論環境行政公益訴訟中利害關系的界定

陳力

摘 要：利害關系在行政訴訟中應與民事訴訟有所區別，其對權利的保護應突破法律上利益的限制;而環境行政公益訴訟中的利害關系應受行政訴訟受案范圍、行政機關執法水平、民眾環境觀念的影響;就目前而言，出于公益訴訟的特殊性和檢察機關在行政公益訴訟的壟斷地位，對利害關系的限定已無必要。

關鍵詞：利害關系;行政公益訴訟;檢察機關

中圖分類號：D925.3;D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0244-01

一、行政訴訟中的利害關系

權利是法律中最重要的構成要素，法律不僅是客觀秩序的規范而且賦予人民特定權利，亦即只須符合法定要件，可享受特定利益。但是我們需要考慮的是，將權利視為行政訴訟法唯一核心是否妥當？

首先，我們應該肯定對私人權利的救濟應是行政訴訟的核心目的。傳統的行政訴訟以維護當事人主觀權利為主要目的，此做法源于大陸法系行政訴訟法由私法演變而來，而實體私法以權利概念為構成單位。我們可以區分看待權利保護和糾紛解決，兩者雖有聯系，卻也無法掩蓋私法訴訟目的上的對立。此兩種目的的對立在私法層面尚可兼容，但涉及到公法層面，由于糾紛是發生在國家與私人之間，而國家具有單方面終結糾紛的能力，單從糾紛解決的目的來講，設置訴訟是沒有必要的。因此，設置行政訴訟的主要目的是基于私人的權利救濟保護，這便說明了以訴訟制度解決糾紛的目的在公法層面應該是私人救濟要求的一種形式。也正因如此，法院作為施以救濟的機關，應當明確行政機關具有獨立的地位，方可滿足上述救濟程序的要求。

但是，我們需要注意的是行政訴訟法除以行政訴訟救濟私人權利外，還包括了行政機關應廣泛的受到法的約束。這種法的約束應視為行政機關實行非法律所規定的行政裁量行為的一種承諾，如官員資質的認定，組織上下級權限職能的劃分。也正是因為行政行為受到了廣泛的法的約束，諸如在受案范圍，管轄等訴訟條款方面，行政訴訟法才會與民事訴訟法有所區別。從另一個角度說明，大陸法系行政訴訟法學者根據行政訴訟目的的不同而對行政訴訟類型所進行的學理劃分，將訴訟類型劃分為主觀訴訟和客觀訴訟，前者以維護主觀權利為目的，后者以維護客觀法秩序為目的。在這里對行政機關受法約束的屬性而言，也無疑符合維護客觀法秩序的要求。因此，從對行政機關受法的約束角度來講，行政訴訟法才具有了突破民事訴訟中“法律上的利益”限制的可能。

二、環境行政公益訴訟中利害關系的考量因素

但是，具體到環境公益訴訟，訴訟制度所承認的利益的限度又在哪里？筆者以為，除法學理論外，還需要考量國家行政訴訟受案范圍、行政機關執法水平、民眾環境觀念。從理論上來講，凡屬國家公民皆有權提起行政訴訟，但無限制訴訟必導致行政權運行的步履維艱和司法資源的大量浪費，故需對公民權利進行限制。

首先，我國現今采取“概括式肯定+列舉式肯定+列舉式否定”這種確定行政訴訟范圍的方式，在此種情形下，就概括式肯定方面，參照行政訴訟法第二條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”這里便將對公民和法人權利的保護是限定在合法權益的范圍內。

其次，我國行政機關的執法水平由結果而言不能說不高，但往往欠缺規范，存在選擇執法，多頭執法等現象。就環境領域而言，行政機關因受制科學技術手段和復雜的行政組織結構，對環境領域的行政管理往往著重于表面治理，對于企業環境污染靠簡單關停企業為主要治理手段，諸多環境問題最終是依靠地方黨委決定而解決。

最后，我國民眾環境觀念并未能與我國經濟發展完全同步。精神文明的建設落后于物質文明建設是歷史的必然現象，而民眾的環境觀念恰恰屬于精神文明，這在我國的經濟發展過程中是不可避免的。也因此，環境行政公益訴訟中的利害關系如果毫無限制，對于普通民眾的觀念也是一巨大的沖擊。

三、環境行政公益訴訟中利害關系的規則設置

但是，環境行政公益訴訟畢竟屬于公益訴訟，且根據2018年3月2日，《兩高關于檢察公益訴訟適用法律問題的司法解釋》，該解釋明確了檢察機關提起公益訴訟的訴訟資格，其中第四條規定：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟。將環境行政公益訴訟的起訴資格僅賦予檢察機關，也即是說，國家已從另一層面對行政公益訴訟做出限制。在此種情況下，上文提及的行政權運行的困境和司法資源的浪費將很難出現。如果出于對行政權的保護，我們最需要擔心的，檢察機關作為司法機關或法律監督者的身份對于行政機關行政行為的介入。但從目前的狀況來看，我國檢察機關面對環境行政管理機關無論是從環境檢測手段還是人員配置方面都不具備優勢。取消對行政公益訴訟中對利害關系的限定，就行政權的運行而言是可以承受的。

因此，對于利害關系應突破私法上直接利害關系的限制，方能符合行政公益訴訟的本義。

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