論合憲性審查制度的發(fā)展

摘 要：黨的十九大報告明確提出“加強憲法監(jiān)督與實施，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”，由此，憲法學(xué)關(guān)于憲法監(jiān)督的研究做出了非常大的肯定，而后在2018年3月憲法修正案中，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并于2018年6月頒布了“關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定”，進(jìn)一步說明了對合憲性審查工作的明確和重視。但是在整個合憲性審查工作中，依然存在著一些問題，本文就這些問題作出自己的看法和建議，希望能為完善合憲性審查制度盡綿薄之力。

關(guān)鍵詞：合憲性審查;監(jiān)督;憲法權(quán)威

中圖分類號：D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0114-02

作者簡介：張丹（1985-），女，漢族，四川成都人，法學(xué)碩士，成都文理學(xué)院政治與法律學(xué)院，講師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

一、“合憲性審查”的概述

許多國家關(guān)于“合憲性審查”的表述是不盡相同的，與之相同涵義或相似的表述有：“憲法審查”、“違憲審查”、憲法監(jiān)督”、“憲法實施”等。這些概念有重合的地方，2017年黨的十九大報告中就明確采用了“合憲性審查”這一概念，由此，對相關(guān)概念的對比和準(zhǔn)確表述顯的十分重要。

“合憲性審查”是憲法實施中非常重要的手段，也是最重要的憲法保障制度。“合憲性審查”是指憲法和法律所授權(quán)的機關(guān)根據(jù)法定的程序?qū)珯?quán)力行為是否符合憲法進(jìn)行審核并做出相應(yīng)處置的活動或者制度。①在實施過程中進(jìn)行憲法的合憲推定，是對憲法的一種消極的審查和監(jiān)督。而“違憲審查”是進(jìn)行“違憲推定”的一種“積極審查”方式，有學(xué)者認(rèn)為，“合憲性審查”不僅涉及了司法過程中對憲法實施的監(jiān)督，也包含了立法過程;而“違憲審查”主要是針對司法問題。事實上，這兩種表述所指稱的制度都是由有權(quán)機關(guān)對可能違憲的情況進(jìn)行審查，從而評價該法律法規(guī)或者行為是否違憲的制度。由于黨的十九大報告采用的是“合憲性審查”這一表述，我們也主要采用這一概念進(jìn)行討論。

二、合憲性審查制度的作用

（一）對社會主義法治有著重要作用

“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威在于實施。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威;捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保障憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)?！边@是九屆二中全會提出的有關(guān)憲法適用的內(nèi)容。由此可見，憲法的實施必須伴隨著憲法監(jiān)督，才能夠從根本上樹立憲法權(quán)威，合憲性審查正是這樣的一種保障。一方面，能夠提升黨的執(zhí)政能力，加強憲法監(jiān)督，完善法治，維護(hù)憲法作為根本大法的權(quán)威性;另一方面，能進(jìn)一步完善救濟途徑，更好地維護(hù)公民基本權(quán)利，保障人權(quán)。

合憲性審查能積極促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平同志多次指出“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，可見黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治發(fā)展是一致的，憲法作為國家根本大法，具有最高法律效力，對可能違反憲法的行為，要通過法治的方式及時查處、監(jiān)督，而法治的首要問題，就是樹立憲法權(quán)威、依憲執(zhí)政。我國監(jiān)督憲法實施的機關(guān)是最高國家權(quán)力機關(guān)，即全國人大和全國人大常委會，國家權(quán)力運行與黨的領(lǐng)導(dǎo)一直以來都是相輔相成，互相促進(jìn)的，可以使我黨用法治思維，而非政治思維來解決違憲問題，所以這樣的合憲性審查有利于貫徹和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證憲法監(jiān)督在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。同時，在“黨和國家機關(guān)都必須遵守憲法和法律”原則下，合憲性審查可以使得黨的依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政水平大大提高，從而更大程度地保障公民合法權(quán)益，提高政府公信力，取得人民地支持。

