鄉村振興戰略實施中法治保障問題研究

[摘要] 實施鄉村振興戰略，要立足于國情民情，順應廣大農民的新企盼，推動我國農業農村的新發展，堅定不移地走出一條具有中國特色的鄉村振興之路。當前，鄉村振興戰略實施中面臨的主要法治問題為：農民法治觀念較為淡薄，涉農法律法規體系不夠完善，農村基層法治人才隊伍力量薄弱。為此，應采取以下措施：加大法治宣傳力度，營造助推鄉村振興戰略的良好法律氛圍;堅持立法先行，形成完備的“三農”法律法規體系;加強機構建設，夯實依法振興鄉村的組織基礎。

[關鍵詞] 鄉村振興;法治保障;基層治理

[中圖分類號]D920.0;D422.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1008- 0694 （2019） 06- 0102-08

[作者] 李愛芹 講師 中共聊城市委黨校聊城252000

我國是一個歷史悠久的農業大國，自古以來鄉村問題就是一個重大的社會問題。“郡縣治，天下安”是我國歷代政治家們孜孜以求的夢想，也是面對鄉村廣闊世界的現實呼喚。黨的十九大報告首次明確提出了“實施鄉村振興戰略”，并將該戰略莊嚴地寫入了中國共產黨黨章，這意味著當前鄉村振興戰略被提高到了一個極其重要的戰略高度，在我國“三農”發展進程中具有劃時代的重要意義。2018年，作為鄉村振興戰略實施的起步之年，中央“一號文件”就特別強調要堅持法治為本，“強化鄉村振興法治保障”，這充分表明法治在我國鄉村振興戰略實施中具有推動、保障及服務的重要作用。2019年6月11日，在浙江省召開的全國法治鄉村建設工作會議上，司法部部長傅政華進一步強調了建設法治鄉村在深入推進全面依法治國總目標中的重要地位和作用。每個時代都有其特有的歷史課題與使命，如何用法治來切實保障鄉村振興戰略深入有效實施，成為新時代擺在我們面前的一個重要課題與使命。

一、鄉村振興戰略與法治保障的基本內涵與關系

鄉村振興戰略是新時代農業農村發展的新旗幟和總抓手，而法治保障則是確保這一重要戰略決策順利實施的有效途徑，二者之間具有相輔相成的辯證關系。

1.鄉村振興戰略的基本內涵

鄉村振興戰略的關鍵詞之一是“振興”。所謂振興，商務印書館201 7年出版的第七版《現代漢語詞典》將其解釋為“大力發展，使興盛起來”。從字面意義上來看，鄉村振興這個概念也就是指“大力發展鄉村，使鄉村興盛起來”。它是一個綜合概念，是相對于鄉村衰退而言的，其目標為農業農村現代化，具體要求可概括成二十字方針，即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。Ⅲ該方針充分反映了鄉村振興戰略的基本內涵。產業興旺是鄉村振興戰略目標的首要方針，對于鄉村振興戰略的有效實施具有極為重要的作用，是解決當前鄉村地區所存在問題的關鍵所在;生態宜居是鄉村振興戰略有效實施的內在要求，其不僅強調要改變農村臟亂差狀況，而且還要牢固“樹立‘綠水青山就是金山銀山的強烈意識;”[2]鄉風文明是鄉村振興戰略有效實施的緊迫任務，強調要以社會主義核心價值觀來引領風尚，大力弘揚我國優秀傳統文化，積極營造鄉村文明新風，為鄉村振興注入文明之魂;治理有效是鄉村振興戰略有效實施的重要保障，要求“健全自治、法治、德治相結合”[3]的差異化治理結構.實現鄉村基層治理的穩定和有序;生活富裕是鄉村振興戰略有效實施的主要目的，也是鄉村振興戰略五項內容中的重中之重，不僅要進一步提高農民收入的整體水平，而且還要加強農村社會保障體系建設，讓廣大農民群眾過上幼有所育、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫、弱有所扶、難有所幫、老有所養的好日子。由此可見，鄉村振興戰略是涵蓋產業、生活、鄉風、生態、治理五個方面的全面振興，也是我國“社會主義現代化建設‘五位一體總體布局在‘三農工作中的具體體現。”[4]

