政府環境責任法制化的路徑研究

陳雪

摘 要：近年來，各種環境問題的出現不斷催促著各種環境保護和解決機制的建立、發展和完善，政府作為執行國家權力的機關，必然也要肩負起環境保護的責任。政府的環境責任包括兩方面的內容，首先是事前對環境的保護和對環境問題的預防義務;其次是不履行環境保護義務需要承擔的后果。對此，有學者將其分為第一性環境責任和第二性環境責任，也有學者將其分為積極責任和消極責任。政府環境責任設定合理與否、履行落實與否、監督嚴格與否都將對環境法的實施效果產生直接的影響。

關鍵詞：環境保護;政府環境責任;法制化

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0108-02

一、政府承擔環境責任的必要性

環境是支撐我們生活和生產的基礎，離開環境我們將無法生存。近年來，環境問題不斷加劇，使人們的生命健康權受到了嚴重威脅，需要政府明確自己的責任，積極有效的解決環境問題，維護公眾利益。

在法律層面將政府的環境責任作出規定，由法律對政府的環境責任進行規范和引導，既有利于政府有效的履行環境責任，也可以讓人民群眾更加相信政府會努力的保護我們的生態環境、積極妥善的解決環境問題。

（一）政府承擔環境責任的理論基礎

1.環境法義務本位理論

筆者認為，環境法應以義務為本位。因為環境法的價值追求是全社會乃至全人類的整體利益或者群體利益，但每個人都希望個人利益最大化。為了防止個人利益的追求損害到整體的環境利益，就有必要通過法律為社會主體劃定邊界，對個人的利益追求做出合理的限制，也就是說要將義務作為環境法的中心。所以在環境法律中對政府的規定也應以義務性規定為主。

2.公共物品理論

任何人都希望不付出任何代價得到利益，例如對公共物品的索取，當這種索取危害到了公眾利益且無法調和，就需要政府的管理。環境也是一種公共物品，人們在享受環境帶來的利益時，只考慮個人利益，不顧及對他人帶來的影響和生態環境破壞。為了保護廣大人民的利益而妥善行使職能是政府作為國家意志執行者的義務。政府應該履行好環境管理職責，保護生態環境，解決環境問題，促進經濟的可持續發展。

（二）政府承擔環境責任的現實基礎

1.環境問題日益嚴重

近些年，我國環保工作已經解決了很多環境問題，環境質量得到了一些改善。但是環境問題依然很嚴峻。一些地區環境污染還未得到有效遏制，酸雨、水體污染、土壤污染等環境問題依然很嚴重，不斷加劇的生態問題，給人民的生活和健康帶來嚴重威脅，嚴重影響到了人們的生產生活。因此，為了更好地應對環境問題，各級政府還需要進一步加強自身環境責任建設。但是如果政府沒能履行應盡的環境保護職責，理應承擔相應的不利后果。嚴峻的環境問題時刻提醒著應當盡快將政府的環境責任法制化。

2.公眾環境利益受損

由于環境利益沖突引發的各種群體性沖突時有發生，人民群眾采取各種手段來維護自己的利益，這不僅無法有效的解決問題，也給政府的工作帶來了很多不必要的麻煩，同時也不利于社會穩定。政府應盡快建立起統一、有效的環境問題解決機制。

二、政府環境事前責任及現狀

（一）保障公民環境知情權

公民環境知情權是指每個公民對政府所持有的環境信息擁有適當的獲得利用權。政府與公民之間對環境信息的掌握程度有著明顯的差距，在信息不對稱的情況下，公民難以保障自己的權益，政府需要公布關于環境的信息，以保證公民對環境的知情權。

雖然我國已經在《中華人民共和國環境保護法》以及《環境影響評價法》等法律中規定了環境信息的公開制度，但并沒有將公民的環境知情權明文規定到法律當中，也沒有將政府保障公民環境知情權這一義務明文規定到法律當中，更沒有規定政府在不履行這一義務時應承擔的不利后果。

（二）公眾參與環境決策權

公眾參與環境決策權是指在環境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的包括決策在內的活動，使得環境決策等活動符合廣大公民的切身利益。通過政府和公眾之間的博弈，制定出于政府和公眾共同利益最大化的平衡點。保障公眾參與對環境保護的決策還具有重要的實踐意義，也是公眾對政府環境管理行為的一種監督。

我國關于公民參與環境決策的規定大多規定在《環境影響評價法》中，公民可以通過環境影響評價參與環境決策，保障公民環境利益。但是規定過于理論化、原則化。關于公民參與環境影響評價活動的具體程序、參與環境決策這一權利受到侵犯時該如何救濟以及政府侵犯到公民參與環境決策權時該承擔何種不利后果等，都有待完善。

（三）環境影響評價

環境影響評價是對可能造成的環境問題在規劃或建設項目施行之前進行評估和調整，將可能發生的環境問題扼殺在搖籃里。從源頭上預防環境污染，有效的規避風險。

關于環境影響評價，我國的《環境影響評價法》規定的相對完善。如，環境影響評價的實際操作者既可以是發起該規劃的政府，也可以委托專業人士或專業機構。而環境影響評價結果，應該由發起該規劃的政府負責審批并上報。可見，規劃的實際操作者和審批者有可能同為該規劃的發起者，如此，大大降低了環境影響評價的可信度，根據聲譽機制效應，若在這一個問題上讓公民對政府失去信任，很有可能影響到政府其他方面的可信度。另外缺乏相應的監督機制，這些都會在一定程度上影響環境影響評價機制的有效執行。