（二）對維護(hù)憲法權(quán)威有著重要作用

合憲性審查屬于憲法監(jiān)督的方式，法治國家通常通過憲法有效地監(jiān)督來維護(hù)憲法權(quán)威，對公權(quán)力的制約，來保障法治的運行。憲法在國家政治生活中起著綱領(lǐng)性的作用，是治國安邦的總章程，合憲性審查就是要審查其他法律法規(guī)是否與憲法相沖突，這里不僅僅指的憲法的內(nèi)容，還包括憲法的精神和原則，在這樣的監(jiān)督機制下，能夠有效地維護(hù)憲法的權(quán)威。一直以來，公眾對憲法的認(rèn)識都只是停留在“遠(yuǎn)處”，認(rèn)為它是高高在上，不可觸碰的，在人民日常生活中，所產(chǎn)生的法律問題和法律糾紛，都是通過各部門法和相關(guān)救濟法來解決，幾乎沒有遇到過使用憲法的情況，包括在1982年憲法實施的這么多年以來，國家機關(guān)啟動憲法監(jiān)督的情況極少。憲法要想使憲法贏得尊重、享有權(quán)威，關(guān)鍵在于對違憲行為的懲處，使違憲主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果沒有地方立法合憲審查制度，違背憲法的行為就得不到追究，憲法的最高權(quán)威也將在地方立法的侵襲下逐漸消融。長期以來，憲法在實施過程中，體現(xiàn)出的制裁力很小，使得憲法很難體現(xiàn)它的最高法權(quán)威，合憲性審查制度可以一定程度糾正、取消違憲的行為，維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實施，有利于實現(xiàn)“依憲治國”和“依法治國”。

（三）對公民基本權(quán)利的保障有著重要作用

這項功能也是合憲性審查制度最重要的功能。“無救濟即無權(quán)利”。無救濟制度，法定權(quán)利就淪為道德權(quán)利，實在法就成為一紙空文。②憲法的內(nèi)容主要包括規(guī)定國家的基本制度和保障公民基本權(quán)利。因此，合憲性審查制度對公民基本權(quán)利的保障有著重要作用。世界各國都存在不同類型的合憲性審查制度，其目的就是為了保障公民的基本權(quán)利。隨著社會發(fā)展，時代進(jìn)步，侵權(quán)手段和方式越來越復(fù)雜多樣，許多新型的侵權(quán)手段是立法者在制定相關(guān)法律法規(guī)時未能預(yù)見的，當(dāng)然這是法律滯后性這一弊端所導(dǎo)致的，然而合憲性審查可以在一定程度上提供多種保障公民基本權(quán)利的救濟途徑。憲法的核心價值在于保障公民基本權(quán)利。列寧曾經(jīng)說過“憲法就是一張寫滿人民權(quán)利的紙”，國家機關(guān)公權(quán)力有序合法地運行，最終也是為了實現(xiàn)保障公民權(quán)利。如果國家某一法律或者法律文件不符合憲法內(nèi)容或精神，必定涉及到損害公民的合法權(quán)益。合憲性審查目的就是為了讓法律法規(guī)遵循憲法的內(nèi)容、精神和原則，以保證制定出的法律法規(guī)符可以真正維護(hù)人民的權(quán)益，保障人民的合法權(quán)利。

三、我國合憲性審查制度的發(fā)展

自現(xiàn)行憲法頒布以后，尤其是21世紀(jì)以來，憲法實施監(jiān)督制度也有所發(fā)展，然而我們也不得不承認(rèn)我國的這項制度自身的制度構(gòu)造還不太完善，而且在現(xiàn)實中亦未能充分發(fā)揮其在整個制度框架內(nèi)的功能，存在一些不足。

（一）明確憲性審查的主體

合憲性審查制度必定會涉及審查主體，我國沒有專門的合憲性審查制度相關(guān)的法律法規(guī)，但目前來，職權(quán)機關(guān)有兩個，一個是全國人大;一個是全國人大常委會，分別在《憲法》的第六十二條和六十七條加以明確的。那么根據(jù)我國實際情況來看，合憲性審查主要是由全國人大常委會進(jìn)行的。除此之外，還有輔助機構(gòu)。為弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護(hù)憲法權(quán)威，加強憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。至此，我國明確了合憲性審查機關(guān)是由全國人大憲法和法律委員會來具體實施的。憲法的合憲性審查可以借鑒此規(guī)定，若當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵害，則當(dāng)事人在提起相關(guān)訴訟的同時，可以附帶提出審查相關(guān)法律法規(guī)合憲性的申請。這樣既可以防止公民或者組織濫用此項權(quán)利，隨意啟動合憲性審查，又能促使國家機關(guān)及其公關(guān)人員在制定和使用法律法規(guī)時，格外仔細(xì)，盡到審查義務(wù)。

