淺析云南星云湖水污染防治

曾誠 朱睿 陳曉婷 蘇雪

摘 要：在經過近幾年的治理后，云南星云湖的水污染情況雖得到了一定的改善，但仍在廢棄物處理、制度設計、相關法律法規等多個方面仍存在問題。通過走訪有關部門、發放調查問卷等方式收集的資料進行分析，從法律的角度對星云湖的水污染防治情況進行研究，并提出一些具有可行性的建議。

關鍵詞：星云;湖水污染;法律防治

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0062-02

一、星云湖水污染的現狀

星云湖位于云南省玉溪市江川區境內，與撫仙湖相連，是云南省的九大高原湖泊之一，在蓄水、養殖等多個方面發揮著重要作用。但隨著人口迅速增長，工農業不斷發展，星云湖的水污染情況加重，已嚴重影響附近居民生產生活。2015年，星云湖未達到國家水環境功能要求。未達標的水質監測指標有6項，分別是pH值、高錳酸鹽指數、生化需氧量、總氮、總磷、化學需氧量。全年水質綜合評價為劣Ⅴ類;2017年，星云湖功能水域為Ⅲ類，水質綜合評價為劣Ⅴ類，透明度為1.00m，營養狀態指數為62.86。污染程度為中度富營養。

二、星云湖水污染防治存在的問題

（一）外源污染和內源污染突出

外源污染指來自于某水體以外的污染物，它包括上游來水、地表徑流、沿途排水、降雨降塵等。外源污染是導致水體富營養化的主要原因之一。星云湖湖水中檢測的TN（總氮）、TP（總磷）、大腸桿菌菌群等嚴重超標。其中，外源污染主要體現在對生活垃圾和人畜糞便的處理、化肥和工業“三廢”污染四個方面。

內源污染指進入湖泊中的營養物質通過各種物理、化學和生物作用，逐漸沉降至湖泊底質表層，當累積到一定量后再向水體釋放的現象。①內源污染表現為湖泊內部泥土淤積嚴重，大量垃圾、農作物秸稈、泥沙隨水入湖淤積，加之魚蝦等水生生物尸體沉積于湖，進入湖泊中的營養物質通過各種物理、化學和生物作用，形成湖內污染負荷。星云湖內源污染主要包括底泥、藍藻、水葫蘆等殘體污染。②

（二）環境行政治理效果不明顯

近幾年，玉溪市的政府部門加強了對星云湖的治理，但仍存在問題。星云湖的治理模式未根據其存在的問題而因地制宜地提出對策，照搬撫仙湖治理模式致使效率不高。雖以條例明確規定星云湖管理機構相關職責，但實際中星云湖管理機構的職權被弱化且與其他有關部門有交叉，使得難以有效執行相關規定。

（三）公眾參與不足

公眾參與是指在環境保護領域，公眾有權通過一定的程序或者途徑參與一切與環境利益有關的決策活動，使得該項決策符合廣大群眾切身利益。③可以具體體現為公眾的環境知情權、決策參與權以及司法救濟請求權。

從調研結果看，附近村民有參與環境治理的熱情，但難以找到具體的參與途徑。政府對于與星云湖有關的信息公開、聽證會等未落到實處，環保法制宣傳輕實質而重形式，使得其公眾參與的權利未能得到有效保障。

（四）相關法律法規不健全

《云南省星云湖保護條例》在2008年1月1日起實施，是為了加強星云湖的保護，防治水污染的條例。在此，筆者將重點討論條例中存在的問題。

首先，該條例頒布自2008年，距離現在已經十年，是參照水法、水污染防治等法律法規，星云湖的水污染情況已經發生了一定程度的變化，因而需要修改。其次，該條例多為原則性規定，雖有環境影響評價制度、生態紅線保護制度等當時較為先進的制度，但更多是原則性規定，未能細化。最后，法律責任承擔主體狹窄，多為個人或排污企業，對執法人員所應承擔的責任規定較少，且承擔方式多為行政強制或行政處罰。

