環境公益訴訟法律問題實證探析

廖朝晨 陳來宏

摘 要：環境公益訴訟是社會經濟發展和司法制度建設過程中所孕育出的共同產物。環境公益訴訟的起點是維護社會公眾利益。目前，湖北省的公益訴訟處于試點工作推行狀態，欲達到成熟階段還需要不斷地在實踐中完善。此外，湖北省公益訴訟試點工作已發生質的飛躍，并在逐步完成體系從不成熟向成熟的轉型，這些都為湖北省公益訴訟制度的發展奠定了良好的基礎。

關鍵詞：環境公益訴訟;檢察機關;社會公眾利益

中圖分類號：D922.68;D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0052-03

作者簡介：廖朝晨（1997-），女，湖北汽車工業學院法學系，2016級本科生;陳來宏（1985-），男，湖北汽車工業學院法學系，講師，系課題指導老師。

一、環境公益訴訟概述

（一）環境公益訴訟概念

環境公益訴訟是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體等為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。環境公益訴訟是公益訴訟的一種形態，而公益訴訟是基于社會經濟的高速發展在司法程序領域上所衍生出的一種新型訴訟模式，是區別于傳統訴訟模式的一種。公益訴訟是根據法律的規定，為維護國家和社會公眾的利益，所賦予適格主體依法行使公益訴訟權。提起公益訴訟的最新訴訟模式，即國家機關以及檢察機關代表國家以國家名義對環境污染行為者提起的公訴。公益訴訟主要是針對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公眾利益的行為所提起訴訟的模式。相對于傳統的訴訟模式，公益訴訟的提起主體較為特殊，人民檢察院在此過程中履行職責，以公益訴訟起訴人的身份參與其中。公益訴訟具有客觀性、時代聯系，地域性等特征。目前，公益訴訟已經在湖北省廣泛地開展試點工作，將試點工作逐步推向新的高度。

（二）環境公益訴訟的具體司法模式

環境公益訴訟主要涉及破壞生態環境和資源保護，食品藥品安全領域。目前，關于環境公益訴訟工作也仍處于試點階段，推行的經驗也不斷在實踐中得到檢驗。2013年12月，湖北省利川市五洲牧業公司地下水被污染一案中，因排放污水不達標，破壞當地的地貌導致地下水被污染而湖北省人民檢察院指定漢江分院提起公益訴訟，這是湖北省首例民事公益訴訟案件。這不僅是本省公益訴訟試點工作的良好開端，也為探索公益訴訟程序問題提供了寶貴的經驗，同時也得到了最高檢的充分肯定，并在全國公益訴訟試點工作推進會上介紹了經驗。實踐中試點工作的開展也一步步為湖北省公益訴訟制度的構建奠定基礎。不僅體現在試點工作的開展，也包括在制度構建上，對此具體司法模式的運行，不僅需要處理好內部關系，外部關系也不容忽略。在內部上檢察院提起公益訴訟對象范圍的限制，解決人民檢察院提起公益訴訟程序的沖突問題，設置社會組織提起公益訴訟的前置條件等。在外部關系上，環境破壞等案件需要根據環境行政部門、人民檢察院、社會組織等在維護公共利益方面的職責順序，確立相關環境行政主管部門、人民檢察院、社會組織等在環境公益訴訟制度中的主體地位。具體落實到各大方面，如：在法院審理方面，83.5%的公益訴訟案件由基層法院審理，11.7%的公益訴訟案件由中級法院審理，遵循一般案件法院級別審理;在審理程序方面，85.4%的案件一審程序即可完結，被告上訴的較少。此種訴訟模式主要是以檢察機關作為公益起訴人，作為此種訴訟模式下特殊的主體，為維護環境，資源，食品藥品等方面的社會公眾利益而新興起來的。但試點工作經驗也需要在實踐中不斷地檢驗，仍待趨于成熟。

二、湖北省公益訴訟實施不足的地方

（一）社會組織提起公益訴訟少

根據我國《民事訴訟法》第55條之規定，雖然對于社會組織提起公益訴訟沒有像檢察機關提起公益訴訟那樣出臺具體的辦法和專門的司法解釋，但是在消費者權益保護法和環境保護法中還是有明確規定的，即相關組織提起公益訴訟有法律依據。但從公益訴訟試點工作開展以來，社會組織提起的公益訴訟少之又少，大部分都是檢察機關提起的。根據中國裁判文書網的顯示，截止目前為止，全省已審結的120起公益訴訟案件中，超過95%都是由檢察機關提起的公益訴訟，而由社會組織提起的公益訴訟以審結的案件不超過五件。主要原因包括以下幾個方面：

