助推理論在金融消費者保護監管規制中的應用

胡雪

目前，發源于行為經濟學的“助推理論”已成為全球金融消費者保護領域最熱門的前沿課題。經合組織的報告顯示，截至2017年底，全球已有30個國家的金融監管當局有意識地在消費者保護政策制定過程中引入助推手段;二十國集團/經合組織在《金融消費者保護高級原則有效實施方法》中亦明確指出：“監管者應在消費者保護的政策制定中充分運用行為經濟學視角下的助推方法。”本文對該理論核心工具及其在金融消費者保護監管政策制定中的應用進行了專題研究。

助推理論的基本內涵

“助推”（nudge）一詞在英語中的本意是指用胳膊肘輕推別人，以提醒或引起注意。諾貝爾經濟學獎獲得者、行為經濟學家理查德·塞勒和卡斯·桑斯坦在2008年合著出版的同名書籍《助推》中借用這一生動的形象，首次提出“助推理論”的概念，倡導政府使用除硬性規定和激勵模式以外的“軟性”策略來引導公眾行為向預期方向發展。

不同于傳統經濟學基于“理性經濟人”“完全自控”和“自利性”的假設， 助推理論以行為經濟學中“有限理性”的“社會人”作為預設前提，認為社會人由于惰性、偏見、無知等內在因素以及時間限制等外在制約，在決策時更容易使用直覺思維而非理性思維，故而經常做出不合理、非自利的行為選擇，而助推理論的目標就在于運用非強制性的干預手段來幫助社會人糾正其認知和行為上的偏差。

十年來，各國政府均積極嘗試引入助推理論來優化本國的公共政策設計;其中，美國、英國、法國、丹麥、歐盟委員會在促進就業、健康、環保、金融消費者保護等諸多領域的規制中運用該理論，取得了顯著的政策效果。二十國集團/經合組織金融消費者保護工作組亦于2017年9月和2018年3月接連發布了《行為經濟學與金融消費者保護》和《行為視角在金融知識宣教項目中的應用》兩份研究報告，專題探討行為經濟學尤其是助推理論的應用如何幫助改善金融業的服務質量、提升金融消費者的服務體驗，以及如何有效地改進金融消費者保護相關的監管政策等問題。

助推理論的核心工具

金融消費者在面對日趨多樣化的產品和服務時，由于存在認知偏差和信息不對稱，往往難以做出合理、優化的選擇;而金融消費者保護監管規制運用助推工具的出發點，就在于深入理解消費者普遍容易產生的認知偏差，及其對消費行為和決策的誤導機制，并在監管舉措中有針對性地體現“糾偏”思想，實現消費者保護的目標。助推理論的核心工具即作用機理包括突顯機制、默認機制、反饋機制和表述機制，具體如下。

突顯機制

突顯機制是指用更加醒目、簡潔和直白的方式披露與公共目標和個人利益息息相關的各類信息，以幫助人們做出更優選擇。在金融消費者保護的信息披露制度設計中，突顯助推的應用尤為廣泛且有效。行為經濟學的實證數據表明，在金融交易締約過程中，消費者往往缺乏耐心和能力去閱讀冗長、浩繁的格式合同條款。因此，所披露的信息并非多多益善，“信息超載”反而不利于解決信息不對稱問題， 監管者有必要重新審視消保政策中的信息披露要素和方式。

以歐盟委員會為例，近年來其集中修訂的《金融工具市場指令（二）》和《打包零售與保險投資產品監管指令》等法令專門增加了“關鍵信息”披露章節，對信息披露的要求突出關鍵性、可得性、顯著性和通俗性要素，強調應以顯著的位置和字號、簡潔和通俗可懂的文字以及數字、圖形和表格等直觀的表達形式，大力推送對消費者決策和意思表示產生實質影響的關鍵信息。關鍵信息主要包括：合同生效時限，產品制造商的身份、資質和聯系方式，產品的性質、價格、風險、成本、潛在收益和損失、投訴渠道以及以往業績， 書面和電子等信息載體要求，利益沖突警示，冷靜期規定和異常條款提醒等。上述規制思路以突出事關消費者切身利害的典型要素來強化消費者對信息的接收和處理效果，堪稱運用突顯型助推工具改善信息披露有效性的典范。

默認機制

默認機制是指政府精心設置符合公眾長遠利益的默認選項來引導公眾的選擇。一些國家的金融監管當局以這種助推手段幫助投資者從紛繁復雜的服務選項中實現合理、自利的選擇。以美國政府于上世紀90年代發起的養老金改革為例，改革初期的密集宣教工作成本高昂但收效甚微。行為經濟學對此的解釋是：民眾難以理解從養老金固定收益計劃轉變為固定繳款計劃的益處，且出于惰性、損失厭惡和現狀偏見等心理，大都疲于經過繁瑣的申請程序去更改自己的養老金計劃選項，更不愿損失眼前的工資來為未來儲蓄資金。助推理論的創建者塞勒向美國財政部提議將原先的默認選項“不同意加入養老金儲蓄計劃;如自愿加入，須經過嚴格的申請程序”更改為“同意加入養老金儲蓄計劃;如自愿不加入，須經過嚴格的申請程序”。該提議獲得了通過， 默認“自動加入”的新政策使得美國企業員工參與養老金儲蓄計劃的比例從原先不足60%迅速上升至90%，并在三年后增加至98%，堪稱利用人的惰性來助推優化公眾投資選擇的經典案例。

