我國(guó)水排污權(quán)交易的法律規(guī)制問(wèn)題及完善對(duì)策

楊盛豐

由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)自然資源的需求越來(lái)越大，進(jìn)而加快了對(duì)資源的開采和掠奪，也由此造成了更加嚴(yán)重的環(huán)境污染與破壞，特別是水污染現(xiàn)象最為嚴(yán)重。如今，我國(guó)水環(huán)境問(wèn)題日益突出，因此需要建立與完善相關(guān)制度給予管控。通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)外大量實(shí)踐我們發(fā)現(xiàn)，利用市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高個(gè)體以及企業(yè)的環(huán)保意識(shí)和行為，排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境容量資源的市場(chǎng)配置，通過(guò)最少的投入獲得最大的環(huán)境效益。盡管從20世紀(jì)末，中國(guó)政府便開始著手對(duì)水排污權(quán)交易進(jìn)行理論研究，并開展了大量的實(shí)踐，然而，還是存在很多如并未出臺(tái)具體的法律制度體系等問(wèn)題。因此，我國(guó)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染都十分突出的國(guó)家，唯有此才能確保我國(guó)水排污權(quán)交易的體系化。

一、我國(guó)水排污權(quán)交易實(shí)施與法律規(guī)制

1.我國(guó)水排污權(quán)交易的實(shí)施。環(huán)保部于1988年頒布了《水污染物排放許可證管理暫行條例》，并規(guī)定：“對(duì)未超出排污總量的排污企業(yè)給予《排放許可證》，而對(duì)超標(biāo)企業(yè)頒發(fā)《臨時(shí)排放許可證》，同時(shí)規(guī)定其在限定期限內(nèi)降低排放總量。”同時(shí)將京、津、滬等18個(gè)市作為試點(diǎn)城市。1989年9月，在全國(guó)性的水污染防治工作中提議，全國(guó)范圍內(nèi)開始實(shí)施水排污許可證，并首先將江蘇和山西納入試點(diǎn)范圍。施行5年后，環(huán)保部宣布在全國(guó)范圍內(nèi)開始此項(xiàng)制度，截止1996年，共下發(fā)了41720個(gè)水排污許可證。我國(guó)便著手進(jìn)行了排污權(quán)交易的試點(diǎn)工作，首先從水資源以及大氣領(lǐng)域展開，最典型的有上海黃浦江上游、浙江嘉興市、江蘇太湖流域的水排污權(quán)交易。

2.我國(guó)現(xiàn)行水排污權(quán)交易的法律、政策。①法律。直到今日，我國(guó)尚未制定任何一部明確的法律對(duì)排污權(quán)交易給予具體規(guī)定，只有在一些其他相關(guān)法律中提及排污許可證或者污染物排放量等內(nèi)容。比如在最新的《環(huán)境保護(hù)法》中四十四條和四十五條中介紹了排污權(quán)許可管理與重點(diǎn)污染物總量控制等制度，而在第五章中提及了信息公開等問(wèn)題。②部門規(guī)章與政策性規(guī)定。盡管政策和方針并沒(méi)有法律效力，也不具備法律威懾力，然而卻在很多具體工作中發(fā)揮出了關(guān)鍵作用，所以，盡管在法律層面上還沒(méi)有水排污權(quán)交易的具體規(guī)定，然而在頒布各項(xiàng)方針政策中卻做了一定的要求，這些內(nèi)容都發(fā)揮出了指導(dǎo)意義。③地方性法規(guī)。正如前文所講，我國(guó)尚未出臺(tái)一部有關(guān)水排污權(quán)交易的法律，而制定的相關(guān)制度也都是為了鼓勵(lì)和促進(jìn)地方個(gè)體和企業(yè)更好地開展試點(diǎn)工作，所以，各地區(qū)均以當(dāng)?shù)亟灰讓?shí)踐作為基礎(chǔ)和依據(jù)，制定并出臺(tái)了地方性法規(guī)，從而彌補(bǔ)了我國(guó)在立法上的空白，對(duì)于今后建立水排污權(quán)交易法律及其體系至關(guān)重要。

