自然災害應急管理問題及對策研究

畢琳

摘 要：我國地域遼闊，各個地區常年存在著遭受不同類型不同程度的自然災害頻發影響的隱患。自然災害中產生的不可預估的損失，嚴重威脅到人民群眾的生命財產安全并一定程度上影響了我國經濟平穩運行社會穩定發展的進程。做好應急管理工作是最大限度減少自然災害帶來不利后果的主要對策。因此，以福建省強臺風“瑪莉亞”災害為出發點，著力分析我國應對自然災害在應急管理方面存在的應急預案體系待優化、多元主體聯動未形成、鄉鎮政府定位不明確等問題，并提出實質性的對策建議，對于建立現代化科學化標準化的自然災害應急管理系統具有一定現實意義。

關鍵詞：自然災害;應急管理;臺風“瑪莉亞”

習近平總書記指出，“要重點防控那些可能遲滯或中斷中華民族偉大復興進程的全局性風險，常備不懈，提高防大災、救大險的能力，做好抗擊重大自然災害的準備。”這就意味著我們必須要做好應急管理工作。“應急管理又稱危機管理或者緊急事態管理，是對于特重大事故災害及其產生的危險問題提出的保護生態環境安全以及人民群眾的生命安全、財產安全的有組織的政府行為。”應急管理在應對自然災害中的價值受到廣泛關注。在此基礎上，認真研究福建省應對強臺風“瑪莉亞”的應急管理行為，有助于提高我國在自然災害方面應急管理能力。

一、概述

（一）我國自然災害基本概況

我國是世界上受自然災害發生影響最嚴重的國家之一。據統計，2013年到2017年，我國在自然災害方面有受災人口114704.4萬人次，受災死亡人口7656人次，直接經濟損失19937.9億元。2018年前三季度，我國自然災害以洪澇、臺風災害為主，干旱、風雹、地震、低溫冷凍、雪災、森林火災等災害也時有發生。各類自然災害共造成全國13000萬人次受災，563人死亡，9.6萬間房屋倒塌，直接經濟損失2522.8億元。自然災害的頻發不僅給人民群眾生命財產安全和精神心理健康帶來危害，而且威脅到我國經濟社會發展和政治社會穩定。盡早完善自然災害應急管理系統成為亟待解決的重大課題。

（二）我國應急管理現狀

我國的應急管理研究是從“非典”后開始具有現代意義的，在經過了萌芽時期、快速發展時期、和質量提升時期后，應急管理體系基本建成，應急預案逐步完善、應急管理法律體系建立、應急管理能力得到了與日的增強。在《深化黨和國家機構改革方案》提出的組建應急管理部之下，我國應急管理改革達到了一個新的高度。雖然我國應急管理工作有了一定基礎，并取得一定進展，但是由于我國應急管理起步較晚，導致在應對自然災害的應急管理方面仍然存在著應急預案體系待優化、多元主體聯動未形成、鄉鎮政府定位不明確等諸多問題，使應急管理這種現狀不能滿足人民對于社會安全和社會保障方面的社會性需要。為了使應急管理事業得到長久的發展，就需要持續完善我國防災減災救災的能力，并不斷提高我國“一案三制”應對災害的水平。

二、臺風災害中應急管理工作存在的問題

（一）聯動協作機制不健全

在防災減災救災的復雜工作中，福建省政府沒有充分利用社會力量也未發揮市場的力量。未形成政府、公眾之間相互合作、互相幫助、共渡難關、共擔風險的社會動員機制。也未構建政府負責、企業主體、公眾參與的應急治理體系。多元共治體系不僅僅是政府、企業的事情，也非不同主體的作用機械相加，而是一個涵蓋多元主體，明確界定各方職責的總體框架。多元主體聯動協作機制不健全是應急工作中存在的最顯著問題。此外，跨區域的的協同缺少明確的制度規范，現場指揮后方指揮隨機性強，造成了跨區域的聯動機制也存在了問題。

（二）應急預案體系待優化

新時期的臺風災害具有綜合性、異常性、衍生性。2018年7月11日9時10分，第八號臺風“瑪莉亞”以其強度大、移速快、風力強，直撲福建省連江縣黃岐半島沿海，登錄時中心附近最大風力14級、最低氣壓960百帕。福建中部成為累計雨量最強區，受大到暴雨影響的福建福州累計降雨量高達150～200毫升。處置難度的增大使傳統的應急預案體系已經不具有對于現代災害精準部署的針對性。在應急管理部組建的影響下，13個部門的職能被整合并進行統一指導，因此根據以往的應急管理體系對各部進行分別調度和指揮的方式已經無法適應當下新形勢，宏觀層面的預案還需進一步明確。在應急管理體系的編制過程中，我國缺乏對于風險分析工作環節的重視，對具體災害的分析程度不夠，會引起程序過于泛泛，規定過于粗糙，最終就會導致預案到實踐中難以落到實處。福建省的應急工作在宏觀指揮下同樣受到影響。此外，應急預案實用性不足是核心問題，在相關部門和企業的預案編制中，過于重視符合規矩的普遍性，而輕視了具體災難具體分析的特殊性，失去可操作性的預案就會如同“白紙”一樣的存在。