反饋機制

反饋機制是指政府通過持續跟蹤反饋來促進公眾行為的改善。行為經濟學的大量實證經驗表明，提供反饋是幫助人們改變行為的極為有效的手段。這種助推手段廣泛應用于行為規制中，歐美發達經濟體則主要用來幫助消費者減緩消費信貸負債。例如：美國、英國的金融行為監管當局都要求金融機構和債務咨詢公司積極采取措施，主動為信用卡消費者提供定期提示、敦促還款、非營利性債務咨詢、評估行為改變所處階段等服務，以助推身陷信用卡債務危機的消費者完成減少債務的階段性目標。

表述機制

表述機制是指運用容易使人產生偏好的措辭去描述事物或事件的關鍵屬性，以此來影響人的認知和選擇。這種助推手段在金融產品促銷和金融知識宣傳教育中應用較多。行為經濟學的實證研究顯示：根據損失厭惡心理，“您有90%的成功率” 遠比“您有10%的可能性會失敗”更能吸引投資者;“如果不這樣做，您將損失350英鎊”比“如果這樣做，您將節省350 英鎊”更能引起重視。類似地，“已有90%的國民參與了養老保險計劃”這一宣傳語抓住人們的從眾心理，通過制造社會壓力氛圍，促使尚未參與者有動力盡快加入養老保險計劃，其效果遠勝過“請積極參加養老保險計劃”。

對我國的啟示和借鑒

第一，相對于法規命令和激勵措施而言，助推代表了第三種規制模式，其并非傳統監管規制手段的替代品，而是一種低成本、更有效的補充工具。助推在給予選擇自由的前提下，以軟性和隱性的政策工具誘導公眾來實現政府的預期目標，符合行政行為的基本特征。但從法理學的角度來講，由于助推不直接設定權利義務關系，因此并不符合傳統的行政法規制模式。金融監管是一種典型的行政行為，將助推理論納入金融監管規制意味著監管規制思路必須在一定程度上跳出傳統的行政法規制套路，從而催生出一種區別于法規命令和激勵措施的“軟性”監管規制模式。同時，助推理論廣泛吸收了行為經濟學、當代心理學和認知科學的研究成果， 不僅把提升金融服務質量的任務分配給金融機構所有者和管理者，還更加關注服務使用者接收和處理信息的效果，以及決策時的心理和行為動機。這有助于更清晰地揭示消費者行為體驗，更均衡、完整地評估金融服務的效用。

第二，助推政策工具對我國金融消費者保護監管中的信息披露制度設計、行為規制和金融知識宣教工作均具有很強的適用性。在這方面，原銀監會在行為監管和消保規制工作中早已有所涉足，今后還可進一步有意識地加強運用。

例如，原銀監會發布的《商業銀行理財產品銷售管理辦法》相關條款要求要以顯著的位置、字號、方式和通俗易懂的語言披露與產品有關的重要信息，較好地運用了突顯助推法。但信息披露的內容尚未涵蓋利益沖突警示、冷靜期規定和異常條款提醒等事關消費者重大利害的關鍵信息，以及線上締約的介質要求，關鍵性和可得性要素仍有待完善。

另外，我國的信用卡對賬單制度要求銀行分期向持卡人提供對賬服務，以每月持續跟蹤的方式助推持卡人的良性還款行為，屬于典型的反饋式助推法。原銀監會推行的消保考評結果通報制度則以公開績效結果的方式向銀行提供反饋，通過制造同類排名的比較壓力來影響目標主體的行為動機，從而促進其行為的改變，亦體現了較強的反饋式助推思想。我國今后還可在金融知識宣教工作中增加使用表述機制，如研究以優化宣傳廣告語的措辭表述來改進宣教效果等。

設置默認選項的做法在我國的適用性還有待商榷，因為使用此種助推法的前提在于，政策制定者須完全了解何種選擇最符合消費者的利益。銀保監會在2018年8 月發布的《關于切實加強和改進保險服務的通知》中明令禁止以默認勾選的方式銷售保險產品，這提示我們：在法治環境和誠信文化建設有待完善的社會語境下，默認選項的監管規制宜以一種禁止負面助推的形式體現，即禁止被監管機構迎合或利用消費者的認知偏差和心理弱點來設置負面助推選項，損害消費者合法權益。這似乎才是更符合我國實際的助推思想。

第三，作為一種誕生于十年前的新生理論，助推的應用尚存在一些頗具爭議的問題，主要包括：助推能否從根本上提高公眾的決策和選擇能力;政策制定者是否真正能夠以助推來設計出激發公眾動機的制度;助推以引導式的手段為公眾框定了有限的選項，是否從實質上破壞了公共政策制定的公平性原則。對于實證性很強的助推理論來說，這些問題還需在更長的時間區段內接受更多的實證檢驗。

（作者單位：中國銀保監會政策研究局）