我國城市群發展進程分析

鞠秋云

[摘 要]在全球化高速發展的背景下，因具有抱團發展的優勢，城市群在推動區域協調發展、提升區域競爭力、助力區域高質量發展方面的作用日益顯著。本文分析了我國城市群發展歷程，并指出城市群高質量發展應著重解決好的幾個重點問題。

[關鍵詞]城市群;協調發展;高質量

[中圖分類號]F291.1? ? ? ? ?[文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672—4496（2019）04—094—04

一、我國城市群的發展歷程

（一）城市群發展階段研究

城市群是工業化和城鎮化發展到高級階段的產物，1978年我國城鎮化率為17.92%，處于城鎮化初期，1995年為29.04%，進入加速發展階段，城鎮化的快速發展促進了城市群的發育。我國關于城市群的理論研究和實踐均晚于西方發達國家，中國知網數據庫顯示，1984年的《遼寧省中部城市群發展戰略》中首次提到城市群一詞，但沒有對城市群進行具體論述。直到1992年，姚士謀、陳振光在《中國城市群》一書中，對城市群進行較為系統的闡述，書中初次提出城市群的概念，并指出：到90年代，滬寧杭、京津唐、珠三角、遼中南等城市群已經初具規模。理論界對城市群發展階段的研究，集中在進入21世紀之后（見圖表1）。

（二）城市群不同發展階段的特征

我國城市群所處的發展階段，無論是三階段論還是四階段論，都反映出城市群是從低級到高級發展的一個漸進過程。至于我國城市群所處的發展階段，不能一概而論，本文采用陳群元等（2009）對城市群的四階段劃分法（見表2）。雖然每個城市群的發展都要經過雛形發育、快速發育、趨于成熟和成熟四個階段，但由于城市群建設起點、資源條件、發育程度等的不同，如果具體到某一個城市群，所處階段也是不同的。總體而言，20世紀的后20年是城市群的雛形發育期，進入21世紀，城市群進入發展快車道，《國家“十一五”規劃綱要》于2006年首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，城市群發展上升為國家戰略。之后，中央及地方政府通過頂層設計，引導我國城市群邁入良性發展軌道，城市群已經成為我國經濟發展的主體形態。目前，我國大多數城市群處于由快速發展階段向趨于成熟階段過渡時期，發展基礎好的如長三角、珠三角、京津冀已率先進入趨于成熟階段。

二、城市群發展進程中存在的主要問題

由于我國城市群建設起步較晚，現在正處于發展的上升期，發展速度快，同時也是各種問題矛盾的凸顯期。

（一）城市群間發展不平衡

改革開放以來，東部沿海地區率先開放發展，形成了長三角、珠三角、京津冀三個國家級城市群，導致東中西部差距越來越大。與此同時，中西部地區發展相對滯后，城市群發育緩慢，形成了東多西少、東快西慢、東強西弱、東大西小的態勢，差距集中體現在城鎮發展水平、公共服務、基礎設施、居民收入及生活質量等各個方面。當然，這種差距在各城市群內部各地區間也同樣存在。

（二）核心城市輻射帶動能力不強

在城市群內，核心城市作為增長極，應通過集聚效應和擴散效應帶動區域經濟發展，核心城市力量強弱直接影響著區域經濟發展的效果和可持續性。從我國現有發展情況來看，相較北京、上海、廣州、深圳這些一線城市，其他核心城市的輻射帶動作用明顯偏弱。一種情況是核心城市自身實力不足。如像沈陽這樣的地區性城市群的核心城市，正處于集聚發展階段，尚無能力更好發揮擴散效應。另一種情況是核心城市自身發展水平高，但由于各種原因使擴散效應小于集聚效應，結果是一極獨大，造成區域間發展的不平衡，如京津冀城市群內兩個直轄市實力強大，但河北的環京津貧困問題帶曾經長時間得不到很好地解決。

