現(xiàn)代大學(xué)民主管理制度淺析

阮蓁蓁

摘 ? ?要： 現(xiàn)代大學(xué)民主管理是現(xiàn)代大學(xué)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。大學(xué)民主管理旨在完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)， 推動(dòng)大學(xué)的多元參與，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理。在我國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的平衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)民主管理的制度基礎(chǔ)，教職工代表大會(huì)制度是主要形式，學(xué)生參與管理是重要內(nèi)容。我國(guó)大學(xué)民主管理的真正實(shí)現(xiàn)需要建立和完善系列制度加以保障。

關(guān)鍵詞： 高校民主管理 ? ?教職工代表大會(huì)制度 ? ?多元參與

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010—2020年）提出：“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善高校治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán)。完善大學(xué)校長(zhǎng)選拔任用辦法。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用。探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用。加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。”這不僅指明了高校治理結(jié)構(gòu)改革的主要方向，而且明確了完善現(xiàn)代大學(xué)制度必須實(shí)行多元參與、民主管理的戰(zhàn)略選擇。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，明確提出“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性管理機(jī)制突破、構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制、深化國(guó)際交流合作”等五項(xiàng)改革任務(wù)，每項(xiàng)改革涉及的核心是制度建設(shè)，重點(diǎn)是推進(jìn)大學(xué)治理的多元參與和民主管理，掃除束縛改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，完善現(xiàn)代大學(xué)制度。何謂現(xiàn)代大學(xué)民主管理？其隱含的制度含義包括哪些？這些是我們?cè)谕苿?dòng)現(xiàn)代大學(xué)治理過(guò)程中必須提前辨析的問(wèn)題。

一、何謂現(xiàn)代大學(xué)民主管理

“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”作為中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的特征已經(jīng)無(wú)可爭(zhēng)議。但是，一段時(shí)間以來(lái)，一些人將“民主管理”視為與“黨委領(lǐng)導(dǎo)”“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”和“教授治學(xué)”分離的概念加以考量。這種理解不僅割裂了黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)與民主管理之間的部分包含關(guān)系，而且有將民主管理等同于實(shí)行校務(wù)公開(kāi)、教職工代表大會(huì)制度等民主管理形式的嫌疑。實(shí)際上，民主管理內(nèi)涵更為豐富。民主一詞源于希臘語(yǔ)“demos”，意為人民，是指在一定的階級(jí)范圍內(nèi)，按照平等和少數(shù)服從多數(shù)原則共同管理國(guó)家事務(wù)的國(guó)家制度。“民主管理”是相對(duì)于“絕對(duì)服從”的權(quán)威管理而言的，體現(xiàn)的是在“民主、公平、公開(kāi)”的原則下，協(xié)調(diào)各種組織和各種行為達(dá)到管理目的思想。

由此可見(jiàn)，黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)和教授治學(xué)本身就是現(xiàn)代大學(xué)民主管理的重要內(nèi)容，大學(xué)管理者、教師和學(xué)生共同參與學(xué)校治理，是現(xiàn)代大學(xué)制度民主化的重要體現(xiàn)。這是因?yàn)辄h委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)體現(xiàn)的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的最根本制度。黨委領(lǐng)導(dǎo)是核心，把握著學(xué)校的辦學(xué)方向;校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，校長(zhǎng)是學(xué)校的法人，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)學(xué)校教學(xué)、科研和其他行政管理工作。民主集中制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的核心。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就是在充分民主的基礎(chǔ)上實(shí)行正確的集中，在實(shí)踐中高校大多采取黨委常委會(huì)議和校長(zhǎng)辦公會(huì)議決策的機(jī)制。該制度的前提包含民主的要義。堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是現(xiàn)代大學(xué)民主管理的核心制度。

教授治學(xué)的概念來(lái)源于中世紀(jì)歐洲大學(xué)“教授治?！钡睦砟?，體現(xiàn)的是教授在重大學(xué)術(shù)事務(wù)范圍內(nèi)的決策權(quán)力。這里的教授只是教師的一個(gè)特別群體代表。在現(xiàn)代大學(xué)制度建立過(guò)程中，以教授為代表的教師既是政策制定者之一，又承擔(dān)決策的執(zhí)行與監(jiān)督任務(wù)。教師不僅是傳道、授業(yè)、解惑的職業(yè)群體，更是學(xué)校的治理主體之一。教師對(duì)學(xué)校事務(wù)的充分參與是現(xiàn)代大學(xué)民主管理的重要體現(xiàn)。