2.法治保障的基本含義

世界上第一位系統闡述法治概念的學者是古希臘百科全書式大思想家亞里士多德。幾千年來，他的法治思想對后世影響很大。在他看來，法治和人治二者的優劣是顯而易見的，法治要比人治好，因此他旗幟鮮明地主張實行法治，并認為“良好的法律”和“普遍的服從”是法治的兩個基本要素。在我國，“法治”一詞最早出現在先秦諸子的文獻中，比如《商君書·任法》中的“任法而國治”，<韓非子·心度》中的“治民無常，唯法為治”。從現代意義上理解，“法治”即“法律的統治”，也就是依據法律治理國家和社會，它是一種治國的方略，一種社會調控方式。而“保障”在此處義為“保護”。所謂法治保障，即通過法律治理的基本方式來維護社會秩序的穩定，保護人的生命、自由、財產等合法權益不受侵犯和剝奪。

3.鄉村振興戰略與法治保障的關系

鄉村振興戰略與法治保障之間是一個互為表里、辯證統一的關系。首先，鄉村振興離不開法治的保障和引領作用。一方面，鄉村振興戰略的有效實施需要我們大力發揮法治的規范和保障作用，及時將“三農”工作實踐中被證明為行之有效的經驗和做法上升為法律制度，以法的系統性、規范性、明確性、穩定性來促進農業農村朝著文明有序的方向穩步向前發展。另一方面，鄉村振興需要充分發揮法治的引領作用，將法治作為深化農村改革、促進農業發展的基本方式和重要舉措，通過制度供給、制度創新等方式為農業農村發展提供動力支持。其次，全面依法治國需要鄉村振興的法治化補位，鄉村法治興則中國法治興，鄉村法治衰則中國法治衰，沒有法治鄉村的法治中國是不完整的。黨的十九大報告為我們描繪了到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的雄偉宏圖，而全面依法治國的薄弱環節以及重點難點都在鄉村，最大的潛力也在鄉村。因此，建設法治鄉村是推動全面依法治國的必然要求，法治鄉村必須緊跟時代、與時俱進，在鄉村振興戰略實施方面充分發揮出其獨有的保障和助推作用。

二、鄉村振興戰略實施中面臨的主要法治問題

為了獲得關于鄉村法治現狀的實證資料，筆者于2019年6月份在山東省聊城市東阿縣大橋鎮5個行政村進行了問卷調查，共發放210份調查問卷，回收到196份有效問卷，所調查對象的年齡、性別、受教育程度等分布基本合理，得到的各項調查數據能基本反映出當地農村、農民的真實法治建設狀況。經過數據分析，從中獲取了一些第一手資料，下面就對當前鄉村振興戰略中所面臨的主要法治問題進行分析。

1.農民法治觀念較為淡薄

自古以來受歷史上傳統農耕文明的影響，我國廣大農村地區的社會模式就是一個典型的熟人社會，遇事講關系、講人情的思想觀念普遍存在。這種狀況所導致的直接后果就是農民群眾法治意識和法治觀念較為淡薄，很少有人積極主動地去接受法律的熏陶，甚至還有很多農民根本不清楚自己究竟享有哪些正當的權益，即使在自身正當權益遭受不法分子的非法侵害和剝奪時，也不知道如何運用法律武器來保護自己，在有些人的思想觀念中竟然還存在著“只要不殺人放火就不會惹上官司”的錯誤認知。在這些法治觀念的影響下，一點雞毛蒜皮的小糾紛容易演變成大案件，甚至一些一般民事經濟糾紛最終演變為了嚴重刑事案件。究其根源，就在于農民法律意識的淡薄以及法律知識的貧乏和缺失。

2.涉農法律法規體系不夠完善

早在2011年3月10日，第十一屆全國人民代表大會第四次會議就莊嚴宣告了中國特色社會主義法律體系已經形成。時至今日，我國在涉農立法方面也取得了明顯的成績，主要領域基本做到了有法可依，已經制定了《農業法》《森林法》《草原法》《農村土地承包法》《農產品質量安全法》《漁業法》《種子法》《畜牧法》等約20部涉農法律。但是與新時代“三農”工作的新要求以及農業農村日新月異的豐富實踐相比，涉農立法尚需進一步修改和完善，以凸顯法律法規的系統性、及時性、針對性和有效性，不斷提高法律法規在農業支持保護、農民權益維護等方面的重要地位和作用。

