。一方面，黨建人才相對不足。大連市甘井子區城鄉結合部黨建工作的新內容、新形勢對黨建人才的政治素養、理論知識、業務能力、服務水準提出了新的更高的要求，如果不能充實黨建人才庫，就使該區黨建工作無法及時補充新鮮血液。此外，部分黨組織存在黨的政治意識不強烈、黨的政治生活不嚴肅、黨的政治生態不健康、黨的政治活動不認真，把黨建工作單純的作為一項政治任務、工作考核，未從講政治講大局的高度重視黨建工作，導致該區既相對缺少適應黨建工作新要求的黨建管理人才，又相對缺少適應黨建工作新要求的黨建業務人才。另一方面，缺少開展黨組織活動的平臺和項目。黨建平臺和黨建項目具有價值引領、宣傳導向功能，基于甘井子區的人口結構、黨組織結構和工作內容的明顯變化，特別是黨的十八大以來，黨中央高度重視基層黨建工作，主題教育實踐活動在縣處級范圍內廣泛開展，導致傳統的黨建項目和平臺無法滿足現階段基層黨員學習的需要，無法滿足基層黨組織應對多元化需求的需要。城鄉結合部區域需要具有精準化的黨建服務、特色化的黨建平臺和項目。

（二）管理協同力度不夠，資源整合效果不佳

甘井子區城鄉結合部的組織管理協同力度不夠。明確職責分工是基層黨組織提質增效的前提條件。甘井子區黨建工作的內容發生變化，則黨建工作的組織機構要與之俱進，增強協同。由于既有的基層黨組織組織結構的存在，導致甘井子區黨建工作“舊”的組織機構與黨建工作形勢所要求的“新”的組織結構存在差別，管理協同意識亟需樹立，管理協同環境有待優化，管理協同行動有待加強。另一方面，資源整合效果不佳。在甘井子區城市化進程中，城市規模、產業結構、人口結構、社區數量、黨組織結構和數量均發生不同程度的變化，出現了許多新的特點，尤其是出現了一批新興經濟體，新的階層人士，以及新階層黨組織，但區域內仍然沿襲傳統的黨建工作思路和模式。在經濟社會中發揮獨特作用的新興領域，黨建工作還存在空白區，以行業商圈為主要代表的新興領域黨建聯合體尚未建立，對區域內黨組織的整合力度不夠，缺乏協調性，效果不佳。

（三）組織機構銜接不暢，體制機制不夠健全

基層黨組織結構的變化，給基層黨組織之間帶來諸多方面的問題。一是形成了城鄉結合部的社區黨支部與村黨委并存運行的局面，社區與村之間互不隸屬。以往黨建工作的開展是村黨委“一條腿走路”，現今則是社區黨支部與村黨委“兩條腿”走路，往往出現“這條腿長、那條腿短”和“拖后腿”的情況。二是區域內的部隊、企業和地方三者之間，地域相互交錯，權力相互交織，彼此又互不聯系，使得各自管理的農民、居民和工人三者之間缺乏互動交流。這兩點問題造成了在黨建工作的開展過程中，區域內黨組織之間存在銜接不暢，合力不足的體制短板，缺乏協調性和同步性;各方在各自領域內掌握相對比較優勢資源，卻沒有形成上下聯動、條塊協同、共建共享的機制，未能收到取長補短之效。因此，統籌基層黨組織之間的建設，提升區域內黨組織的組織力、協調力、凝聚力，創新基層黨建的模式，促進基層治理和黨建工作融合發展，是當前城鄉結合部黨建工作的重點內容。

三、城鄉結合部黨建工作新模式：構建區域化黨建聯合體

面對基層黨建工作的新問題、新挑戰，大連市在實踐中探索了黨建工作的新模式：構建區域化黨建聯合體。區域化黨建聯合體是城鄉結合部黨建工作的全新模式，在資源整合、平臺搭建、組織協調和社會治理方面具有重要功能。在提升區域黨組織的組織力、協調力、凝聚力，促進基層社會治理和黨建工作融合發展中發揮重要作用。