（三）城市功能定位不準

國家定義的城鎮體系是以城市群為主體、大中小城市和小城市協調發展。要求群域內的城市要做好功能定位，實現錯位發展，優勢互補。隨著工業化進程的不斷加快，城市群內城市之間有了一定的分工和協作，有的城市已經形成比較完整的產業體系。但是在一些區位相近的地區，自然資源條件也都沒有太大區分度，產業同構現象較為嚴重。城市間分割多于依存、競爭多于合作、互補性不強，沒有形成合理的分工。另外，我國很多城市群正處于快速發展期，受經濟型發展模式影響，各城市更關注經濟發展目標的實現，因此，在行政區利益和城市群利益的博弈中，地方政府往往會選擇對自己有利的方式，而不會去考慮城市群的整體利益。在城市群基礎設施領域，各地重復建設情況尤其嚴重，如遼寧沿海經濟帶的港口存在過度競爭現象，大連、營口、錦州、葫蘆島四港口之間分工不足，競爭明顯大于合作，競爭造成大多數港口長期貨源不足，吞吐能力閑置和浪費，虧本經營。資源的錯配，造成資源的極大浪費。

（四）府際間合作陷入困境

城市群是跨行政區的，地方政府之間沒有隸屬關系，所以無權處理跨行政區的事務，很多跨域事務的解決就需要府際間的合作來推動。實踐中，政府合作意愿不強、協調機制不健全、缺少利益共享機制和成本分攤機制等多重因素交織作用，導致城市間的合作陷入困境。

一是地方政府合作意愿不強。受行政區管理體制的影響，地方政府作為利益主體，需要考慮合作成本，在決策時往往以自身利益最大化為先，特別是當一項合作會使行政區利益受損時，政府會選擇不合作。也有的政府本著守好一畝三分地的思想，認為能管好自己轄區內事務就可以了，多一事不如少一事，這種消極的不作為思想也導致政府間合作意愿不強。

二是合作協調組織權威性不足。目前全國范圍內只有京津冀城市群建設由中央直接領導，并負責協調群域內出現的問題，權威性保證協調的效果和效率。大多數城市群間協調問題都是“平等友好”協商方式，各城市群內部基本都設有主要領導人聯席會議，共同商議城市協同發展的重大議題，但會議成果最終能落地的卻屈指可數。協調難的關鍵是協調機構權威性和約束力的缺失。

三是缺少利益補償機制。當需要城市群成員間進行合作解決某些事務時，就會涉及到如何計算成本費用問題。一些地方存在因談判無果導致項目推動不了，或是陷入無休止的無效談判中的問題。在道路互通、信息共享等方面推進不積極，死守一畝三分地，生怕本地的利益受損。如有適當的利益補償分享機制，問題就會大大緩解。

三、我國推進城市群發展的具體舉措

中央政府自“十一五”起就將城市群發展上升為國家戰略，并通過制定國土空間規劃、科學布局城市群、制定城市群發展規劃、構建新的城鎮格局等方式，不斷解決各種問題。城市群的發展潛力不斷釋放，城市群建設成效顯著。針對城市群發展過程中存在的諸多問題，國家給予高度重視，積極采取各種應對之策，逐步推動我國城市群由速度擴張向高質量發展轉變。

（一）不斷加強頂層設計以縮小城市群間的差距

針對發展不平衡問題，國家在東部率先開放戰略基礎上，先后制定西部大開發、中部崛起、東北振興等戰略，形成區域發展總體戰略。總體戰略實施的十多年間，效果明顯，區域間差距逐漸在縮小，特別是中西部地區的城市群，數量在增加，發展質量顯著提升。另外，國家對城市群分層建設，根據各城市群發展基礎、現有條件、發展優勢確定未來發展定位（見圖1），有計劃提升各層級城市群發展質量，繼續縮小彼此間差距。

（二）推動核心城市更好發揮輻射帶動作用

當前我國經濟正在由“板塊經濟”向“城市群經濟”轉變，核心城市則是城市群經濟中最為閃耀的明星，政府越來越重視中心城市的輻射帶動作用的發揮。

一是建設一批國家中心城市和全國區域中心城市。根據《全國城鎮體系規劃綱要》的要求，國家中心城市是位于中國城鎮體系中最高位置，區域中心城市處于城鎮體系第二層次。目前已批復的國家中心城市主要有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安9個。國家中心城市和區域中心城市建設，進一步推動這些城市實現更高質量發展的同時，不斷提升發揮輻射帶動作用能力，成長為區域經濟增長極。

二是中心城市政府主動作為。中心城市是城市群的顏值擔當，越來越多的中心城市有大城風范，主動密切與周邊地區的聯系，積極參與處理地區性事務。上海在這方面始終走在全國的前列，現在上海準備在加強科技與產業能力的區域輻射方面、以及提升區域內創新資源共享供給能力方面進行深度探索。很多中心城市政府學習上海經驗，嘗試建立區域傳導機制，更好發揮輻射帶動作用。

