PPP項(xiàng)目全經(jīng)營周期成本管控

劉飛飛

PPP模式是一種新型的項(xiàng)目融資模式，社會(huì)資本方和政府出資代表共同成立項(xiàng)目公司，社會(huì)資本方根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營期收益負(fù)責(zé)融資。一是減輕政府債務(wù)，借助社會(huì)資本提高公共服務(wù)水平，二是社會(huì)資本有力可圖，即能還貸又能保證一定的投資回報(bào)，雙方形成互惠的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。本文基于社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目決策、融資、建設(shè)、運(yùn)營四個(gè)階段，提出各階段成本管控存的在問題及應(yīng)對(duì)策略，為實(shí)施PPP項(xiàng)目提供思路。

一、PPP項(xiàng)目全經(jīng)營周期成本管控存在的問題

（一）決策階段

PPP模式選用不恰當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)：出于主觀考慮選用PPP模式、隨意擴(kuò)大適用范圍。規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合以下條件：屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項(xiàng)目，合作期限原則上在10年以上，要求建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，使用者付費(fèi)比例不低于10%，每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目支出，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。財(cái)金[2019]10號(hào)文，要求從一般公共預(yù)算支付PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼，堵住了政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算支付漏洞，防止隱性債務(wù)。項(xiàng)目決策延誤風(fēng)險(xiǎn)：PPP項(xiàng)目談判過程冗長；項(xiàng)目審批延誤。土地獲取風(fēng)險(xiǎn)：土地獲取困難；土地獲取成本和時(shí)間超過預(yù)期。

（二）融資階段

入庫風(fēng)險(xiǎn)：PPP項(xiàng)目是否已進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫是融資的前提。審批風(fēng)險(xiǎn)：政府缺口補(bǔ)助，是否政府或財(cái)政部門同意將其逐年納入預(yù)算。獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)：初設(shè)概算及其批復(fù)獲準(zhǔn)不及時(shí)，施工圖設(shè)計(jì)批準(zhǔn)不及時(shí)。融資風(fēng)險(xiǎn)：融資結(jié)構(gòu)不合理，資金籌集難成本高。

（三）建設(shè)階段

設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、遺漏風(fēng)險(xiǎn)：由于建設(shè)期短，設(shè)計(jì)單位時(shí)間緊等原因使得項(xiàng)目設(shè)計(jì)中存在不合理圖紙。建設(shè)管理體制風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目公司制度不合理，存在法律及稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。完工風(fēng)險(xiǎn)：工期拖延，成本超支，項(xiàng)目完工后不能按政府的預(yù)定目標(biāo)，融資到位不及時(shí)，不能支付工程款等。建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)：材料價(jià)格上漲，勞動(dòng)力價(jià)格上漲，環(huán)保要求高，資源配置不合理。

（四）運(yùn)營階段

運(yùn)營收入風(fēng)險(xiǎn)：需求低于預(yù)期，收費(fèi)價(jià)格下降，運(yùn)營效率底下。運(yùn)營成本超支風(fēng)險(xiǎn)：實(shí)際運(yùn)營支出超過招標(biāo)時(shí)測算的人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械費(fèi)，運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足，管理不規(guī)范，運(yùn)營效率低。維修成本超支風(fēng)險(xiǎn)：維護(hù)成本高于預(yù)期，維修過于頻繁。費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)：政府或用戶資金不足，無法按時(shí)支付費(fèi)用。特許經(jīng)營期收回：政府不遵守合同，提前收回高收益的項(xiàng)目。項(xiàng)目不唯一性風(fēng)險(xiǎn)：政府批準(zhǔn)其它特許項(xiàng)目的建立。

