我國水排污權交易的法律規制問題及完善對策

楊盛豐

由于經濟的快速發展，人們對自然資源的需求越來越大，進而加快了對資源的開采和掠奪，也由此造成了更加嚴重的環境污染與破壞，特別是水污染現象最為嚴重。如今，我國水環境問題日益突出，因此需要建立與完善相關制度給予管控。通過總結國內外大量實踐我們發現，利用市場激勵機制來提高個體以及企業的環保意識和行為，排污權交易實現了對環境容量資源的市場配置，通過最少的投入獲得最大的環境效益。盡管從20世紀末，中國政府便開始著手對水排污權交易進行理論研究，并開展了大量的實踐，然而，還是存在很多如并未出臺具體的法律制度體系等問題。因此，我國作為經濟增長與環境污染都十分突出的國家，唯有此才能確保我國水排污權交易的體系化。

一、我國水排污權交易實施與法律規制

1.我國水排污權交易的實施。環保部于1988年頒布了《水污染物排放許可證管理暫行條例》，并規定：“對未超出排污總量的排污企業給予《排放許可證》，而對超標企業頒發《臨時排放許可證》，同時規定其在限定期限內降低排放總量。”同時將京、津、滬等18個市作為試點城市。1989年9月，在全國性的水污染防治工作中提議，全國范圍內開始實施水排污許可證，并首先將江蘇和山西納入試點范圍。施行5年后，環保部宣布在全國范圍內開始此項制度，截止1996年，共下發了41720個水排污許可證。我國便著手進行了排污權交易的試點工作，首先從水資源以及大氣領域展開，最典型的有上海黃浦江上游、浙江嘉興市、江蘇太湖流域的水排污權交易。

2.我國現行水排污權交易的法律、政策。①法律。直到今日，我國尚未制定任何一部明確的法律對排污權交易給予具體規定，只有在一些其他相關法律中提及排污許可證或者污染物排放量等內容。比如在最新的《環境保護法》中四十四條和四十五條中介紹了排污權許可管理與重點污染物總量控制等制度，而在第五章中提及了信息公開等問題。②部門規章與政策性規定。盡管政策和方針并沒有法律效力，也不具備法律威懾力，然而卻在很多具體工作中發揮出了關鍵作用，所以，盡管在法律層面上還沒有水排污權交易的具體規定，然而在頒布各項方針政策中卻做了一定的要求，這些內容都發揮出了指導意義。③地方性法規。正如前文所講，我國尚未出臺一部有關水排污權交易的法律，而制定的相關制度也都是為了鼓勵和促進地方個體和企業更好地開展試點工作，所以，各地區均以當地交易實踐作為基礎和依據，制定并出臺了地方性法規，從而彌補了我國在立法上的空白，對于今后建立水排污權交易法律及其體系至關重要。

二、我國現行水排污權交易法律制度存在的問題

1.排污權未確立。若要建立水排污權交易制度，其前提必須從法律層面確立排污權，然而我國至今尚未明確。只有國務院在有關《深入推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》中提及了此概念，同時指出，如果各省份進行水排污權交易，必須先核定排污權。但《意見》只是指導性文件，無法發揮法律效力，因此不能認為我國在立法上確立了排污權。但若要建立水排污權交易制度，就要以法律的形式對排污權給予明確，只有這樣才能確保水排污權交易能夠順利開展和實施。

2.與水排污權交易相關的法律法規不健全。盡管我國頒布并實施了一些水排污權交易的地方性法規，然而卻未建立一部專門的立法，甚至與之有關的配套制度尚不完善。就污染物總量控制制度而言，它是水排污權交易的一個重要前提和條件，卻在法律中未得到明確且清晰的規定，而在相關法律中基本上提及的多為污染物總量控制，而非水排污。除此之外，盡管從法律上對超標排污應承擔的責任進行了明確，然而，各地為了確保本地經濟能夠順利開展，對排污超標企業在具體執行時存在松散等問題，而究其根源還是在于相關制度的不完善。

3.水排污權交易的監督機制不健全。開展水排污權交易的前提和基礎就是建立在有效的監督之上，若脫離這一前提，勢必會造成規定與實際存在不同，且在核算過程中有失準確，進而導致水排污權交易制度只是流于形式，而沒有任何實際價值和意義。除此之外，目前我國開展的各項水排污權交易在空間上都存在著一定的局限，而且大都為某一區域內的新老企業間進行的水排污權轉讓，市場的作用尚未完全發揮出來，所以根本不存在真正的水排污權交易，因此依舊需要借助法律來健全和完善排污權交易的監督機制，從而確保水排污權交易相關制度能夠有效發揮。