（三）對城市群內部各城市進行功能定位

城市群的高質量發展，需要圍繞城市群的發展定位，根據各地的區位優勢、資源優勢、發展基礎，對群域內的其他城市進行準確的功能定位。例如在中原城市群內，中心城市鄭州的定位是：建設國家中心城市，提升國家綜合交通樞紐功能，強化國際物流、創業創新、對外開放、金融商貿功能;次中心城市之一的開封市定位是：建設新型工業化城市和國際旅游文化名城;新興中心的新鄭、滎陽、長葛、平原新區，定位是發展成具有綜合服務功能的活力新城。翻開任一城市群的發展規劃，都有中原城市群這樣的城市分工和職能定位，后續發展中，若規劃都能落地，就會避免出現同質化發展、惡性競爭、大城市虹吸效應等問題。

（四）建立加強府際合作的體制機制

一是改革政府考核機制。中央政府逐漸改革干部考核機制，“不唯GDP”意味著考核指標的多元化，如環境質量已列入考核體系。2017年中央經濟工作會議指出：“必須加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價、政績考核，創建和完善制度環境，推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展”。考核機制的不斷完善，可以進一步激發地方政府和領導干部的合作動力。

二是探索建立權威的區域協調機構。長三角在這方面進行了有益的探索：在原有主要領導人聯席會議的基礎上，設立了長三角區域合作辦公室，近期又提出要建立“長三角委員會”，委員會負責國家戰略重大目標和重要改革舉措的落實，對長三角未來建設與發展做總體頂層設計并負總責，加大“長江三角洲委員會”的事權范圍，同時明確誰牽頭、誰領導。

三是建立利益補償機制。京津冀城市群的做法值得借鑒：《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》就是從頂層設計的角度，有效解決了不同地區間稅收利益博弈帶來的問題。如在產業的轉出地和承接地按比例進行稅收分成，具體比例由雙方協商確定，有效的利益補償機制進一步促進政府間的深度合作。

四、我國城市群發展進程述評

（一）城市群發展成果顯著

中國城市群的發展是以政府主導的，在政府力量的作用下，短短不到40年的時間里，中國城市群建設突飛猛進，國家按兩橫三縱的戰略布局，《國家“十三五”規劃綱要》規劃建設19個國家級城市群。黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，城市群的發展潛力不斷釋放，城市群建設成效顯著，城市群已經成為中國經濟發展的最大潛力之所在。2018年我國城鎮化率為59.58%，城鎮人口8.3億，說明我國城市群處于發展的黃金期。規劃建設的19個城市群的規劃已全部編制完成，涉及跨省城市群的規劃也都出臺并實施。19個城市群的常住人口占全國比重達到了73%，地區生產總值占全國GDP的81.7%。

（二）城市群未來發展任重而道遠

城市群發展的重要性已得到普遍認可，將城市群發展上升為國家戰略盡顯中央決心，城市群發展規劃的制定和出臺也可謂及時周詳，各地對城市群的發展也付出諸多努力……但我們提的最多的仍只是多年來一起雄踞榜首的三大城市群，后來者們尚沒有居上。適應新時代經濟高質量發展的要求，城市群發展要走一條高質量發展之路，必須解決好以下問題。

一是市場和政府關系問題。過去幾十年的實踐證明，我國政府主導城市群建設取得了實效，但真正要實現生產要素在城市群內自由流動，還要靠市場來配置資源。充分發揮市場作用引導在城市群內形成合理的產業分工和合作，是下一步努力的方向。

二是政府間合作的問題。政府之間沒有隸屬關系，城市群內很多問題的解決，需要地方政府合作來完成。雖然各地都在積極探索，但不得不承認，行政區經濟思維的長期影響，我國城市群內政府間的合作仍處于初級階段，這是今后需要下大力氣解決的問題。

三是各種制度短板問題。在我國城市群內部，缺少合理有效的協調機制、成本分擔機制、收益分享機制、戶籍制度限制等，雖然各地都進行了有益的探索，但尚不足以支撐解決現存的所有問題，仍需不斷探索。

責任編輯? 韓 芳