（三）鄉鎮政府定位不明確

受臺風“瑪莉亞”影響，福建省多地出現施工作業停止、海濱景區關閉、飛機航班延誤、客船航線停航、基礎設施受損等情況。據統計，福建省此次受災人口達到72.68萬人次，254間房屋不同程度倒塌，緊急轉移25.52萬人;直接經濟損失達29.02億元。強臺風“瑪莉亞”最終造成4省18市101縣128.3萬人受災，1人死亡，300余間房屋倒塌，直接損失32.8億元。造成如此慘狀，其中鄉鎮政府的職能定位不明確是原因之一。最近幾年，福建省鄉鎮政府進行防災減災救災的能力得到提升，但對于頻發的自然災害的挑戰中，仍然不容樂觀。鄉鎮政府是國家各項工作得到確切落實的立腳點，一旦災害發生，鄉鎮政府有可能抓住救援的最佳時間，把災害控制在最低損害狀態。但事實是，災害發生之后，鄉鎮政府難以獨立部署工作，而是受到上級政府的層層領導，決策需要逐級上報，從而在等待中失去良好時機。除此之外，鄉鎮政府缺乏應急管理方面的人才，沒有充足固定的應急經費，在物資儲蓄方面也相當匱乏等問題使得鄉鎮政府難以真正發揮實際作用有效應對各種突發自然災害。

三、提高自然災害應急管理能力的對策

（一）完善聯動制度，加強區域協調

在加強臺風應急管理的工作中，號召各方應急管理力量共同行動是降低重大臺風災害影響的首要舉措。“人心齊，泰山移”，只有明確建設成“政府負責、部門聯動、企業主體、社會參與”的一體化協同配合、高效銜接的機制方可有效抵御臺風的造成的巨大危害。應該通過制訂《國家應急響應整體框架》來調動各方力量，促進積極參與，并使政府、各部門、企業、民眾在臺風發生后，有第一標準可以依靠，共同承擔應急管理的重務。建立明確的跨地區協調制度性規范，如珠江三角洲區域聯動制度、華東地區聯動制度等，可以解決跨域協調機制不成熟的現狀以及現場與后方指揮職責不統一的問題。采取巨災保險的方法在轉移臺風災害的風險的方面起到積極的作用，所以最終需要建立結合風險特點，保費合理制定、及時有效保障的城鄉居民臺風巨災保險制度。

（二）制定合理預案，做好相應防范

完善宏觀層面的戰略級應急預案，提高對于重大臺風災害的授權和免責的關注度。使一線工作人員擁有事先授權，事后免責的特權。使應急預案具有實用性。此外，我們要及時做好總結評估，規律更新應急預案。可以制定具體合理的時間表，每年兩次集中對災害事件的影響和應急管理的效果進行總結，并協同連帶對應急預案進行評估改進。其中，總結要全面、細致、科學。如開展網上問卷調查，得到公眾如實反應。評估要客觀、具體、專業。最終綜合政治、經濟、文化、環境等多方面因素及災害未來發展趨勢對應急預案進行修訂。預案制定之后，要有將預案公示于公眾的環節，通過“改進-公示-再改進”的方式使應急預案真正具有科學性和可操作性。

（三）正確定位鄉鎮政府，提升應急能力

鄉鎮政府之所以權力無法施展，職能有所限制的主要原因是在已經出臺的自然災害應急管理的法律法規中，未對于在縣級以下的人民政府做出規定或者有所提及卻是模棱兩可的。國家加強對鄉鎮政府的重視，明確完善法律法規中缺失的鄉鎮政府部分，使之能真正“在其位，謀其政”，有法可依。在人才缺失方面，首先要對在職人員進行篩選，優勝劣汰。其次招聘具備災害管理能力以及豐富的個人經歷的官員進行補位。在物資缺乏方面，政府應在實地調查之后，根據實際情況進行資源補給，合理擴大物資儲備。在缺乏固定的經費方面，除了政府要進行物質支持使鄉鎮政府的事權與財權想匹配之外，可以像社會請求幫助，成立應急管理基金會，“一方有難，八方支援”全社會一起助理鄉鎮政府解決實際問題。

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