首先，社會組織的起訴資格未引起重視。截止2014年9月底，在我國登記的環保類社會組織大概有7000多個，其中具有提起公益訴訟主體資格的組織突破1000個。然而在2015年里提起訴訟的僅有11家，數據占比不到2%。并且在湖北省內由社會組織提起的為數不多的公益訴訟案件中，還有一起由于不符合主體資格而被裁定駁回①。

其次，社會組織提起行政公益訴訟資格不明朗。在現行的法律規定中，只是規定了對于行政機關在收到檢察建議后，對于仍不依法履行職責的，由檢察機關提起行政公益訴訟。可見，社會組織在對于行政公益訴訟方面資格有所欠缺。

再次，社會組織在自身能力方面有待提高。首先在訴訟舉證能力，專業鑒別能力等專業能力上，社會組織明顯相較于專業社會機構較為落后。其次在社會組織中同時具備環境專業知識和法律專業知識的復合型人才也比較少。再次在運行資本上，社會組織的資本也無法和國家機關相媲美。對于一些天價賠償案，案件受理費，鑒定費，律師費等，對于絕大多數不以營利為目的的社會組織而言都是難以承受的。最后在鑒定費用方面，實踐中常見的環境領域的公益訴訟案件中，原告需要證明被告的違法行為使環境遭到嚴重破壞，并使公共利益處于持續受侵害的狀態，而要證明這一點，需要借助專業的鑒定機構，而這些鑒定費通常在幾十萬元以上，對于不以營利為目的的社會組織來說難以承受。

（二）個人提起公益訴訟得不到支持

目前，法律規定允許社會組織和檢察機關提起公益訴訟，對于個人提起公益訴訟沒有法律的明文規定。而我國是成文法國家，做出的判決必須有明確的法律支持。在已結的公益訴訟案件中，有少數（10起左右案件）個人提起的行政公益訴訟案件，大部分都被以本案訟爭行政行為屬公益訴訟范疇，只能由法律法規授權的機關組織提起公益訴訟給駁回。對于個人提起行政訴訟，目前法院還是按照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（一）項之規定進行審查，如果其與本案訟爭行政行為沒有利害關系，不是本案適格的原告，其起訴不符合，依法應予駁回。

（三）案件類型比較單一

從2015年開始全國范圍內建立檢察機關提起公益訴訟試點工作，兩年試點期間，全省檢察機關共辦理公益訴訟案件683件，其中很大一部分是環境民事公益訴訟，然后就是環境行政公益訴訟。在民事公益訴訟中，多為亂排化工或者養殖污水，開山采礦，毀林采礦，占用耕地，硬化土壤等破壞環境的違法行為，由檢察機關和有關組織提起民事公益訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟。但是這些都是自然環境污染案件，而環保法第二條規定的環境除了自然環境，還有人文環境和都市環境，比如“自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”都屬于環境保護之列，連不可移動的自然、文化遺產比如古老的樹木，年代久遠的房子等也應在法律保護范圍內。在人文環境和都市環境中涉及的公共利益也應當予以重視。其次，在行政公益訴訟中，被告往往是國土局，林業局，水務局和環境保護局等于環境保護相關的部門，也就是在生態環境和資源保護領域，在食品安全領域較少，特別是藥品安全領域更少，在國有財產保護和國有土地使用權出讓占一部分，在檢察機關提出檢察建議后，行政機關仍不糾正違法行為或履行職責的前提下，檢察機關向人民法院提起行政公益訴訟。在除環境以外其他領域的公益訴訟相對較少。

（四）相關具體規則缺乏

雖然已有《全國人民代表大會常務委員關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和今年出臺的《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但是在收費，賠償款的處理和監督管理等問題上還是沒有明確規定，導致實踐中出現各種問題。在舉證責任上，對于環境公益訴訟，套用一般“誰主張誰舉證”的原則，由原告承擔全部舉證責任，在實際過程中確有難度。特別是行政公益訴訟，證明行政機關存在違法行為或不履行職責的行為難度太大。在訴訟費用上，法律也沒有明確規定，在湖北省內，對于行政公益訴訟，有些法院不收取，有些法院則由被告承擔（湖北省內的公益訴訟，大部分案件公益訴訟都得到法院的支持）。