二、PPP項(xiàng)目全經(jīng)營周期成本管控策略

（一）決策階段

進(jìn)行投標(biāo)前，需要深入了解項(xiàng)目情況，確保項(xiàng)目符合財(cái)政部規(guī)定的PPP項(xiàng)目條件。項(xiàng)目決策延誤風(fēng)險(xiǎn)：需要社會(huì)資本派專人跟蹤，及時(shí)磋商達(dá)到雙贏的條件。土地獲取風(fēng)險(xiǎn)：需要地方政府配合，社會(huì)資本方加大與政府出資方代表溝通，協(xié)調(diào)政府各部門關(guān)系，降低土地獲取成本，節(jié)約土地獲取時(shí)間。

（二）融資階段。①對(duì)于入庫風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政部要求對(duì)項(xiàng)目庫實(shí)施，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建議社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目全面體檢，并經(jīng)專家團(tuán)隊(duì)論證，決定是否實(shí)施項(xiàng)目。②對(duì)于審批風(fēng)險(xiǎn)、獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)：需要加強(qiáng)與政府溝通，督促推進(jìn)。督促地方政府方，盡快將PPP項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出納入預(yù)算管理重諾守約。③融資風(fēng)險(xiǎn)、融資成本高風(fēng)險(xiǎn)：考慮除了傳統(tǒng)的銀行貸款，項(xiàng)目公司可以考慮保險(xiǎn)資金、PPP基金股權(quán)投資，多渠道籌集資金。另外，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目總投資額、建設(shè)期工程進(jìn)度、運(yùn)營維護(hù)成本支出、貸款償還計(jì)劃，統(tǒng)籌考慮，合理安排資金，降低融資成本并按期還貸。

（三）建設(shè)階段

①管理總體思路，在投資利潤最優(yōu)的前提下，通過優(yōu)化設(shè)計(jì)，降低項(xiàng)目總投資額。策劃建筑安裝工程投資總額的利潤，對(duì)分部分項(xiàng)工程量利潤進(jìn)行分析，將利潤高的工程量及概算總額增加，減少利潤低的工程量及概算額度。在項(xiàng)目利潤最優(yōu)的前提下，控制建設(shè)期總投資額。

②引入咨詢團(tuán)隊(duì)。項(xiàng)目公司需引進(jìn)專業(yè)的法律團(tuán)隊(duì)、財(cái)稅團(tuán)隊(duì)，法律團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目公司的章程、合同條款、規(guī)章制度進(jìn)行分析，并針對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)制定對(duì)應(yīng)措施。財(cái)稅團(tuán)隊(duì)規(guī)劃合理計(jì)稅方式，實(shí)現(xiàn)綜合成本最低，利潤最大化。加強(qiáng)財(cái)稅策劃，在綜合采購成本不變的情況下，進(jìn)項(xiàng)稅的取得應(yīng)以銷項(xiàng)稅額為參考值。

③籌劃審價(jià)工作。項(xiàng)目做概算前期，聯(lián)系已明確的審價(jià)單位，獲取該單位歷史審價(jià)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，熟悉審價(jià)單位審價(jià)規(guī)則，規(guī)劃好本項(xiàng)目的概算，按照審價(jià)單位規(guī)則，引導(dǎo)編制項(xiàng)目概算，做到未雨綢繆，后期審價(jià)中投資總額不被核減，順利通過審價(jià)。

④機(jī)電設(shè)備采購籌劃。機(jī)電設(shè)備采購，應(yīng)考慮設(shè)備的經(jīng)濟(jì)壽命，計(jì)算比較年等額總成本最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)壽命使用年限，以實(shí)現(xiàn)全生命周期利潤最優(yōu)。另外，也需要權(quán)衡電子系統(tǒng)等智能設(shè)備經(jīng)濟(jì)壽命，采購時(shí)考慮投資成本，由于科技不斷進(jìn)步，5-6年后市場可能出現(xiàn)售價(jià)較低、性能更完善、效率更高的新設(shè)備出現(xiàn)，使得原有設(shè)備失去經(jīng)濟(jì)上最優(yōu)價(jià)值。建議購買投資成本小的智能設(shè)備，降低投資總額，減少建設(shè)期資金支出，最終實(shí)現(xiàn)降低融資總額，減少利息支出。在運(yùn)營期第5-6年，重新再購買新設(shè)備，充分利用運(yùn)營期現(xiàn)金流。

