社會管理創(chuàng)新中的法治化與民主參與問題分析

簡凌宇

浦東公益服務(wù)園的發(fā)展是基層政府社會管理創(chuàng)新中推進(jìn)大社會，小政府的重要舉措，在實際的運(yùn)作中也已然發(fā)展成為一個公益示范基地，吸引著一大批公益組織在這里生長與發(fā)展，更成為上海乃至全國都爭先效仿的公益發(fā)展模式。可以這樣說，上海公益的發(fā)展看浦東，浦東公益的發(fā)展看浦東公益服務(wù)園。同時也正是這種至關(guān)重要的地位才更需要對其發(fā)展進(jìn)行探究與展望。

一、服務(wù)園內(nèi)的規(guī)章制度建立與法治化進(jìn)程的協(xié)調(diào)化問題

浦東公益服務(wù)園的發(fā)展跟法律密不可分，但是在實際的發(fā)展中，服務(wù)園的發(fā)展更多的是政府的政策推動，法律方面的規(guī)定相對較少，園區(qū)模式的創(chuàng)新同法治的滯后性相沖突，總的來說服務(wù)園的發(fā)展有兩大法律方面的問題需要完善。

第一點是自當(dāng)裁判，監(jiān)督乏力。目前有關(guān)我國社會組織的法律文件總體位階偏低，實際發(fā)揮規(guī)范作用的往往是地方政府有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門自行出臺的“紅頭文件”。暫且不說這些文件是否有實際解決問題的效果，其是否得到了相應(yīng)的立法授權(quán)而制定行政法規(guī)這一行為本身也值得商榷。對社會組織的管理少不了外部監(jiān)督環(huán)節(jié)，理論上應(yīng)該有獨立的第三方機(jī)構(gòu)對社會組織的活動進(jìn)行評估和監(jiān)督。但目前的實際情況是各地社會組織主管部門（民政部及其他業(yè)務(wù)主管單位）一人分飾三角，既是立法者、執(zhí)法者、同時還是監(jiān)督者。

這樣三位一體的角色，不但加重了行政管理機(jī)關(guān)的職責(zé)，出現(xiàn)“執(zhí)法不能”的現(xiàn)象，更關(guān)鍵的問題在于行政管理各部門權(quán)力過大，監(jiān)督太過隨意。 完善社會組織孵化器的內(nèi)外監(jiān)管制度是促進(jìn)浦東公益服務(wù)園發(fā)展的必要措施。目前我國對社會組織的監(jiān)督管理主要依據(jù)社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》等有限的文件，而這些文件只涉及了原則性的法律規(guī)定，并沒有對某些具體行為進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)界定和限制性規(guī)定。更沒有出臺對社會組織孵化器進(jìn)行監(jiān)管的相關(guān)法律，因此對社會組織孵化器的監(jiān)管不僅存在操作性上的困難，而且還面臨著無法可依的困境。社會組織孵化器作為培育草根組織的孵化機(jī)構(gòu)，對其的監(jiān)管就更加關(guān)鍵。因此，必須盡快完善對社會組織孵化器的內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制。從內(nèi)部監(jiān)管的角度出發(fā)，應(yīng)大力推動社會組織孵化器的信息公開制度；從外部監(jiān)管角度看，應(yīng)努力建立獨立的第三方監(jiān)管制度。這里的第三方的監(jiān)管必然是獨立于政府和社會組織本身的第三方部門，無利益相關(guān)則進(jìn)一步的公正公平。

第二點是立法層次不高，實體法缺失。雖然我國憲法已經(jīng)明確公民的結(jié)社權(quán)力，但在這句空洞的陳述下并沒有一部統(tǒng)攬性質(zhì)的基本結(jié)社法將其細(xì)化和落實，不能明確揭示社會組織成立的目標(biāo)和作用，其取得法人地位后應(yīng)具有的權(quán)力和職權(quán)以及應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和責(zé)任。目前僅靠三個主要的登記管理條例以及一些地方部門法規(guī)明顯已經(jīng)不堪負(fù)重層出不窮的問題，可以援引的法律依據(jù)太少，造成法律援引的困境。程序性法規(guī)可以解決社會組織成立、變更、注銷等各環(huán)節(jié)的實際操作流程，但對于社會組織管理日常活動中的“不當(dāng)行為”、“不符合條件”、“違規(guī)行為”等用詞卻沒有相應(yīng)的實體法予以解釋說明。