因此，在中國(guó)教育政策語(yǔ)境下，現(xiàn)代大學(xué)民主管理可以被界定為在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以校長(zhǎng)為核心的行政體系和以教授為核心的學(xué)術(shù)體系為主體，全體教職員工和學(xué)生以各種制度化的渠道共同參與學(xué)校各類辦學(xué)活動(dòng)的一種教育管理制度。

二、現(xiàn)代大學(xué)民主管理的制度內(nèi)涵

實(shí)際上，現(xiàn)代大學(xué)民主管理范圍廣泛，隨著社會(huì)和高校自身的快速發(fā)展，高校的治理結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜。因此，在完善現(xiàn)代大學(xué)制度的過(guò)程中，首先應(yīng)不斷梳理和發(fā)展大學(xué)民主管理的制度內(nèi)涵，明晰現(xiàn)代大學(xué)民主管理的具體含義，這是現(xiàn)代大學(xué)民主管理的實(shí)踐要旨所在。

（一）現(xiàn)代大學(xué)民主管理的制度基礎(chǔ)：學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)運(yùn)行

學(xué)術(shù)是大學(xué)的靈魂。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)的專家學(xué)者依據(jù)其學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)能力，對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)活動(dòng)施加影響和干預(yù)的力量。學(xué)術(shù)權(quán)力作為大學(xué)教師眾多權(quán)力中的一個(gè)重要部分，具有追求真理和平等性的特征，這是由學(xué)術(shù)活動(dòng)本身的內(nèi)在邏輯決定的。學(xué)術(shù)權(quán)力行使者的產(chǎn)生方式、學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式及學(xué)術(shù)活動(dòng)的決策方式都離不開(kāi)平等、選舉、監(jiān)督、少數(shù)服從多數(shù)等民主的基本內(nèi)涵。特別在高校學(xué)術(shù)決策過(guò)程中，民主協(xié)商和投票已經(jīng)成為學(xué)術(shù)事務(wù)活動(dòng)的主要決策方式。學(xué)術(shù)權(quán)力的民主化特質(zhì)使得其對(duì)具有集權(quán)和強(qiáng)制特征的行政權(quán)力有著重要的制約和監(jiān)督作用。長(zhǎng)期以來(lái)，由于各種原因，學(xué)術(shù)權(quán)力的式微和行政權(quán)力的膨脹在我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中形成鮮明的對(duì)比，兩種權(quán)力之間的不平衡使得學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督作用難以發(fā)揮。要改變行政權(quán)力泛化、干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象，就要探索建立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力既相對(duì)分離又相互支撐的有機(jī)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，不僅是現(xiàn)代大學(xué)制度的應(yīng)然性要求，更是高校民主管理的制度基礎(chǔ)。

（二）高校民主管理的主要形式：教職工代表大會(huì)制度

教職工代表大會(huì)制度作為教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的重要形式，在溝通、協(xié)調(diào)和整合大學(xué)成員利益訴求方面發(fā)揮著重要作用，具有權(quán)威的法律依據(jù)。《中華人民共和國(guó)高等教育法》第四十三條規(guī)定：“高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益?！蹦壳埃覈?guó)一些高校的教職工代表大會(huì)制度由于權(quán)力實(shí)現(xiàn)機(jī)制的缺失，在具體的運(yùn)行過(guò)程中其民主監(jiān)督和權(quán)力制約的職能或流于形式。針對(duì)教代會(huì)制度現(xiàn)存的問(wèn)題，這些高校應(yīng)著力加強(qiáng)教代會(huì)制度建設(shè)。要進(jìn)一步明確教代會(huì)的職責(zé)，使教代會(huì)制度在繼承傳統(tǒng)法律所賦予的四項(xiàng)基本職權(quán)的同時(shí)，將其職責(zé)解釋具體化，并通過(guò)制度予以落實(shí)[1]。要在不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化教代會(huì)的職能，不斷加強(qiáng)其監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位和作用。此外，還應(yīng)完善教代會(huì)的工作機(jī)制。要建立健全教代會(huì)的常設(shè)性工作機(jī)構(gòu)，使之參與學(xué)校的審議決策過(guò)程。要推進(jìn)教代會(huì)的建章立制工作，通過(guò)制度規(guī)范教代會(huì)運(yùn)行。要建立信息反饋制度、教代會(huì)與校長(zhǎng)及各職能部門聯(lián)系制度等，使教代會(huì)按照法定程序發(fā)揮民主管理和監(jiān)督的職能，從而保證民主管理工作的有章可循。