（五）部分地區存在地方性保護

公益訴訟案件有明顯的地域性特征，如在湖北省的武漢、孝感、宜昌、十堰等城市的公益訴訟案件明顯多于其他地級市，對于其他地級市公益訴訟案件量較少。其他地級市明顯是存在環境受到破壞的事實，地方為了稅收和保護社會穩定，拒絕對違法的企業處罰。

三、對湖北省公益訴訟實施的建議

（一）制定社會組織提起公益訴訟的激勵機制以提高其積極性

首先，允許社會組織提起行政公益訴訟。在環境保護上，社會組織不該缺位，對于向行政機關提起公益訴訟，社會組織也應該被允許。而且允許社會組織提起，可以提高政府工作透明度，百姓會更加放心。

其次，解決社會組織提起公益訴訟的兩大難題。一是對于鑒定費，首先可以考慮由地方政府財政進行負擔，或者可以考慮制定相應的減免政策，亦或是考慮將其納入司法鑒定救助范疇。二是對于律師代理費，可以考慮將其納入法律援助的范疇。公益訴訟涉及公益利益的保護，納入法律援助也無可厚非。而且現在各地的法律援助工作也做的很不錯，其有能力承受。

再次，對于提起公益訴訟的社會組織，在納稅等上可以給予相應減免政策，提高其提起公益訴訟的積極性。

（二）允許個人提起公益訴訟

從情理上，中國歷來就有“舍小家為大家”“舍己為人”的優良美德，允許個人提起公益訴訟，勢必會增強公民個人的社會責任感。從實踐上，對于周圍的噪音污染，環境污染等，個人提起公益訴訟，其自身作為知情人士，更熟悉這些違法行為，在舉證責任上更有利。對于有些法學家認為個人能力有限，無法提起如此龐大的公益訴訟為由反對將個人賦予起訴資格，這點在筆者看來簡直就是無稽之談。首先，起訴權是憲法性的權利，剝奪要給予充分的理由，顯然這個理由是不成立的。其次，如果賦予公民個人以起訴資格，個人也可以量力而為，無非是訴訟費繳納問題，這點國家可以通過立法來制定對有關公益訴訟訴訟費繳納給予減免，這些問題顯然是可以解決的。

（三）完善具體程序規則

首先，在舉證責任上，對于環境行政公益訴訟，無論是檢察機關還是有關組織在證明行政機關的作為或者不作為致使國家利益或者社會公共利益遭受損失上都比較困難，適用一般的舉證責任難以實現公益訴訟的目的，應當采用舉證責任倒置。在環境民事公益訴訟，對于社會組織和個人提及的公益訴訟，其自身的能力也無法與國家機關相比，不宜采用一般舉證規則。

其次，訴訟費用上，在湖北省環境行政公益訴訟中，有的判決由被告承擔，有的法院判決免于收取，沒有統一標準。目前規定在國務院《訴訟費用交納辦法》修改前，人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，暫不向人民檢察院收取訴訟費用;被告敗訴的，訴訟費用由被告依法承擔。但《訴訟費用交納辦法》還是要盡早修訂。

四、結語

經濟是社會發展的驅動力，但隨著經濟的發展也生端出發生在不同領域的經濟“惡果”，危及社會公眾利益。2018年最高級人民法院、最高人民檢察院出臺的關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋，秉承最新司法解釋的理念，湖北省公益訴訟試點工作的展開也有了新的理論指導，也為在公益訴訟試點工作中克服現存不成熟的方面擴展思路，同時也逐步為湖北省公益訴訟制度的框架和構建夯實基礎，為全國公益訴訟的發展藍圖注入一道帶有湖北地域性色彩的風景線。

[ 注 釋 ]

①湖北省漢江中級人民法院（2016）鄂96民初12號.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]中消協首起公益訴訟劍指雷沃重工[N].人民法院報，2016-07-27（3）.

[2]裁判文書：起訴人重慶市兩江志愿服務發展中心與荊州市億鈞玻璃股份有限公司環境污染糾紛一審裁定書（漢江中級人民法院一審（2016）96民初12號）.

[3]裁判文書：上訴人王曉宋、陳志東與被上訴人王保慶、鄭州市二七區劉砦社區改造項目指揮部物權保護糾紛二審裁定書（鄭州市中級人民法院二審（2016）01民終2407號）.

[4]熊躍敏.消費者群體損害賠償訴訟的類型化分析[J].中國法學，2014.