（一）區域化黨建聯合體的內涵

2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，指出：“充分發揮街道社區黨組織領導作用， 有機聯結單位、行業及各領域黨組織， 構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的城市基層黨建工作新格局”[5]。區域化黨建聯合體是“單位制黨建”模式的延伸， 已經成為基層黨建工作的新模式。區域化黨建聯合體是指以一定的區域作為黨建工作單元， 以街道作為核心點， 以社區（村）為工作開展的線， 將街道范圍內的地方黨組織、機關事業單位黨組織、國有企業黨組織、軍警黨組織和非公有制企業黨組織等等在內的所有區域內基層黨組織統統納入基層黨建工作面內，通過整合資源、科學運作、協同管理、完善制度、理順體制，形成上下聯動、縱橫聯通、點線面結合的基層黨建工作網絡體系， 使基層黨建工作多元主體各履其職、各盡其責、各展其長， 形成覆蓋整個區域、盤活整體資源、提升服務群眾水平的基層黨建工作新模式和新格局。

甘井子區區域化黨建聯合體的創建和實施是依據中共中央文件精神開展的。2009年9月，在黨的十七屆四中全會上通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》指出：“構建城鄉統籌的基層黨建新格局。統籌城鄉基層黨建工作，促進以城帶鄉、資源共享、優勢互補、協調發展。加強城鄉基層黨建資源整合，普遍推行機關、企業、社區黨組織同農村黨組織結對幫扶等做法，推動城鄉基層黨組織互相促進”[6]。甘井子區委先后出臺《關于深入實施“區域融合工程”全面推進“黨建聯合體”建設的指導意見》《關于構建“一核三級六化”城市基層黨建工作新格局的實施方案》《關于進一步加強黨建聯合體建設的工作意見》等三個相關文件，自2017年逐步建立并進行實體化運作。區域化黨建聯合體是基層治理實踐的重要創新，是打通“最后一公里”的重要抓手。

（二）甘井子區探索區域化黨建聯合體的主要做法

大連市甘井子區牢固樹立“一核三級六化”的基層黨建工作新思路。一核，是以街道、社區（村）黨組織為黨建聯合體的核心;三級，是形成區、街道、社區（村）三級上下聯動、縱橫聯通;六化，是區域化融合、標準化建設、項目化推進、多元化服務、網格化覆蓋、智慧化提升六項實施方法。甘井子區根據這一思路在街道黨工委與區域單位黨組織之間以及區域單位黨組織相互之間搭建起全方位、寬領域、多層面的對話交流與協作共建平臺。大連市甘井子區在實踐過程中逐步嘗試新的做法、總結新的經驗，探索建立區域化黨建聯合體的基層黨建工作新模式。

1.構建網格化管理體系、重塑基層黨建工作組織結構。構建網格化管理體系：甘井子區所建立的區域化黨建聯合體按照“一核三極六化”的工作思路，建立以街道黨組織為黨建聯合體的核心，以區、街道、社區（村）三級聯動聯建為抓手，在街道、社區（村）與之相應的區域內的單位黨組織之間以及相應區域內的各個黨組織相互之間搭建全方位、寬領域、多層面的對話交流與協作共建的平臺。區域化黨建聯合體的建設統籌整合基層黨組織，統一管理黨員隊伍，聯創聯建項目化黨建陣地，在區域范圍內全面聯合機關事業單位、部隊、學校、企業（非公）等基層黨組織，建立起了以街道黨工委為核心點、以社區（村）為工作線， 以區域內的地方黨組織、機關事業單位黨組織、國有企業黨組織、軍警黨組織和非公有制企業黨組織等等在內的基層黨組織為工作面的“點、線、面”相結合的網格化管理體系。

重塑基層黨建工作組織結構。區域化黨建聯合體統籌整合區域內基層黨組織，街道、社區（村）兩級分別在相應區域內設立黨建聯合體工作委員會（以下簡稱聯合體工委）作為聯合體領導機構，其成員單位為相應區域內的黨組織所在單位。聯合體工委的書記、副書記和專職委員由街道、社區（村）黨（工）委書記、副書記、委員兼任，兼職委員黨（工）委在所駐區域的機關事業單位、部隊、學校、企業、社會黨組織負責人中提名產生，每個成員單位都設立一名聯絡員，負責黨建聯合體工作的銜接。