三、星云湖水污染防治相關建議

從以上分析我們可以得知，近幾年星云湖的水污染問題雖然得到了改善，但仍未達標，并對以星云湖為中心的生態環境有著不良的影響。因此，筆者對于星云湖在水體污染這個方面存在的問題將以法律為視角，從立法、執法、司法的這三個層次提供合理化的建議，以供參考。

（一）立法層面

根據現今的星云湖水污染情況，參照最新的頒布的《環境保護法》、十三五規劃等修改星云湖管理條例中過時的條文，因地制宜地增加新的制度，突出地方立法特色。具體而言，一方面，將條例中所涉及的原則性規定加以細化，例如環境影響評價制度應從規劃環境影響評價、建設項目影響評價、經濟技術政策環境影響評價三個方面出發，將環評的項目進入宏觀經濟社會決策中加以考量，綜合規劃多方位考量，專項規劃特殊化考量;另一方面，在法律責任中增加民事責任與刑事責任部分，使得政府機關在決策時更為謹慎，以防濫用職權，對星云湖水污染造成間接影響。

（二）執法層面

作為專設部門，星云湖管理局與當地的多個部門存在職權交叉，以致難有實權，且治理模式多仿照撫仙湖。因而，作者在此建議根據星云湖自身的情況因地制宜地提出對策。一方面，對星云湖附近排放廢棄物、污染物人不達標的企業和個人，可以實行按日連續計罰制度，形成一種動態計罰模式，從而盡快處理廢棄物問題。另一方面，嚴格環境督政問責制度，實行環境保護目標責任制和考核評價制度，并且黨政同責。對于環境的考核納入政績考評，并分為年度評價考核、中期評價考核和離任評價考核，終身追責。④同時地方黨委監督政府官員，黨委政府共擔責任，落實星云湖環境責任承擔問題，使得星云湖水污染問題不得不重視。

（三）司法層面

云南省專門設立了環保法庭，但收效甚微。從官方數據來看，作為法院其中一個部門的環保審判庭，從設立以來，僅審理過五起環保公益訴訟案件，基層法院環境審判庭甚至出現了無案件可審理的尷尬局面。因此，增加高素質人員配與專門機構配備，鼓勵公益與私益訴訟，提升環境司法專門化顯得尤為重要。

其實，早在2012年修訂的《民事訴訟法》就規定了法律規定的機關和有關組織可以提起公益訴訟。但從我國的社會情況看，與環境有關的社會組織數量少、專業人員少、門檻高，社會組織難以提起公益訴訟，因此，我們更應該完善檢察機關提起環境公益訴訟的機制。檢察機關內部人員加強環境有關知識培訓，且分人負責多個深入重點污染區與保護區。另外，提起公益訴訟時的權利義務參照原告權利義務，這更有益于檢察機關環境訴訟的提出。同時，提起上訴、抗訴等且符合《民事訴訟法》第200條的，可按照規定進行第二審程序、再審審理。因而，檢察機關可以在環境民事公益訴訟方面、環境行政訴訟方面等多個方面發揮其監督作用。

[ 注 釋 ]

①謝平.淺水湖泊內源磷負荷季節變化的生物驅動機制[J].中國科學（D輯地理科學），2005，35：11-23.

②陳平芬.玉溪市江川區星云湖保護治理工作淺析[J].環境科學導刊，2018.37.

③呂忠梅.環境法學概要[M].法律出版社，2016，8：86.

④呂忠梅.環境法學概要[M].法律出版社，2016，8：229.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國環境保護法[Z].2015-1-1.

[2]劉紹平，艾得平，祁云寬，劉宇，劉紅，李蔭璽.星云湖藻量晝夜變化節律及垂直分布初步研究[J].環境科學導刊，2015，34（5）.

[3]侯長定，吳獻花.撫仙湖——星云湖出流改道工程環境影響分析[J].云南地理環境研究，2002.9.

[4]張樹興.云南省環境資源的司法保護研究[J].2014年《環境保護法》的實施問題研究——2015年全國環境資源法學研討會（2015.7.17-20上海）論文集.