二、我國(guó)現(xiàn)行水排污權(quán)交易法律制度存在的問(wèn)題

1.排污權(quán)未確立。若要建立水排污權(quán)交易制度，其前提必須從法律層面確立排污權(quán)，然而我國(guó)至今尚未明確。只有國(guó)務(wù)院在有關(guān)《深入推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》中提及了此概念，同時(shí)指出，如果各省份進(jìn)行水排污權(quán)交易，必須先核定排污權(quán)。但《意見》只是指導(dǎo)性文件，無(wú)法發(fā)揮法律效力，因此不能認(rèn)為我國(guó)在立法上確立了排污權(quán)。但若要建立水排污權(quán)交易制度，就要以法律的形式對(duì)排污權(quán)給予明確，只有這樣才能確保水排污權(quán)交易能夠順利開展和實(shí)施。

2.與水排污權(quán)交易相關(guān)的法律法規(guī)不健全。盡管我國(guó)頒布并實(shí)施了一些水排污權(quán)交易的地方性法規(guī)，然而卻未建立一部專門的立法，甚至與之有關(guān)的配套制度尚不完善。就污染物總量控制制度而言，它是水排污權(quán)交易的一個(gè)重要前提和條件，卻在法律中未得到明確且清晰的規(guī)定，而在相關(guān)法律中基本上提及的多為污染物總量控制，而非水排污。除此之外，盡管從法律上對(duì)超標(biāo)排污應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了明確，然而，各地為了確保本地經(jīng)濟(jì)能夠順利開展，對(duì)排污超標(biāo)企業(yè)在具體執(zhí)行時(shí)存在松散等問(wèn)題，而究其根源還是在于相關(guān)制度的不完善。

3.水排污權(quán)交易的監(jiān)督機(jī)制不健全。開展水排污權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)就是建立在有效的監(jiān)督之上，若脫離這一前提，勢(shì)必會(huì)造成規(guī)定與實(shí)際存在不同，且在核算過(guò)程中有失準(zhǔn)確，進(jìn)而導(dǎo)致水排污權(quán)交易制度只是流于形式，而沒(méi)有任何實(shí)際價(jià)值和意義。除此之外，目前我國(guó)開展的各項(xiàng)水排污權(quán)交易在空間上都存在著一定的局限，而且大都為某一區(qū)域內(nèi)的新老企業(yè)間進(jìn)行的水排污權(quán)轉(zhuǎn)讓，市場(chǎng)的作用尚未完全發(fā)揮出來(lái)，所以根本不存在真正的水排污權(quán)交易，因此依舊需要借助法律來(lái)健全和完善排污權(quán)交易的監(jiān)督機(jī)制，從而確保水排污權(quán)交易相關(guān)制度能夠有效發(fā)揮。

三、針對(duì)建立與完善中國(guó)水排污權(quán)交易法律規(guī)制的相關(guān)策略

1.要通過(guò)法律層面對(duì)排污權(quán)進(jìn)行確立。想要完成中國(guó)水排污權(quán)交易法律規(guī)制的構(gòu)建工作，首先應(yīng)當(dāng)以法律形式對(duì)其確立，只有得到法律的真正明確，才能確保水排污權(quán)交易的順利實(shí)現(xiàn)以及實(shí)施。通過(guò)法律層面來(lái)確定的排污權(quán)主要是涉及企業(yè)組織亦或是個(gè)人在經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)階段中有一定的合法權(quán)利可以按照相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)向外部環(huán)境排放污染物。需要說(shuō)明的是，此項(xiàng)權(quán)利對(duì)組織或個(gè)人在向自然環(huán)境排放污染物的程度是有限制的，并非無(wú)限制，并且所排放的各種污染物還要在環(huán)境自身能夠凈化的能力承受范圍中。這充分體現(xiàn)出排污權(quán)的擁有者與行使者為企業(yè)、個(gè)人，為了更好地加以明確，有必要通過(guò)法律方式進(jìn)行最終確立。