2.健全基層黨建工作體制機制、培育高水平黨建工作隊伍。健全基層黨建工作體制機制。第一，建立聯合體工委區域黨建聯席會議制度。聯合體工委每季度召開一次區域黨建聯席會議，通報和交流區域內黨建經濟社會發展情況，商討和推進年度區域化黨建聯合體的工作事宜，研究決定成員單位合作的階段目標和重點任務。第二，建立聯合體工委聯絡員工作會議制度。聯合體工委每月召開一次聯絡員工作會議，落實區域化黨建聯合體的工作要求，研究協調黨建項目。第三，建立聯合體工委定期通報制度。聯合體工委定期向各成員單位通報區域化發展動態、重大黨建項目推進情況和區委、區政府重點工作，并聽取成員單位相關工作建議和意見。第四，建立聯合體工委“三清單”制度。通過建立聯合體工委的《黨建聯合體共享資源清單》《黨建聯合體服務項目清單》《黨建聯合體需求意向清單》，在最大程度上發揮聯合體成員單位的職能優勢，在最大程度上利用聯合體成員單位的比較優勢資源，進而提高成員單位整合效能。

培育高水平黨建工作隊伍。一方面，要充分利用聯合體資源共享的巨大優勢。邀請專家學者對區域黨建聯合體成員單位的黨務工作者進行集中輪訓，提高他們的業務水平;定期集中區域黨建聯合體成員單位的黨務工作者開展交流討論會，相互分享黨務工作經驗，共同強化理想信念教育，提升黨建工作整體水平。另一方面，加快建立黨建輔導員專項輔導長效機制。在區域黨建聯合體成員單位選拔一批年富力強、業務精干、黨建工作經驗豐富的領導干部，由此組建素養高、專業強的黨建輔導團;黨建輔導團派出輔導員輪流對成員單位的黨務工作者實行一對一精準輔導，通過上黨課、開展座談會、實地學習等方式，講授先進的黨建工作理念和方法，進而將黨建理論與黨建實踐有機結合。從而培養一批政治素質高、業務能力強、群眾基礎好的高水平黨建工作人才，形成一個強干、高效的黨建工作隊伍。

3.聯創聯建黨建平臺和項目、打造功能型黨建聯合體。聯創聯建黨建平臺和項目。甘井子區依據“六化”的實施方法，因地制宜、穩妥有效地在全區范圍內14個街道的各個層面建立各具特色的黨建平臺和項目。在社區（村）區域層面上培育了200余個小微黨建品牌項目，諸如：營城子街道秀山麗水社區的“樓院議事吧”、辛寨子街道魅力社區的“紅色管家”和“老喬調解室”、革鎮堡街道夏家河子村“綠絲帶”等項目。在街道層面建立了一批有高度影響力的平臺和項目，諸如：紅旗街道的“民主議事六步法”項目、辛寨子街道的“黨員志愿服務超市”項目、椒金山街道的“好幫手”等。值得一提的是甘井子街道的“三會一有”項目，作為“黨的群眾路線工作法100例”優秀典型受到中共中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組的表彰，并在表彰大會上向各兄弟省市介紹黨建工作領域中形成的“會跟群眾交朋友、會給群眾講政策、會幫群眾解難題，有一套務實管用的群眾工作方法”的先進經驗。

4.打造功能型黨建聯合體。甘井子區作為近年來快速發展起來城區之一，區域內較為發達的商業中心多，新經濟黨組織、新社會黨組織、新階層黨組織數量多、分布廣、代表性強，這些組織是甘井子區新興領域發展強勁的集中縮影。特別是中華路街道華南商圈是全區乃至全市較為發達的商圈。中華路街道黨工委按照“行業相近、業務互通”的原則，把商業圈中的企業劃分為金融服務業、現代商貿業、工程建筑業等類別，并建立起相應類別的功能型黨建聯合體，正是因為這些類別的企業幾乎涵蓋了人民群眾衣食住行的方方面面，在各自領域承擔起了不可替代的功能。甘井子區將這些關系民生的新經濟黨組織、新社會黨組織和新階層黨組織吸納到區域化黨建聯合體中來，具有重要的現實意義。一是基層黨組織可以借助功能型黨建聯合體平臺，進一步提升服務企業、服務社會、優化營商環境的水平，進一步提高基層社會治理的能級;二是功能型黨建聯合體通過發揮其獨特的社會功能，不僅使人民群眾享受到更高質量的服務，還有利于企業通過更好服務群眾、服務社會贏得自身發展的紅利。

大連市甘井子區在基層黨建工作實踐中，順應基層黨建工作新要求，回應基層黨建工作的新挑戰與新問題，更新理念、創新思路、理順關系、整合資源、完善組織、科學管理、健全制度，構建了基層黨建的新模式—區域化黨建聯合體。區域化黨建聯合體的建設為基層黨建提供了新鮮經驗。為夯實黨的執政基礎，提升基層社會治理能力做了有益的探索。