同理對于違規(guī)操作的社會組織應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，懲罰措施也沒能在實體法中得到相應(yīng)的支撐。由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地政府主管部門就有了很大的自由裁量權(quán)。對于社會組織的管理可松可緊，隨意性很大，有的甚至根據(jù)地方部門自行出臺的文件進(jìn)行社會組織的獎懲處理。觀察浦東新區(qū)的相關(guān)法律規(guī)章，可以發(fā)現(xiàn)從2016年開始才逐漸豐富起來，2016年頒布了《2016-2017社會組織公開財務(wù)暫行辦法》的政策施行，從制度層面上進(jìn)一步促進(jìn)了社會組織財務(wù)的公開化，透明化，這是社會組織發(fā)展的大趨勢，也是社會組織接受社會監(jiān)管的一大方式。2017年7月份頒布了行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）更進(jìn)一步規(guī)范了對行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管，其中就有一條是加強(qiáng)資產(chǎn)和財務(wù)監(jiān)管，對協(xié)會商會接受、管理、使用財政資金情況，財政部門依法進(jìn)行監(jiān)督。2017年7月份頒布的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》2則是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府與社會組織的分離，“大社會，小政府”的要求在浦東新區(qū)一直是發(fā)展的方向。通過對這些法律的收集可以清楚地發(fā)現(xiàn)在12年到16年間有關(guān)社會組織監(jiān)管方面的法律法規(guī)相對較少，并且立法層次不高，實體法缺失，地方性的法規(guī)占據(jù)主導(dǎo)地位，這種法律的滯后性導(dǎo)致社會組織的發(fā)展缺乏制度性的保障影響著社會組織獨立自主充滿活力的發(fā)展。

二、服務(wù)園內(nèi)社會組織民主參與度的下降問題

浦東公益服務(wù)園開園之初的初衷就是社會組織的自我管理與協(xié)作發(fā)展，更多的是資源的共享與合作。在社會組織自身發(fā)展的同時將浦東公益示范基地的協(xié)作效應(yīng)發(fā)揮的更加良好，基地內(nèi)的社會組織關(guān)系更加和諧，處于一個良好的競爭環(huán)境并且在合作中不斷前行。然而探究社會組織間的關(guān)系時，社會組織在搬入園區(qū)之前并不十分“親密”。盡管在汶川地震期間部分社會組織之間有過合作，但這種合作僅限在了重大災(zāi)害事件突然發(fā)生狀態(tài)下的短期的聯(lián)合，當(dāng)災(zāi)難逐漸平息，各組織的工作回歸日常的時候，又回到了各自的服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，沒有建立長效的溝通機(jī)制。隨后建立的項目合作促進(jìn)會便是在此基礎(chǔ)上成立的，雖然有促進(jìn)會的宏觀協(xié)調(diào)，但是隨著公益園內(nèi)建立已經(jīng)有8個年頭了，園內(nèi)的社會組織的運(yùn)作模式，工作方法日趨成熟，各個社會組織都有繁忙的工作量。筆者對此也是深有體會，在訪談的過程中，直接去社會組織希望能聊一聊的要求都被拒絕，因為更多的社會組織只是將公益園當(dāng)作一個辦公位，很多的工作地點都在社區(qū)或者其他一線的地方，在園區(qū)留守的基本上都是一些行政人員，如果不提前預(yù)約很難接觸到項目相關(guān)的工作人員，即使打電話預(yù)約也是很難約到，有的社會組織直接明說這個星期忙，沒時間接待，下個星期再約還有的直接就是這個月都比較忙抽不出時間，下個月再說。同時由于園區(qū)內(nèi)社會組織工作的繁忙，對園區(qū)的民主參與度也在下降。