三、針對建立與完善中國水排污權交易法律規制的相關策略

1.要通過法律層面對排污權進行確立。想要完成中國水排污權交易法律規制的構建工作，首先應當以法律形式對其確立，只有得到法律的真正明確，才能確保水排污權交易的順利實現以及實施。通過法律層面來確定的排污權主要是涉及企業組織亦或是個人在經營、生產階段中有一定的合法權利可以按照相關排放標準向外部環境排放污染物。需要說明的是，此項權利對組織或個人在向自然環境排放污染物的程度是有限制的，并非無限制，并且所排放的各種污染物還要在環境自身能夠凈化的能力承受范圍中。這充分體現出排污權的擁有者與行使者為企業、個人，為了更好地加以明確，有必要通過法律方式進行最終確立。

2.建立相關水排污權交易管理條例，并持續完善。①交易主體。環保機構設置的初衷就是維護經濟與環境處于和諧發展的狀態，自然也擁有該領域的民事主體資格。它起到對市場供需的一種調節作用，整合并有效配置環境容量資源；第三種就是廣大人民群眾。因為環境保護需要動員社會所有力量的參與，這就離不開社會公眾的協作、監督等支持。②交易客體。交易客體指在水排污權交易過程中，其主體義務與權利所對應的相關對象，換言之就是有排污交易活動的企業必須滿足相關排污指標富余的要求，只有此類指標處于富余狀態下才有作為交易客體的資格。企業可以對自身產業結構進行相關調整，充分利用新技術、新工藝，發揮創新能力，來不斷壓縮污染物排放的空間，進而將指標實現有效節余，由此可以通過指標的交易來獲取更多的經濟效益。具體到實際情況中，政府機構對惡意囤積排污指標的現象也應當加強整治，穩固市場秩序。③交易方式。借助于法律層面對交易方式的確立優勢在于能夠確保水排污權交易開展的穩定性，有效維護了此行業的整體秩序。因我國地域面積較廣，所以污染源較為繁多，筆者認為可以對國外相關交易規定進行借鑒，例如美國發布的清潔水法，其方式主要可以概括為三種，其一為廠內排污口，其二則為非點源與點源，最后則是點源與點源，各區域地方政府相關機構可以綜合考慮自身的實際現狀以及環境目標的具體設定來選擇適宜的方式。

3.構建相關監督與管理體系。①強化審查交易主體資格力度。作為環保部門，理應對水排污權交易主體資格予以重視并展開審查，倘若沒有通過正規途徑獲得排污資質和證件，則交易主體便無法從事相關活動，更不能參與市場交易活動。通常，環保部審查交易主體資質時主要涉及兩大層面：其一、交易主體進入市場；其二、交易期間針對交易雙方的排污資格予以審查，進而為排污指標的有效性予以保障。②構建污染物排放監測系統。假如想借助水排污交易來達成水污染治理，那么理應確保交易的水污染物排放量跟實際排放量相對應。就以往的監測來說，投入了較高的成本，獲得成效并不理想，所以，應構建完善的污染物排放監測系統，既能夠促進環保部門監測效率的穩步增進，又可大幅度的降低監測期間的工作疏漏，從而提升政府部門對水污染權交易監管力度。③構建水排污權交易年度報告制度。為實現總量控制目標，排污主體需將各個年度排污指標的進出情況編制匯總為年度報告，同時遞交至環保部進行審核。而環保部需嚴格按照流程辦事，以排污主體遞交的年度報告為重要依據，同時與排污許可證中的相關指標結合，對排污主體的各項排污指標予以適當調整，通過嚴格的管控，來保障來年水排污權交易的良性運作，從而達成水質改良的目的。

四、總結

就我國來說，水資源十分緊張，而水污染問題更是加劇了我國水資源短缺的現狀，鑒于此，通過何種有效方法及手段來治理水污染已然成為我國亟需處理的難題。迄今為止，我國探究水排污權交易已達二十余年，相應的試點工作也在多地開展，但是與之匹配的法律制度尚未健全，致使諸多問題難以處理，鑒于此，構建完善的與之匹配的法律體系迫在眉睫。

（作者單位：廣西大學法學院）