關(guān)于我國(guó)地方立法權(quán)擴(kuò)張的反思

楊新瑞

摘 要：《立法法》修改之后，地方立法主體進(jìn)一步擴(kuò)張，由原先“較大的市”變?yōu)樗小霸O(shè)區(qū)的市”。這一舉措總體上符合社會(huì)改革趨勢(shì)，是處理地方事務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，但也引發(fā)地方立法質(zhì)量下降、阻礙法治統(tǒng)一、地方保護(hù)盛行等嚴(yán)重問(wèn)題。因此，為有效應(yīng)對(duì)地方立法權(quán)的擴(kuò)張，使地方立法的社會(huì)功效得以充分發(fā)揮，相較于“是否放權(quán)”更應(yīng)重視“如何放好地方立法權(quán)”，通過(guò)規(guī)范地方立法程序、加強(qiáng)對(duì)地方立法的監(jiān)督等途徑，進(jìn)一步完善我國(guó)的立法制度，加強(qiáng)立法體制的民主化，提高地方的立法質(zhì)量、完善地方法治體系。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)擴(kuò)張;立法監(jiān)督;立法質(zhì)量

地方立法在我國(guó)立法體系中也占有重要位置，2015年《立法法》修改之后，地方立法主體進(jìn)一步擴(kuò)張，由原先“較大的市”變?yōu)樗小霸O(shè)區(qū)的市”，地方立法權(quán)下放的這一趨勢(shì)有其必然性，隨之也會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，需要有效應(yīng)對(duì)。

一、地方立法權(quán)擴(kuò)張的必要性

從整體走向看來(lái)，我國(guó)立法權(quán)逐漸由集中變?yōu)榉謾?quán)，這樣的趨勢(shì)有其必然性。在我國(guó)這個(gè)單一制國(guó)家中，逐步下放立法權(quán)使地方享有立法的權(quán)力，來(lái)提高各個(gè)地方的積極性，人民當(dāng)家做主的愿望也順利實(shí)現(xiàn)。

（一）地區(qū)多樣性的需要

我國(guó)地域面積廣闊，近年來(lái)各個(gè)城市發(fā)展迅速，小城市的實(shí)力也在逐步提升，導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化水平差異較大，地區(qū)不平衡現(xiàn)象顯著，地方事務(wù)越來(lái)越多，管理起來(lái)更加復(fù)雜。僅依靠以往較大的市進(jìn)行立法不能滿足各地方進(jìn)行管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，為了給經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供保障，地方享有立法權(quán)的需求愈發(fā)強(qiáng)烈。所以根據(jù)我國(guó)的特殊的情況，在原則上應(yīng)做到以中央集權(quán)為主、賦予地方適度的立法權(quán)，這樣的體制不僅能夠保障中央立法的效力、發(fā)揮地方的積極作用，利于社會(huì)管理，而且有利于增強(qiáng)法律的靈活性與適應(yīng)性。

（二）中央立法難以化解地方事務(wù)

中央立法與地方立法是一組相互對(duì)應(yīng)的概念，中央立法雖然早已存在，但具體看來(lái)，中央立法具有概括性、原則性，中央立法制定國(guó)家層面的法律，為了能夠普遍適用而只對(duì)普遍現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)定，因而不能涵蓋各個(gè)地方的特殊問(wèn)題。此外，在我們這樣人口眾多、地域廣闊的大國(guó)，有一些問(wèn)題僅僅存在于當(dāng)?shù)兀胤蕉加凶约禾厥獾睦妫瑢?duì)于地方性的事項(xiàng)，僅需要地方自行解決，中央無(wú)需代勞。中央在立法時(shí)都難也無(wú)需做到面面俱到，中央在立法時(shí)通常留有一定的空間，地方需要具有立法權(quán)并根據(jù)本地的情況進(jìn)行漏洞填補(bǔ)，對(duì)概括性的規(guī)定加以具體化。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)繁榮，市場(chǎng)對(duì)于法治的需求也越來(lái)越高。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成就較為顯著，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，法律對(duì)于保障市場(chǎng)參與者的權(quán)利、維護(hù)市場(chǎng)秩序都有重要的作用。因?yàn)槭袌?chǎng)在利益方面的訴求是多樣的，統(tǒng)一的規(guī)則不能滿足多元的需求，地方立法主體根據(jù)本地區(qū)的情況制定的規(guī)則才能夠滿足各個(gè)方面的需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的很多環(huán)節(jié)都需要一定的行為規(guī)則。設(shè)區(qū)的市在得到地方立法權(quán)之后，地方能夠根據(jù)本地區(qū)的特殊情況，及時(shí)制定出符合本地區(qū)市場(chǎng)的規(guī)則，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二、地方立法權(quán)擴(kuò)張面臨的問(wèn)題