3.農村基層法治人才隊伍力量薄弱

當前，農村基層法治人才隊伍存在著整體水平偏低、干部隊伍老齡化嚴重、工作人員積極性和能力素質不高等問題。在村一級，人民調解委員會、村務監督委員會、法務工作站等都缺乏專職法律人員，工作人員大多是由村民委員會成員及農村志愿者等兼任，因缺乏系統、專業的法律知識學習從而導致提供的法律服務良莠不齊。城鄉差別的存在，使眾多的高校法學、法律專業畢業生在選擇就業時不愿加入到農村基層法治工作隊伍中去，從而導致基層法治人才普遍缺乏，有的地方甚至出現了法治工作隊伍青黃不接的現象，不利于鄉村治理法治化水平的提高。當前，雖然引進具有法學知識背景的“大學生村官“駐村第一書記”等，解決了一部分基層法治人才短缺問題，但從長遠的角度來看還有待于更加完善的人才制度的建立。

三、法治保障鄉村振興戰略實施的主要措施

建設法治鄉村是鄉村振興戰略有效實施的重要組成部分。黨中央、國務院關于鄉村振興戰略貫徹落實的重要決策已經明確，接下來就是要切實行動起來，充分發揮法治的保障作用，把鄉村振興戰略的宏偉藍圖一步一個腳印地變成實實在在的現實圖景。

1.加大法治宣傳力度，營造助推鄉村振興戰略實施的良好法律氛圍

隨著當前建設法治鄉村活動的深入開展，廣大農村基層干部和群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法律意識不斷增強，鄉村治理法治化水平普遍得到進一步提升。但毋庸諱言，少數農村基層干部和農民群眾法律意識不強、不依法辦事的情況仍時有發生。也有少數干部群眾在學習法律的過程中，只講權利和利益，不講義務和責任。而一些地方的農村法治宣傳教育活動也明顯缺乏趣味性、針對性和實效性，從而導致宣傳效果不理想。作為推動鄉村振興戰略的保障性工作，當前農村法治宣傳教育應當突破原有的方法和模式，創造性地開展法治宣傳教育活動，為法治鄉村建設植入濃厚的法治文化基因。

（1）深入開展鄉村普法工作。在我們這個有著億萬農民的發展中大國，要實現人人信法、尊法、學法、守法、用法，是一項長期而艱巨的歷史任務。在普法方面，目前一些地方尚存在著“上層普法多、基層普法少”“面向干部普法多、面向群眾普法少”“一般性普法多、專業性普法少”和“造勢型普法多、深入式普法少”等問題。助力鄉村振興，需深入開展鄉村普法工作，真正走進田間地頭，把法律交給農民，讓法治滋潤農民的心田。同時，要不斷創新鄉村普法工作的方式方法，充分利用好廣場、街區、集市等人員聚集場所建立法治文化陣地，以群眾喜聞樂見的方式開展法治歌曲傳唱、法治小品演出等一系普法宣傳活動，使廣大農民群眾逐步了解和認識法有何用、法如何用、何為權利、何為義務、何為違法、何為犯罪、如何起訴等基本法律知識，逐漸養成自覺信法、尊法、學法、守法、用法的法治意識。大力宣傳當前在農村基層法治建設工作中涌現出的一批先進模范人物典型，讓農民群眾尊法有氛圍、守法有導向、用法有依據，不斷提升自己的法治境界和素養。

（2）認真辦好農村“法治帶頭人”培訓班。當前，要推動農村法治宣傳教育從廣為盛行的“全面撒網向“重點宣傳”模式轉變，重點辦好農村“法治帶頭人”培訓班，在鄉鎮駐村干部、村黨組織、村民委員會、科技能手、鄉鎮企業家、鄉賢能人、復員退伍軍人、老黨員、老干部、老教師、老醫生等群體中及時遴選、培訓出一批“法治帶頭人”，組建成專門的農村“法治宣傳員”隊伍。“法治帶頭人”要寓教于樂，以歌謠、戲劇、相聲、小品等廣大農民群眾易于接受的形式宣傳法律，逐步培養農民群眾的法治觀念和意識。首先，要抓好鄉鎮駐村干部和村支“兩委”成員等農村基層干部“法治帶頭人”的教育培訓工作，注重培養他們的法律思維和依法辦事本領，逐步提高他們在工作中依法履職、依法管理、依法決策的能力和水平。堅決將那些曾受過刑事處分、存在涉黑涉惡等問題的村痞村霸毫不留情地清理出村支“兩委”干部隊伍。其次，要抓好從科技能手、致富帶頭人等農村先進群體中培訓“法治帶頭人的工作，發揮他們榜樣的力量，帶動其他農民群眾廣泛開展尊法、學法、守法、用法的法治宣傳活動，用他們的嘉言善行影響一方。