三、政府環境事后責任及現狀

（一）環境行政問責制

“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”是我國政府必須遵循的執政理念，行政問責制度是政府工作的重要組成部分，因此應當積極的推動政府行政問責制度的建設。行政問責是政府存在過失時要承擔的不利后果，為了避免承擔這種不利后果，就會積極、正確的履行自己的職責。

雖然我國的行政問責制度在很多方面已經發展地較為完善，但政府環境問責制度還相對初級。主要表現在：一、政府環境責任社會問責主體不完善;二、政府環境責任社會問責缺乏法律保障和制度支撐。

（二）環境損害賠償責任

根據我國《環境保護法》的“損害擔責”原則，污染環境破壞生態的行為人必然是生態環境損害賠償責任的承擔主體，但是，環境損害的發生往往行為主體和政府都存在過錯。因此，除了行為人需要承擔生態環境損害賠償責任，政府也應承擔相應的生態環境損害賠償責任。

生態環境損害追責的事項主要包括：①決策失誤，如做出與國家規定相違背的環境決策;②監管失誤，如放任包庇環境違法行為，不合法審批立項，對環境事件處置不力;③執法失誤，如未查處或未正確查處企業事業單位的環境違法行為。目前，我國政府承擔環境損害法律責任的方式有兩種：第一是政府以行政處分等行政法律責任的方式;第二即使政府承擔環境損害賠償的法律責任，也往往不劃分行為人和政府之間的責任分擔，導致責任分配不合理。

當前立法中關于政府生態環境損害責任有跡可循的只有行政法律責任，然而政府承擔行政責任并不能挽回已經損害的生態環境。雖然實踐中存在政府承擔生態環境損害賠償責任的情況，但法律上并未對此做出規定，導致政府承擔環境損害賠償責任缺少明確的法律依據。

四、政府環境責任的法制化建議

（一）政府保障公民環境知情權的法律責任的完善

由于環境與人們的生產生活具有高度關聯性，所以應當讓公民更多更便利地獲取到環境信息。因此，我國公民對環境信息的知曉應當作為一項權利在法律中予以明文規定，同時應規定政府有向公民提供及時、準確的環境信息的義務。可以參照裁判文書網的形式，建立一個專門網站專門公布各地區環境信息、可能對環境造成影響的項目等。

（二）政府保障公眾參與環境決策權的法律責任的完善

目前，我國公民可以參與的環境決策活動主要是環境影響評價，許多其他與公民權益密切相關的環境問題的決策卻沒有參與權。因此，應將公民環境參與的環境決策范圍擴大到多個層面，將公民參與環境決策活動的流程在法律中體現出來，并保證其可行性，不能僅僅是紙上談兵，要真正發揮公眾參與環境決策的作用。

（三）政府環境影響評價報告的法律責任的完善

首先要在法律中對評價機關和審批機關做出明文規定，分離評價機關和審批機關，解決評價的實際操作機關同為審批機關的問題。另外，規定對完成環境影響評價的項目進行跟蹤監督，以免在項目進行中出現不符合環境保護要求的情況出現。

（四）完善政府環境責任社會問責機制

1.規范政府環境問責主體

目前，我國政府進行行政問責的主體主要是上級政府或黨組織。問責主體應當加入人大代表、群眾代表、輿論媒體等。充分行使人大代表的罷免權、質詢權等行政問責制度。允許媒體對問責情況進行真實的報道。鼓勵人民群眾對政府工作進行監督。

2.加快推進政府環境社會問責制度的法制化進程

政府環境問責制度的發展應當在環境法體系以及行政法體系中分別進行規定，應在法律條文中明確規定問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責教濟等，建立起完善的、符合中國國情的政府環境問責法律體系。

（五）政府生態環境損害賠償責任的承擔

1.政府的補充賠償責任

如果政府未盡到安全保障義務，加快了環境損害的發生，但并不足以直接導致環境損害的發生。此時，直接導致環境損害發生的行為人承擔主要責任，政府由于沒有盡到的應盡安全保障義務，存在一定過失，所以理應承擔相應的補充責任。

2.政府的連帶賠償責任

如果政府的行為和行為人的共同行為導致了環境損害的發生，或者政府的行為和行為人的行為共同導致了環境損害的發生，此時政府與行為人都是直接責任人，所以政府和行為人承擔連帶賠償責任。

3.政府賠償責任的免除

政府承擔環境賠償責任的前提是對環境損害的發生存在過錯，所以當政府的行為沒有過錯，或者這種過錯是根據現有的經驗和技術條件不能預見、預防的事情時，政府不承擔責任。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]周孜予，宮柏晶.淺析我國政府環境責任[J].佳木斯職業學院學報，2017（3）：449-450.

[2]劉倩.論政府生態環境損害賠償責任的承擔[J].中國環境管理，2018，10（1）：65-69.

[3]張文婷.基層公務員行政責任問題研究[D].山東：山東大學碩士論文，2013：03-06.

[4]王晉.論政府的預防性環境責任[D].山西：山西財經大學碩士論文，2010：03-28.