（三）高校民主管理的重要內(nèi)容：學(xué)生參與學(xué)校管理

美國(guó)教育社會(huì)學(xué)家馬丁·特羅認(rèn)為，高等教育在人類歷史上的發(fā)展，經(jīng)歷了三個(gè)不同性質(zhì)的階段。第一個(gè)階段是為社會(huì)上少數(shù)人服務(wù)的精英型高等教育階段，在這個(gè)階段高等教育毛入學(xué)率不到15%;第二階段高等教育毛入學(xué)率達(dá)到15%以上，這時(shí)高等教育進(jìn)入了大眾化階段;第三階段高等教育毛入學(xué)率達(dá)到50%以上，這時(shí)高等教育進(jìn)入普及化階段[2]。隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段，學(xué)生作為高校主體的地位得到不斷的加強(qiáng)，在大學(xué)建設(shè)中扮演著越來(lái)越重要的角色。近幾年，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，我國(guó)高校對(duì)學(xué)生參與高校管理的認(rèn)識(shí)在逐漸深化，一些高校對(duì)學(xué)生參與高校管理進(jìn)行了可貴的探索。如吉林大學(xué)通過(guò)制定出臺(tái)《學(xué)生參與學(xué)校民主管理實(shí)施辦法》等文件，改革學(xué)生會(huì)等學(xué)生組織的職能，開(kāi)展“書(shū)記面對(duì)面”、“校長(zhǎng)有約”等系列活動(dòng)，為學(xué)生參與學(xué)校治理提供與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)話、建言獻(xiàn)策的平臺(tái)，為學(xué)生參與學(xué)校治理提供制度保障。學(xué)生參與高校民主管理的不斷加強(qiáng)，不僅有利于學(xué)校決策的科學(xué)性和民主性，還是推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要途徑。

三、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)民主管理的制度保障

民主管理本身就是一種制度，它是一種價(jià)值取向?qū)用娴暮暧^制度，是各種具體制度的抽象集合。要實(shí)現(xiàn)民主管理制度的核心要義必須制定系列具體制度，即以大學(xué)章程為核心的制度體系。完善以大學(xué)章程為核心的制度體系，是探索現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、深化教育體制改革的重要內(nèi)容，是推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)科學(xué)發(fā)展、民主管理的必要條件。具體來(lái)說(shuō)就是要不斷深化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，健全民主決策機(jī)制，建立健全民主參與與監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范各類學(xué)校事務(wù)管理活動(dòng)，保障民主管理?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面開(kāi)展工作：

一，要進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。要進(jìn)一步清楚、具體地界定黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)范圍，明確黨委、行政議事制度，用制度規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為。權(quán)責(zé)清晰、分工明確的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，貫徹黨的民主集中制原則，推進(jìn)高校民主管理進(jìn)程的重要保證。

二，健全高校的民主決策機(jī)制。要嚴(yán)格區(qū)分學(xué)術(shù)事務(wù)管理和行政事務(wù)管理，避免行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的過(guò)多干涉。保證以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)組織體系對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的充分發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)對(duì)行政事務(wù)及行政決策保留參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)學(xué)校的重大問(wèn)題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用等“三重一大”事項(xiàng)由黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)議作為最高決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策。對(duì)涉及教職工利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，建立民主評(píng)議制度，對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)的決策，建立專家評(píng)議制度;不斷完善決策失誤責(zé)任追究制度，做到?jīng)Q策的科學(xué)、民主[3]。

三，建立健全民主參與與監(jiān)督機(jī)制。要整合校內(nèi)外各種力量加強(qiáng)民主參與和監(jiān)督。充分發(fā)揮以教授為主體的學(xué)術(shù)委員會(huì)或教授委員會(huì)、以教職工為主體的教職工代表大會(huì)、以學(xué)生為主體的學(xué)生代表大會(huì)、以社會(huì)利益相關(guān)者及其他人員組成的理事會(huì)及各民主黨派及統(tǒng)戰(zhàn)代表人士的積極作用，發(fā)動(dòng)校內(nèi)外各種力量共同參與學(xué)校的管理，努力實(shí)現(xiàn)學(xué)校重大決策的科學(xué)化、民主化。同時(shí)還要積極推進(jìn)校務(wù)公開(kāi)，接受校內(nèi)外利益相關(guān)者的監(jiān)督。要把學(xué)校工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、教職工和社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，作為校務(wù)公開(kāi)的重要內(nèi)容，接受全校師生和社會(huì)力量的共同監(jiān)督，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的立體監(jiān)督體系，不斷加快高校民主管理的進(jìn)程。

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