規劃建設大灣區：中國經濟邁向高質量發展的新引擎

2019年2月18日，黨中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，這是指導粵港澳大灣區當前和今后一個時期合作發展的綱領性文件，建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是踐行推動“一國兩制”事業發展的新實踐。根據黨的十九大精神，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。”

灣區經濟作為區域經濟發展的高級形態，具有高度開放、區域協同、創新引領、產業集聚和宜居宜業五大特征，是當今世界經濟版圖最為突出的亮點，也是我國經濟邁向高質量發展的優良載體。對標世界級大灣區，目前，我國的粵港澳大灣區、滬杭甬大灣區和環渤海大灣區發展也初具規模，其中粵港澳大灣區發展已經上升為國家戰略。但與世界三大灣區相比，我國大灣區在發展質量、體制機制建設、一體化程度和國際影響力等諸多方面還相對落后，迫切需要在國家層面進行統籌謀劃和頂層設計。

灣區與灣區經濟的概念界定

最早將“灣區”（Bay Area）概念引入國內的是香港科技大學吳家瑋教授，他于1994年根據舊金山灣區的發展經驗提出了一個頗具前瞻性的觀點——“香港灣區”。此后，我國學者圍繞“灣區”與“灣區經濟”開展了一些研究工作，但主要就灣區發展的某個側面談些看法，還缺少對“灣區”和“灣區經濟”較為深入的分析研究。“灣區”是指由一個海灣或相連的若干個海灣、港灣和鄰近島嶼共同組成的區域。通過梳理相關資料和研究文獻，本文認為，“灣區”是指在海灣區域內，聚集和形成了若干港口群、機場群和城市群，“灣區經濟”則是依托港口群、機場群和城市群所形成的經濟體系，代表著區域經濟發展的最高形態。

從地理概念上來看，灣區首先是一個面積不等的海灣區域。目前，全球60%的經濟總量集中在入海口，75%的城市群、70%的工業資本和人口集中在海岸縱深100公里左右的沿海地區，灣區已成為帶動全球經濟發展的重要增長級。 2012年5月，我國廣東省政府發布國內首部海洋經濟地圖——《廣東海洋經濟地圖》。該地圖根據海洋自然地理特征以及海洋開發、功能定位的差異，將廣東沿海區域劃分為“六灣區一半島”，其中的龍頭就是粵港澳灣區。與此規模相當的，還有長三角經濟圈的滬杭甬灣區和環渤海經濟圈的環渤海灣區。

根據灣區陸地所包圍海面的大小，可將灣區劃分為四種類型：（1）小灣區：海域面積一般在500平方公里以下，如松島灣區（日本）、芽莊灣區（越南）、那不勒斯灣區（意大利）、大連灣區、威海灣區、三門灣區等;（2）中灣區：海域面積一般在500～1000平方公里，海灣兩岸有水路和陸路交通，通常是城市的一部分，或隸屬于某個行政區，如倫敦灣區、悉尼灣區、莫比爾灣區（美國）、膠州灣區、大亞灣區、三沙灣區等;（3）大灣區：海域面積一般在1000～10000平方公里，灣區周圍通常有若干都市圈構成的城市群，如紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區、粵港澳灣區、滬杭甬灣區、環渤海灣區等（見表1）;（4）超大灣區，一般在10000平方公里以上，灣區區域內可能包含若干小型和中型海灣，如塔蘭托灣區、墨西哥灣區、波斯灣區、北部灣區、海州灣區等。本文的研究對象主要是大灣區，即具有遼闊的海域面積、眾多的港口、機場和城市、經濟體量較大的灣區。

灣區經濟就是基于灣區地理區位，依托灣區交通體系、信息網絡和自然經濟社會人文聯系所形成的城市群體系。灣區經濟具有沿海、灣區和城市群三大要素，融合了海灣和港口的天然優勢與現代城市群的集聚和溢出效應，形成了強大的產業集群規模、高效的資源配置能力、開放包容的經濟體系、發達的國際交通網絡、創新引領的科技發展環境和龐大的經濟體量，是區域經濟發展的最高形態。

表1 世界三大灣區與我國三大灣區海灣尺度指標對比資料來源：根據相關公開資料整理繪制。注：渤海深度為最大深度，寬度采用峽口寬度，從遼東半島的老鐵山西角與山東半島北岸的蓬萊頭間的連線為分界，寬59海里（約109千米）。