2.建立相關(guān)水排污權(quán)交易管理?xiàng)l例，并持續(xù)完善。①交易主體。環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷就是維護(hù)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境處于和諧發(fā)展的狀態(tài)，自然也擁有該領(lǐng)域的民事主體資格。它起到對(duì)市場(chǎng)供需的一種調(diào)節(jié)作用，整合并有效配置環(huán)境容量資源；第三種就是廣大人民群眾。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)需要?jiǎng)訂T社會(huì)所有力量的參與，這就離不開社會(huì)公眾的協(xié)作、監(jiān)督等支持。②交易客體。交易客體指在水排污權(quán)交易過(guò)程中，其主體義務(wù)與權(quán)利所對(duì)應(yīng)的相關(guān)對(duì)象，換言之就是有排污交易活動(dòng)的企業(yè)必須滿足相關(guān)排污指標(biāo)富余的要求，只有此類指標(biāo)處于富余狀態(tài)下才有作為交易客體的資格。企業(yè)可以對(duì)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)調(diào)整，充分利用新技術(shù)、新工藝，發(fā)揮創(chuàng)新能力，來(lái)不斷壓縮污染物排放的空間，進(jìn)而將指標(biāo)實(shí)現(xiàn)有效節(jié)余，由此可以通過(guò)指標(biāo)的交易來(lái)獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益。具體到實(shí)際情況中，政府機(jī)構(gòu)對(duì)惡意囤積排污指標(biāo)的現(xiàn)象也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)整治，穩(wěn)固市場(chǎng)秩序。③交易方式。借助于法律層面對(duì)交易方式的確立優(yōu)勢(shì)在于能夠確保水排污權(quán)交易開展的穩(wěn)定性，有效維護(hù)了此行業(yè)的整體秩序。因我國(guó)地域面積較廣，所以污染源較為繁多，筆者認(rèn)為可以對(duì)國(guó)外相關(guān)交易規(guī)定進(jìn)行借鑒，例如美國(guó)發(fā)布的清潔水法，其方式主要可以概括為三種，其一為廠內(nèi)排污口，其二則為非點(diǎn)源與點(diǎn)源，最后則是點(diǎn)源與點(diǎn)源，各區(qū)域地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)可以綜合考慮自身的實(shí)際現(xiàn)狀以及環(huán)境目標(biāo)的具體設(shè)定來(lái)選擇適宜的方式。

3.構(gòu)建相關(guān)監(jiān)督與管理體系。①?gòu)?qiáng)化審查交易主體資格力度。作為環(huán)保部門，理應(yīng)對(duì)水排污權(quán)交易主體資格予以重視并展開審查，倘若沒(méi)有通過(guò)正規(guī)途徑獲得排污資質(zhì)和證件，則交易主體便無(wú)法從事相關(guān)活動(dòng)，更不能參與市場(chǎng)交易活動(dòng)。通常，環(huán)保部審查交易主體資質(zhì)時(shí)主要涉及兩大層面：其一、交易主體進(jìn)入市場(chǎng)；其二、交易期間針對(duì)交易雙方的排污資格予以審查，進(jìn)而為排污指標(biāo)的有效性予以保障。②構(gòu)建污染物排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。假如想借助水排污交易來(lái)達(dá)成水污染治理，那么理應(yīng)確保交易的水污染物排放量跟實(shí)際排放量相對(duì)應(yīng)。就以往的監(jiān)測(cè)來(lái)說(shuō)，投入了較高的成本，獲得成效并不理想，所以，應(yīng)構(gòu)建完善的污染物排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，既能夠促進(jìn)環(huán)保部門監(jiān)測(cè)效率的穩(wěn)步增進(jìn)，又可大幅度的降低監(jiān)測(cè)期間的工作疏漏，從而提升政府部門對(duì)水污染權(quán)交易監(jiān)管力度。③構(gòu)建水排污權(quán)交易年度報(bào)告制度。為實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)，排污主體需將各個(gè)年度排污指標(biāo)的進(jìn)出情況編制匯總為年度報(bào)告，同時(shí)遞交至環(huán)保部進(jìn)行審核。而環(huán)保部需嚴(yán)格按照流程辦事，以排污主體遞交的年度報(bào)告為重要依據(jù)，同時(shí)與排污許可證中的相關(guān)指標(biāo)結(jié)合，對(duì)排污主體的各項(xiàng)排污指標(biāo)予以適當(dāng)調(diào)整，通過(guò)嚴(yán)格的管控，來(lái)保障來(lái)年水排污權(quán)交易的良性運(yùn)作，從而達(dá)成水質(zhì)改良的目的。

四、總結(jié)

就我國(guó)來(lái)說(shuō)，水資源十分緊張，而水污染問(wèn)題更是加劇了我國(guó)水資源短缺的現(xiàn)狀，鑒于此，通過(guò)何種有效方法及手段來(lái)治理水污染已然成為我國(guó)亟需處理的難題。迄今為止，我國(guó)探究水排污權(quán)交易已達(dá)二十余年，相應(yīng)的試點(diǎn)工作也在多地開展，但是與之匹配的法律制度尚未健全，致使諸多問(wèn)題難以處理，鑒于此，構(gòu)建完善的與之匹配的法律體系迫在眉睫。

（作者單位：廣西大學(xué)法學(xué)院）