不僅如此，在園區(qū)每年開展的會員大會上，也能體現(xiàn)這種參與度不高的現(xiàn)象，會員大會每年召幵一次，除特殊情況由理事會決定隨時召開。促進(jìn)會考慮到社會組織從業(yè)人員流動性大的特點可能會導(dǎo)致出席大會的代表每年都會發(fā)生變化，因此在促進(jìn)會的章程中明確指出了“代表可以委托代理人出席會議，代理人應(yīng)當(dāng)出示授權(quán)委托書，在授權(quán)范圍內(nèi)行使表決權(quán)”。在實際運(yùn)作過程中，各家會員單位派出自己組織中相對時間充裕的人員參加會員大會。“被代表”的會員代表，對促進(jìn)會的工作知之甚少，往往這些“代表”當(dāng)?shù)弥鱿^大會時，才知曉促進(jìn)會的性質(zhì)是一家社團(tuán)機(jī)構(gòu)，而非一家民辦非企業(yè)單位。會員大會對于這些“代表”來說，既陌生也無聊，他們更多地把這樣的大會看成是形式主義的消遣，他們不關(guān)心促進(jìn)會未來的發(fā)展，也不在意園區(qū)的發(fā)展也無法為社團(tuán)的發(fā)展提供思路和想法。按照園區(qū)的發(fā)展來說，在園區(qū)內(nèi)大多都是促進(jìn)會的會員單位，園區(qū)的發(fā)展與園區(qū)內(nèi)的社會組織息息相關(guān)，園區(qū)內(nèi)的社會組織同時也是園區(qū)的主人，會員大會可以說是非常重要的大會，是體現(xiàn)民主參與的方式的具體體現(xiàn)。

浦東公益服務(wù)園的發(fā)展取得了良好的社會效應(yīng)，無論是其運(yùn)作模式還是行政管理方法都是值得肯定的，具有創(chuàng)新意義的。不僅如此，服務(wù)園還有其特有的淘汰機(jī)制，將市場引入其中，提高了社會組織間的競爭性，也進(jìn)一步增加了園區(qū)內(nèi)社會組織的參與度，激勵了社會組織的進(jìn)步與發(fā)展。這個淘汰機(jī)制據(jù)筆者的了解就是每年浦東公益服務(wù)園在下半年的時候?qū)σ荒陥@區(qū)內(nèi)社會組織的評估，在10月份的時候會召開年度浦東公益示范基地入駐資格評審大會，這就是其淘汰機(jī)制。通過答辯的方式向評審方闡述一年內(nèi)對浦東新區(qū)的貢獻(xiàn)，發(fā)展以及下一年的展望，如果沒通過此次評審，將取消入駐資格，已入駐的社會組織就要搬離服務(wù)園，其中2016年度的評審大會上，上海青翼社會工作人才服務(wù)中心便沒有通過此次評審，已搬離了服務(wù)園，所以說還是比較殘酷的。

三、總結(jié)與討論

園區(qū)的發(fā)展空間仍然存在，法律規(guī)章制度需要進(jìn)一步完善，由于是新的模式，是創(chuàng)新點，且法律具有滯后性的特點，在發(fā)展過程中，法律還需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)跟上創(chuàng)新發(fā)展的步伐。還有就是政府對園區(qū)的社會組織的進(jìn)一步放權(quán)，也可以說是權(quán)威的授予，相信社會組織的能力，減少對社會組織自我發(fā)展的干預(yù)，進(jìn)一步推動“小政府，大社會”目標(biāo)的實現(xiàn)。給予社會組織獨立自主發(fā)展的空間，發(fā)揮第三部門靈活性的特征，避免社會組織成為“二政府”，從而喪失了社會組織的活力。政府在初創(chuàng)期的參與能給予社會組織發(fā)展的方向，讓社會組織擁有正確的發(fā)展方向，從資金和政策上的支持也是社會組織所需要的，隨著社會組織的進(jìn)一步發(fā)展，其業(yè)務(wù)經(jīng)營運(yùn)作模式已經(jīng)成熟以后，政府需要給予其自己的發(fā)展空間畢竟社會組織作為第三部門有其獨特的優(yōu)勢，這是社會所需要的。最重要的一點是社會組織的發(fā)展與市場是協(xié)調(diào)一致的，政府能放權(quán)即放權(quán)，政府的作用更需要像一個幕后支持者，給予幕前“演員”自己獨立發(fā)揮的空間，相信社會組織，積極的引入市場原則進(jìn)一步激勵社會組織的繁榮市場能調(diào)節(jié)的讓市場來，市場調(diào)節(jié)不了的政府再出面宏觀調(diào)控。在法治化的進(jìn)程中要進(jìn)一步發(fā)揮社會組織的民主參與，提高社會組織的民主參與意識，而不是事不關(guān)己高高掛起的心態(tài)，作為社會組織有得天獨厚的資源和優(yōu)勢，要發(fā)揮這種優(yōu)勢，積極的建言獻(xiàn)策，促進(jìn)服務(wù)園的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（作者單位：華東政法大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院）