（3）全面推進農村基本公共法律服務體系建設。全面推進農村基本公共法律服務體系建設，有利于農村法治宣傳教育活動服務運用目的的實現。一是建立健全縣、鄉（鎮）、村三級基層公共法律服務體系，做到縣有法律服務中心、鄉（鎮）有法律服務所、村有法律服務工作室，讓農民群眾在日常生活中遇到的法律問題能及時、就近得到解決，從而避免了小矛盾進一步惡化、升級為刑事案件的可能。二是用政府購買法律服務的方式，加強農村法律顧問服務工作，逐步實現“一村一法律顧問”制度，變“送法下鄉為“讓法駐鄉”。三是完善農村矛盾糾紛預防化解機制，加強源頭治理。做好農村留守兒童、婦女、老人以及殘障人員等弱勢、劣勢群體的法律幫扶與援助工作，及時把各類影響社會和諧、穩定的矛盾與糾紛消除在萌芽狀態，爭取做到“小事不出村，大事不出鄉（鎮）"，為農民群眾打造一個安定、團結的生產生活環境，提升農民群眾的自豪感、幸福感和成就感，將法治文化“隨風潛入夜，潤物細無聲”地融人到廣大農民群眾的日常生產生活之中。

2.堅持立法先行，形成完備的“三農”法律法規體系

鄉村法治建設需要以完善的法律法規體系為基礎，使法律條文能夠準確地反映出當前農業農村經濟社會發展的需要，以便于更好地協調各方利益關系，使涉農法律法規能夠立得住、行得通、用得上。

（1）制定《鄉村振興法》，為實施鄉村振興戰略提供全面法治保障。2018年中央“一號文件”特別指出，要求相關部門抓緊時間研究《鄉村振興法》的立法工作，確保鄉村振興戰略得到有效實施。我國《鄉村振興法》的制定應立足于三個方面，即“保障鄉村振興戰略‘三步走的目標任務如期實現，實施鄉村振興‘四梁八柱的重要支撐，夯實涉農法律體系的法治基礎。”[5]此外，<鄉村振興法》作為涉農領域的一部重要的基礎性法律，其內容要囊括農業農村發展的方方面面，對農民群眾的生產生活實現全覆蓋、無死角。同時，還應當把一些農業農村生產生活實踐中被證明為切實可行的鄉村振興政策，及時吸收到《鄉村振興法》的法律條文之中。各地可以根據當地農業農村發展的具體情況，由地方立法部門研究制定促進鄉村振興戰略有效實施的地方性法規、地方政府規章等法律文件。

（2）修改《農村土地承包法》，為實施鄉村振興戰略提供“三權分置”法治保障。農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度是繼我國家庭聯產承包責任制取得歷史性勝利之后的又一項理論革新和制度創新，對于深化我國新一輪農村土地產權制度改革、推動土地資源規范使用具有重大的理論和現實意義。黨的十九大報告做出了“第二輪土地承包到期后再延長三十年”[6]的決定，這是為保持我國農村土地承包關系長期穩定而做出的一項重大戰略舉措，順應了我國億萬進城農民迫切希望保留農村土地承包權，將土地經營權流轉出去的熱切期望。為更好地貫徹黨的十九大報告精神，需要及時修改現行《農村土地承包法》中的一些滯后條款，完善承包地的相關規定，在依照法律規定有效保護農村集體土地所有權和村民土地承包權的前提條件下，創新“三權分置”制度具體實現方式，平等保護每個農戶的土地經營權，延長土地承包期限，有效保障廣大農民群眾的合法財產權益，使廣大農戶的土地承包權、土地經營權在修改后的《農村土地承包法》中得到充分體現。

（3）制定村規民約，為實施鄉村振興戰略提供村民自治保障。村民自治制度，是我國民主政治制度的一個重要內容，在我國廣大農村基層社會治理中發揮著無可比擬的功能和作用。村民自治即村民依照法律規定自主管理自己的事情，是法治基礎上的自治，因而理當依法而治。這里的“法”首先是指國家的憲法、法律、行政法規、地方性法規以及部門規章等規范性法律文件，其次就是指村規民約，而村規民約又被村民形象地稱之為“小憲法”，是村民加強自我管理、實現村民自治的基本依據，也是我們國家法律法規在廣大農村基層地區的進一步延伸和補充。在廣大農村地區，農民群眾對村規民約的依賴程度并不亞于國家法律法規。由于當前農村地區村莊空心化、空巢化現象十分嚴重，村里居住的多為老人、婦女和孩子，因而在制訂村規民約時，應發揮村民監督的作用，通過加大宣傳、積極引導，讓留守婦女和老人也充分發揮主人翁意識，親自參與到制定、修改村規民約的過程當中，切實做到村里的事情由村民自己商量著辦。