灣區經濟發展的四個階段

當前，學術界對灣區經濟的發展階段形成了比較一致的看法，認為灣區經濟伴隨港口和城市功能的提升，不斷轉型升級。通常情況下，灣區發展一般會經歷港口經濟、工業經濟、服務經濟、創新經濟四個發展階段（見表2）。本文認為，紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區均已從服務經濟邁入創新型經濟階段。中國粵港澳大灣區、滬杭甬大灣區和環渤海大灣區正在從工業經濟階段邁向服務經濟階段。

港口經濟發展階段。在港口經濟發展階段，灣區經濟以裝卸運輸業為主導，活動范圍局限于港區內部。經濟全球化浪潮與大規模國際貿易促使人財物等要素短時間內快速向港口城市集聚， 共同衍生出灣區經濟。中山大學毛艷華認為：“三大世界級灣區全部發跡于港口城市，可以說，世界級灣區形成的萌芽時期都是依港而興。”紐約港在灣區發展歷程中處于關鍵地位，19世紀初伊利運河開通后，紐約市內的港口成為了東海岸唯一連接內陸航運和五大湖區域港口的大型海港。二戰后，東京灣以其優良的岸灣資源，憑借世界經濟全球化及自由貿易的東風，將日本經濟送上了發展的“新干線”。當時，日本提出“貿易立國”的發展戰略，擁有東京港、橫濱港、千葉港、川崎港等眾多大港口的東京灣區成為日本對外貿易迅速發展的橋頭堡。無獨有偶，作為“世界三大天然良港”之一的舊金山港，到20世紀80年代初已基本壟斷了太平洋海岸與美國內陸的海上貿易，涵蓋了99%的太平洋沿岸進口貨物和83%出口貨物。

工業經濟發展階段。在工業經濟發展階段，灣區經濟以臨港工業為主導，活動范圍向港區外拓展，港口城市發展成為制造中心。20世紀50年代到80年代，對外貿易擴大推動了臨港工業集聚發展，以漢堡、東京為代表的港口工業城市迅速崛起，經濟活動擴展到周邊區域。日本在東京灣沿岸港口布局建立了煉油、石化、鋼鐵、造船等臨海工業帶，貢獻了近60%的工業產值，成為了名副其實的制造中心。1955年，日本的國民生產總值約為美國6%，但到了60～70年代，日本憑借發達的工業，超越美國成為世界上最大的重化工產品生產和出口國，繼而躍升為當時全球第二大經濟體。

服務經濟發展階段。在服務經濟發展階段，服務業成為灣區經濟的主導產業，活動范圍拓展到周邊區域，灣區核心城市成為區域或全球資源配置的重要節點。上世紀80年代到本世紀初，隨著經濟全球化的快速發展，依托臨港工業和對外貿易，催生了一批新興業態。金融、保險、會計、設計、廣告、法律等服務業在城市集聚發展，推動了灣區城市由制造業中心向生產服務中心，如貿易中心、金融中心、管理中心等轉變。于是臨港工業開始出現大規模產業轉移，工業在灣區城市經濟中的比重逐漸下降。以東京、紐約、倫敦為代表的灣區城市掌握了金融業等高端資源，成為全球資源配置的核心節點。以紐約灣區為例，上世紀70年代，制造業外移，第三產業特別是生產性服務業迅速崛起， 金融服務業集群在曼哈頓逐漸形成，吸引了國際資本向紐約集聚。如今，紐約大灣區集中了摩根、高盛、花旗等世界金融“巨頭”100余家，服務業占GDP比重超過90%，其中金融業占半壁江山。

創新經濟發展階段。在創新經濟發展階段，灣區經濟逐步轉向以信息產業為主導，活動范圍開始拓展到更廣區域，形成區域多中心共同發展的新格局。比如舊金山灣區被稱為“科技灣區”，以環境優美、科技發達著稱。灣區搶占了產業發展制高點，形成多個都市圈聯動發展，網絡化、多極化、多元化趨勢更加明顯。