⑤過程監(jiān)控。每季度末，對(duì)勞務(wù)、材料合同執(zhí)行分析評(píng)價(jià)，主要包括：已完工程材料設(shè)計(jì)數(shù)量、材料消耗數(shù)量、材料結(jié)算單價(jià)、勞務(wù)結(jié)算數(shù)量、勞務(wù)結(jié)算單價(jià)等。過程管控重點(diǎn)是數(shù)量、單價(jià)的分析，數(shù)量分析重點(diǎn)是設(shè)計(jì)數(shù)量和實(shí)際數(shù)量的對(duì)比分析；單價(jià)分析的重點(diǎn)是地區(qū)定額價(jià)；提出建議，并拿出解決措施。

⑥定期進(jìn)行成本效益分析。每季度末，組織開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析，項(xiàng)目經(jīng)營效益情況、工程量完成情況、勞務(wù)結(jié)算單價(jià)變動(dòng)、勞務(wù)結(jié)算數(shù)量、材料數(shù)量節(jié)超、材料價(jià)格變動(dòng)、設(shè)備月租金變動(dòng)、單機(jī)效率、單機(jī)油耗、人均工資支出、人均差旅費(fèi)用支出、人均辦公費(fèi)用支出、人均招待費(fèi)用開支等進(jìn)行逐項(xiàng)分析，形成項(xiàng)目成本效益分析報(bào)告。根據(jù)分析結(jié)果，對(duì)出現(xiàn)指標(biāo)異常的部門給予風(fēng)險(xiǎn)提示，提出建議和意見，并督促落實(shí)整改。

（四）運(yùn)營階段

運(yùn)營期收入風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目落地前，社會(huì)資本方需要做出理性的決策。特許經(jīng)營期退出機(jī)制應(yīng)在合同中明確，對(duì)于政府批準(zhǔn)的其他競爭性特許項(xiàng)目，應(yīng)在合同中明確違約、補(bǔ)償費(fèi)用。另外重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)營期成本、績效考核。

①委托運(yùn)營，運(yùn)營期，項(xiàng)目公司可委托地方有成熟經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)運(yùn)營單位負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，項(xiàng)目公司收取管理費(fèi)，降低運(yùn)營期成本。

②注重績效考核，PPP項(xiàng)目實(shí)行績效考核下的政府付費(fèi)機(jī)制，政府方在績效評(píng)價(jià)中起主導(dǎo)作用，為了防止在運(yùn)營過程中，政府方對(duì)項(xiàng)目公司考核不達(dá)標(biāo)、項(xiàng)目公司投資回報(bào)被政府扣減風(fēng)險(xiǎn)。一是加強(qiáng)運(yùn)營維護(hù)管理，提高運(yùn)營水平和效率，二是積極維護(hù)與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)關(guān)系，確保政府付費(fèi)不被扣減。

③提高臨時(shí)設(shè)施利用效率。合理利用建設(shè)期臨時(shí)設(shè)施，優(yōu)化運(yùn)營期的成本支出，例如：臨時(shí)用電的管線、場地便道、變壓器，可在運(yùn)營期充分利用。

在經(jīng)營管理過程中需要持續(xù)強(qiáng)化項(xiàng)目策劃，做好項(xiàng)目決策階段、融資階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段四個(gè)階段策劃，需要持續(xù)強(qiáng)化項(xiàng)目過程管控，抓好經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析，持續(xù)提升經(jīng)營管理水平，堅(jiān)持做好項(xiàng)目全經(jīng)營周期管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方利潤最優(yōu)。

（作者單位：中交二公局第三工程有限公司）