3.加強機構建設，夯實依法振興鄉村的組織基礎

依法振興鄉村，根本靠落實;沒有落實，再好的目標，再好的藍圖，也不過是水中月、鏡中花。而落實，關鍵靠人才，靠組織保障。所以實施鄉村振興戰略，必須加強機構建設，提供堅實的人力基礎和組織保障，造就一批懂農業、愛農村、知農民的高素質農村基層法治工作隊伍。

（1）加強基層法治機構建設，提升鄉村振興戰略法治化水平。建立健全鄉鎮大法治網絡平臺，加大人力、財力和物力向基層法治機構的傾斜力度。充分整合基層法治資源，將縣、鄉（鎮）以及村三級法治工作隊伍整合協同起來，切實發揮集體的智慧和力量，按照中央工作重心和工作力量下移的要求，重點加強農村基層一線法治工作隊伍建設，科學合理配置法治工作人員，保證重點地區、重點部門、重點領域法治工作的需要。建立由當地政府購買公共法律服務產品的機制，將公共法律服務產品納入政府購買清單，由政府財政負責保障實施。健全基層人民調解、法律援助、律師駐點個案補貼及服務補助等制度，激勵廣大鄉村法律服務工作者積極努力工作。積極發展法律服務志愿者隊伍，為法律院校在讀大學生利用寒暑假到鄉村基層進行法律服務志愿活動提供便利的交通、生活、居住條件。同時，出臺社會保障、醫療保險、子女城市入學優先等優惠政策，吸引更多有志于建設鄉村的優秀法律院校畢業生投身到基層法治建設當中，以彌補目前基層法治人才的不足。

（2）培育發展農村基層組織，為鄉村依法振興提供組織保障。農村基層組織主要有農村黨組織、團支部、村民委員會、婦女代表會、民兵連以及經濟合作組織等，它們雖然各自具有不同的性質和功能，但由于他們自身所具有的天然身份優勢，可以作為基層政府與當地農民之間交流與溝通的橋梁及紐帶，在當地農村社會矛盾與沖突發生時起到“減壓閥”與“緩沖器”作用，為法律法規在廣大農村地區的有效實施提供有力支持。同時，可以加強一些民間“草根”組織建設，積極培育威望高且熟悉當地風土人情的鄉賢能人等民間精英人物參與到基層社會治理之中，形成基層治理的合力。

（3）完善鄉村基層治理方式，為鄉村依法振興創造有利條件。鄉村要振興，治理有效是基礎。受傳統農耕文明的影響，我國農村傳統文化重倫理、追求穩定、倡導道德至上，因而鄉村秩序歷來比較穩定，大家世世代代毗鄰而居，朝夕相處，抬頭不見低頭見。所以，在農村基層治理中，要堅持自治、法治、德治相結合，深入挖掘鄉村熟人、半熟人社會所蘊含的講德講禮的文化基因，確保鄉村社會和諧有序，充滿朝氣和活力。當村民之間發生矛盾和糾紛時，律師、法律工作者、法治帶頭人等應通過規勸、調解等軟性方式加以解決，曉之以理，動之以情，才會讓當事人心服口服，從源頭上防止矛盾糾紛的激化，有效避免惡性刑事案件的發生。同時，積極探索如何引導鄉村賢達能人助力鄉村振興的有效機制，吸引更多德高望重的黨政退休干部、醫生教師等回歸故里、造福桑梓，共同加入到提升鄉村有效治理中去。

參考文獻：

[1]李楚楚.農業農村現代化進程中新型職業農民培育模式研究——以重慶市璧山區為例[Dl.重慶師范大學，2019.

[2]習近平.習近平談治國理政：第2卷[Ml.北京：外文出版社，2017：393.

[3][6]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[Ml.北京：人民出版社，2017：32.

[4]薩日娜，“以人為本”指導下的新牧區精神文明建設研究——以內蒙古牧區為例[Dl.內蒙古農業大學，2013.

[5]代水平，高 宇.<鄉村振興法》立法：功能定位、模式選擇與實現路徑[Jl.西北大學學報（哲學社會科學版），2019，（02）.

（責任編輯 羅華蘭）