（二）明確合憲性審查的范圍

“法無授權(quán)不可為”這句話是針對公權(quán)力機關(guān)在行使權(quán)力時，必須要有法律法規(guī)明確授權(quán)，憲法亦是如此。目前我國《憲法》、《立法法》等相關(guān)法都沒有明確規(guī)定合憲性審查的范圍，合憲性審查工作需要具體工作人員進(jìn)行，如果范圍太寬，可能會涉及審查工作累積，工作人員不夠，壓力過大等等問題;如果合憲性審查范圍過窄，則不能有效地控制違憲行為，起到憲法監(jiān)督地作用。筆者認(rèn)為，合憲性審查范圍應(yīng)該包括法律法規(guī)等規(guī)范性文件、國家機關(guān)及其工作人員的行為、特定社會團體的行為等。因為合憲性審查范圍的準(zhǔn)確界定，關(guān)系到合憲性審查工作的順利開展，影響到未來的憲法能否真正監(jiān)督。首先，對法律法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，目的是為了讓全國人大及其常委會以及其他法規(guī)制定機關(guān)制定的法律法規(guī)符合憲法。目前就《行政訴訟法》而言，雖然規(guī)定了可以附帶提起審查抽象行政行為合法性，但是也明確排除了法律、法規(guī)和規(guī)章。由此可見，大量的審查僅限于低位階的規(guī)范性文件，這樣的監(jiān)督不夠全面，如果合憲性審查不擴大到對法律法規(guī)的審查，在某種程度上會損害憲法權(quán)威。嚴(yán)格的審查范圍，有利于構(gòu)建完備的法制整體，推動憲法的實施。其次，對國家機關(guān)及其工作人員的行為合憲性審查，可以解決國家機關(guān)權(quán)限爭議，明確職務(wù)行為是否符合憲法的問題。國家機關(guān)的權(quán)限會直接影響公民基本權(quán)利的保障，它的明確，在法治過程中是非常有必要的，國家機關(guān)工作人員的行為納入合憲性審查的范疇，可以約束他們的行為，在行使職權(quán)時更加慎重。

（三）明確合憲性審查的程序

在合憲性審查工作推進(jìn)的同時，必須明確合憲性審查的程序。國家權(quán)力的運行機制，都有相應(yīng)的程序，良好的程序制度，可以有效保障權(quán)力的運行和公民權(quán)利的實現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)從合憲性審查的提起、審查工作的開展、審查結(jié)果的產(chǎn)生、以及審查后果的處理等方面細(xì)化，實體調(diào)查和時間限制相結(jié)合，把握住每個環(huán)節(jié)運行的規(guī)則。審查過程也可以借鑒《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定和原則，例如：不停止執(zhí)行原則。在作出違憲裁決之前，已經(jīng)執(zhí)行的判決不應(yīng)該中止執(zhí)行程序，既體現(xiàn)了合憲性審查對司法裁判的認(rèn)可和對獨立審判的尊重，又可以有效防止當(dāng)事人找借口拖延執(zhí)行或者不配合執(zhí)行。合憲性審查機關(guān)目前是由全國人大常委會憲法和法律委員會擔(dān)任，那么筆者認(rèn)為，對于合憲性審查的結(jié)果處置應(yīng)當(dāng)由憲法和法律委員會報請全國人大決定，全國人大閉會期間可以由全國人大常委會行使決定權(quán)，對于某些重大問題的合憲性，則只能由全國人大來決定。

合憲性審查承載了憲法學(xué)研究者共同的期望，一直以來，憲法專家們都在呼吁憲法監(jiān)督體系的建立，雖然目前的合憲性審查機制還存在一些問題，但它開啟了維護(hù)憲法權(quán)威，依憲治國的新章程。面對這些問題，我們會繼續(xù)在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善合憲性審查機制，構(gòu)建完備的憲法監(jiān)督體系和社會主義法制體系。

[ 注 釋 ]

①林來梵.憲法學(xué)講義[M].北京：清華大學(xué)出版社，2018，9：433.

②梁成意.中國公民基本權(quán)利[M].中國政法大學(xué)出版社，2016：167.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]林來梵.憲法學(xué)講義[M].北京：清華大學(xué)出版社，2018，9：433.

[2]陳云生.民主憲政新潮[M].北京：人民出版社，1988.7.

[3]胡錦光，韓大元.中國憲法[M].法律出版社，2016：137.

[4]梁成意.中國公民基本權(quán)利[M].中國政法大學(xué)出版社，2016：167.