地方立法權(quán)的擴(kuò)張?jiān)趶浹a(bǔ)中央立法的不足、推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程等方面有深遠(yuǎn)影響。但是改革之后也引發(fā)地方立法質(zhì)量下降、阻礙法治統(tǒng)一、地方保護(hù)盛行等一系列不可忽視的問(wèn)題。

（一）地方立法能力難以保障立法質(zhì)量

立法是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕顒?dòng)，立法活動(dòng)需要遵循特殊的技巧，如熟練立法方面的術(shù)語(yǔ)、語(yǔ)句表達(dá)、知悉法律的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容等。很多種因素都可能影響立法的質(zhì)量，其中最為直接的因素在于立法機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)水平。然而，我國(guó)統(tǒng)一授予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，但并不意味著所有設(shè)區(qū)的市都具有高水平的立法能力，一些設(shè)區(qū)市的立法者素質(zhì)較低，在立法時(shí)用語(yǔ)模糊，制定的法律不具有可操作性;或者立法時(shí)并不嚴(yán)謹(jǐn)，使用的詞語(yǔ)太偏向于政策性，表述法律時(shí)不能正確進(jìn)行，難以保障立法的質(zhì)量。

（二）地方法治碎片化

所有的設(shè)區(qū)的市得到立法權(quán)之后，各個(gè)地方會(huì)先后利用自己的權(quán)力紛紛立法，在地方立法出現(xiàn)一片繁榮之時(shí)，各個(gè)地方立法不一，出現(xiàn)地方立法碎片化的現(xiàn)象，難以統(tǒng)一且不同地方的立法還可能出現(xiàn)矛盾。在我國(guó)這樣單一制的國(guó)家，地方的法治附屬于中央，是第二層次的，我國(guó)的法治總體上應(yīng)是一個(gè)整體。但是地方在行使立法權(quán)時(shí)，往往只考慮本地區(qū)的情況，而忽略整體的形勢(shì)，導(dǎo)致各地區(qū)出臺(tái)的法規(guī)之間聯(lián)系與協(xié)調(diào)性不足，破壞了我國(guó)法治的整體性。

（三）地方保護(hù)主義盛行

在當(dāng)下，各個(gè)地方都有其各自需要維護(hù)的特殊利益，地方在竭盡全力爭(zhēng)取本地利益的最大化，目前的地方保護(hù)主義非但沒(méi)有減弱，而且作為一種社會(huì)現(xiàn)象持續(xù)存在。以往設(shè)區(qū)的市不享有立法權(quán)，地方政府也會(huì)設(shè)法通過(guò)制定紅頭文件等方式進(jìn)行地方保護(hù)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供便利。設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)之后，更是為地方保護(hù)打開(kāi)方便之門(mén)。地方政府也可能借此機(jī)會(huì)，使本地區(qū)享有更多的權(quán)利，獲得更多的公共資源，為保護(hù)本地區(qū)的經(jīng)營(yíng)者，提高準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，增加其他地區(qū)人員的責(zé)任，控制、限制外來(lái)人員的進(jìn)入本地的市場(chǎng)。所有設(shè)區(qū)的市都享有立法權(quán)，如果這些地區(qū)都為了維護(hù)自身的利益，運(yùn)用獲取的立法權(quán)進(jìn)行地方保護(hù)，就不利于社會(huì)的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

三、地方立法權(quán)擴(kuò)張的應(yīng)對(duì)之策

雖然立法權(quán)擴(kuò)張會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，但下放立法權(quán)也有其必要性，有利于保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)揚(yáng)民主政治，發(fā)揮地方的積極性。因此應(yīng)妥善應(yīng)對(duì)地方立法權(quán)擴(kuò)張。