表2 灣區經濟發展的四個階段資料來源：根據相關研究文獻整理繪制。

圖1 我國主要海灣與三大灣區地理分布示意圖資料來源：根據網絡圖片資料修改繪制。

灣區經濟發展的五大特征

總結全球大灣區發展的歷程和經驗，可以發現灣區發展的表現形態有其規律可循，即普遍經過單級城市、都市圈、城市群、世界級大灣區（見表3）等發展階段，在不同的發展階段既體現出時代背景，又在產業集中度、資源配置能力、經濟體系發育程度、交通網絡、科技創新環境等方面體現出不同的時代特征。當成為世界級大灣區后，則代表了區域經濟發展的最高形態，此時灣區經濟具有創新引領、區域協同、高度開放、產業集聚、宜居宜業五大突出特征。

創新引領。創新是灣區經濟發展的根本動力。中山大學毛艷華認為，“無論是以金融創新為代表的紐約，還是被譽為科技創新搖籃的硅谷，創新已成為灣區經濟發展的核心驅動力。”灣區匯集了信息、人才、機構、資源，激發了創新活力，涌現出大批創新成果，推動了新興商業模式發展，引領了全球產業發展方向。根據中國綜合開發研究院數據，紐約灣區、舊金山灣區專利授權數，分別占美國全國專利授權總數的4.4%和14.4%;在《財富》世界500強企業中，紐約、舊金山、東京三大灣區分別有28 家、22家和60家企業上榜。

區域協同。協同是灣區經濟發展的客觀要求。港口城市發展壯大后對周邊區域產生外溢效應，周邊區域主動承接產業轉移，它們相互依存、共同發展，率先建立起發達的交通體系、完善的基礎設施和良好的投資環境，形成了更加強勁的集聚能力。因此，建立區域政府間協同機制是灣區發展的關鍵。比如，1921 年，紐約區域規劃委員會成立，后發展成紐約區域規劃協會（簡稱RPA）。1961年，舊金山也成立了灣區政府聯盟。舊金山灣區委員會經濟研究所前所長肖恩·倫道夫說：“舊金山灣區的城市群看似分散、缺乏協調，但實際上分工定位很合理，協同效應明顯。”經過160年的發展，舊金山已成為金融中心、歷史文化中心，奧克蘭已成為制造產業基地，硅谷所在的圣何塞已成為高新技術產業集聚區。

高度開放。開放是灣區經濟發展的突出特征。灣區經濟因港而生、依灣而興，具有天然的開放屬性。灣區是接軌國際市場的最前沿，吸納了外商直接投資和外來人口就業，引進了國外先進技術和生產方式：形成了開放包容的移民文化。比如，開放型經濟體系和包容的移民文化為舊金山灣區集聚了豐富的要素資源。舊金山大學鄺鐵誠教授表示，“開放令任何文化背景的移民來到這里，能快速融入當地，這對于灣區經濟發展十分重要。”肖恩·倫道夫表示：“舊金山發展成世界級灣區的一個重要原因在于足夠開放、足夠包容。”日本東京經濟大學周牧之認為，“東京灣區發展經驗中最重要的一點，就是開放帶來的多樣性和創造力。”

產業集聚。產業是灣區經濟發展的基礎要素。灣區城市作為國際貿易中心、航運中心和金融中心發展起來，物流、人流、信息流、資金流在此交匯，吸引著全球范圍的資源加速向灣區集聚，成為全球高端要素配置的核心節點。廣東省委黨校教授陳鴻宇認為，國際一流大灣區需要擁有國際影響力的大都市連綿群， 擁有超級大港口群，同時還要擁有強大的產業集群做支撐。

宜居宜業。生態是灣區經濟崛起的保障條件。灣區氣候條件優越，溫度濕度適宜，對污染的自然凈化能力也強于內陸地區。依山臨海的城市規劃創造了更加優美怡人的生存環境。開放的文化氛圍和以人為本的發展理念，可以吸引大批年輕移民，為大灣區發展注入生機活力。