（一）完善地方立法程序

為了保障地方立法的質(zhì)量，需要對(duì)立法的程序作出規(guī)范。立法的整個(gè)過(guò)程都需要遵循一定的程序，在這個(gè)程序的指引下，立法主體的行為受到控制，通過(guò)程序的規(guī)定來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，確保立法的公正與公開(kāi)。

在立法程序上，應(yīng)確保提出議案的程序便捷，進(jìn)行提案的主體多元。提案在立法中位于前端，提案的內(nèi)容決定了今后立法的方向與概要，因地方在立法過(guò)程中通常涉及到多方面主體的利益，所以在提案的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)允許代表不同利益的各方代表進(jìn)行提案;更何況社區(qū)的市面積不大、人口數(shù)量較少，相對(duì)容易選取代表進(jìn)行提案，所以設(shè)區(qū)的市可以提供一些途徑，允許社會(huì)上的公民或者團(tuán)體針對(duì)法律問(wèn)題發(fā)表各自的建議。

（二）加強(qiáng)對(duì)地方立法的監(jiān)督

為盡量避免立法中出現(xiàn)各種問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)立法行為的民主監(jiān)督，減少權(quán)力的濫用，使立法主體進(jìn)行的立法能充分展現(xiàn)人民的意志。首先，地方立法監(jiān)督中不可缺少的是自我進(jìn)行的監(jiān)督。設(shè)區(qū)的市在立法時(shí)，應(yīng)該在立法部門(mén)內(nèi)部形成由立法專家組成的立法團(tuán)隊(duì)，來(lái)監(jiān)督、引導(dǎo)立法工作的順利進(jìn)行。其次，保障公民監(jiān)督立法。地方在進(jìn)行立法時(shí)，要積極向人民提供參與論證、聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，多多聽(tīng)取人民的意見(jiàn)，接受監(jiān)督。并且，還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與媒體的途徑，匯集民意、接受社會(huì)輿論的監(jiān)督，使立法工作能夠?yàn)槊袼茫鰪?qiáng)立法中的民主性。

（三）配置備案審查制度

在本文地方立法權(quán)擴(kuò)張可能存在的問(wèn)題部分已經(jīng)提到，各個(gè)地區(qū)的立法不同甚至相互沖突，地方的立法有時(shí)并不能很好維護(hù)人們的合法權(quán)益。為了解決這一問(wèn)題，需要從制度上來(lái)調(diào)整地方立法的這一行為，通過(guò)中央對(duì)地方立法的管理與調(diào)整，完善地方立法的備案審查制度，促進(jìn)法治的統(tǒng)一。為規(guī)范地方立法的問(wèn)題，地方進(jìn)行的立法需要移送專門(mén)的機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，備案機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)移交的法律進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查移送的法律是否符合憲法的規(guī)范、與上位法之間是否相違背的問(wèn)題。

（四）定期評(píng)估地方立法

對(duì)立法進(jìn)行的評(píng)估與備案、審查不同，審查是為了方便對(duì)立法進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)地方立法進(jìn)行評(píng)估是指對(duì)設(shè)區(qū)的市立法進(jìn)行的評(píng)價(jià)。對(duì)立法進(jìn)行評(píng)估自然需要遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，一般包括地方的立法是否符合情理、立法標(biāo)準(zhǔn)、憲法以及社會(huì)的發(fā)展，是否具備時(shí)效性等。評(píng)估設(shè)區(qū)的市的法律時(shí)，應(yīng)該側(cè)重于對(duì)立法的技術(shù)與合法性方面的評(píng)估，重點(diǎn)考慮地方的立法是否合法。根據(jù)評(píng)估的結(jié)果，符合標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)繼續(xù)賦予立法權(quán);評(píng)估結(jié)果不符合標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)可以要求其暫停立法，符合條件之后再賦予其立法權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

地方立法權(quán)擴(kuò)展是我國(guó)立法發(fā)展的趨勢(shì)，地方立法權(quán)的擴(kuò)張有其必要性與合理性。雖然地方立法權(quán)的擴(kuò)張會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題，面臨挑戰(zhàn)，但我們應(yīng)當(dāng)采取措施，積極應(yīng)對(duì)，繼續(xù)走地方立法權(quán)擴(kuò)張的道路，促進(jìn)我國(guó)民主法制建設(shè)。

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