加快推進中國大灣區發展的若干建議

表3 世界三大灣區發展階段與形成背景資料來源：根據恒大研究院資料整理。

粵港澳大灣區建設領導小組更名為國家大灣區建設領導小組。根據我國邁向高質量發展的新形勢，建議在國家層面對粵港澳、滬杭甬和環渤海三大灣區進行統籌謀劃和頂層設計。將粵港澳大灣區建設領導小組更名為國家大灣區建設領導小組，全面統籌三大灣區的體制機制創新、產業（項目）布局、基礎設施互聯互通、區域一體化推進等。在粵港澳大灣區升級為國家戰略和《粵港澳大灣區發展規劃綱要》實施的背景下，將滬杭甬大灣區和環渤海大灣區建設也升級為國家戰略，并出臺《滬杭甬大灣區發展規劃綱要》和《環渤海大灣區發展規劃綱要》，統領三大灣區成為中國經濟邁向高質量發展的新引擎。

成立國家大灣區建設發展專家咨詢委員會。國家大灣區建設領導小組應充分發揮國內外行業協會、學術團體、智庫機構作用，聘請權威專家學者發起成立國家大灣區建設發展專家咨詢委員會，對三大灣區建設發展中面臨的重大問題把脈咨詢，獻計獻策貢獻智慧。比如，重點研究如何推動大灣區建設與“一帶一路”建設、自由貿易試驗區建設等國家戰略有序銜接問題;研究如何加強環渤海大灣區與京津冀協同發展、滬杭甬大灣區與長三角區域一體化等國家戰略有機結合問題;研究如何提升大灣區內都市圈和城市群發展能級問題;研究如何加快構建創新引領的世界級大灣區、形成我國參與國際競爭的新優勢問題等。

推動三大灣區成為參與國際合作競爭的戰略新平臺。站在區域經濟發展視角，三大灣區分別處于珠三角經濟圈、長三角經濟圈和環渤海經濟圈，剛好構成中國區域經濟的三角支撐之勢。改革開放40年來，三大經濟區域作為我國經濟發展火車頭，為我國經濟社會發展做出了突出的貢獻。進入新世紀的當下，世界多極化、經濟全球化、社會信息化、文化多樣化深入發展，全球治理體系和國際秩序變革加速推進，新一輪科技革命和產業變革蓄勢待發。與此同時，世界經濟不確定因素也在增多，保護主義傾向抬頭，三大經濟區的產能過剩、供給與需求結構不平衡不匹配等突出矛盾和問題也開始凸顯，昔日引領我國經濟增長的內生動力也變得不足。尤其是發展空間面臨瓶頸制約，資源能源約束日趨嚴峻，生態環境壓力日益增大，人口紅利逐步消失。綜上分析， 特別是在當今大灣區已成為帶動全球經濟發展的重要增長極和引領技術變革的領頭羊背景下，迫切需要推動三大灣區成為拉動中國經濟持續增長的三艘“新航母”，成為參與國際合作競爭的戰略新平臺。

統籌規劃三大灣區重大基礎設施互聯互通項目。大灣區一般都由若干個都市圈和城市群組成，并橫跨若干個省市的行政區劃，如果各自為政，就很難實現區域重大基礎設施項目的互聯互通。因此，必須從國家層面建立起協調機制，統籌規劃大灣區的重大基礎設施互聯互通項目。比如，優化大灣區的高速公路、高速鐵路、城市軌道交通網絡布局，提升大灣區港口群能級，加密大灣區空港建設和航線規劃，構建高效便捷、互聯互通的大灣區綜合交通體系，打造世界級的大灣區港口群、機場群、高鐵網和高速公路網等。

粵港澳大灣區積極推進廣深港高鐵、深中通道、虎門二橋、深珠通道等重大交通基礎設施項目建設，推進廣州第二機場規劃建設。滬杭甬大灣區積極推進上海—寧波跨海高鐵大橋、上海— 杭州高鐵、杭州—寧波高鐵、寧波—舟山高鐵建設，形成滬杭甬大灣區既互聯互通、又循環暢通的交通網絡體系。屆時上海都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、蘇錫常都市圈將融為一體。環渤海大灣區積極推進環渤海高鐵和跨海隧道工程，推進大連—煙臺跨海高鐵建設，兩地交通可由1600公里縮短為107公里，屆時遼東半島城市群、山東半島城市群和京津冀城市群將融為一體，形成環渤海大灣區循環交通大動脈。

（本文是在中國大灣區發展規劃的基礎上形成的。課題主持人王力，課題組成員有黃育華、韓曉宇、王偉、張紅亮、謝典軍、王子鵬等。）