地方精準扶貧政策實施的主要問題及應對策略

付兵 楊洲紅

[摘要] 精準扶貧政策實施面臨方案設計不夠科學、鄉村精英大量外流、貧困戶識別不精準、扶貧領域作風和腐敗問題依然突出和績效評估機制不完善等諸多問題，不僅影響精準扶貧政策實施的績效，也影響脫貧攻堅整體進程，是必須解決的現實問題。文章結合精準扶貧政策實施中產生的現實問題，從精準扶貧政策實施的過程監控和效果評估兩個方面，提出提高政策體系質量、建立高效扶貧工作組織體系、加強扶貧人才隊伍建設、完善社區治理機制、強力整治農村基層不正之風和腐敗問題、建立科學的績效評估機制，強化績效評估結果運用等應對策略。

[關鍵詞] 精準扶貧;績效管理;福利漏洞;政策質量

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2019）06-0086-09

[作者] 付 兵 講師 四川建筑職業技術學院經濟管理系 德陽 61 8000

楊洲紅 助教 四川建筑職業技術學院人事處 德陽 618000

一、問題提出

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，首次提出了“精準扶貧”的重要思想，隨即開始對我國反貧困政策進行戰略性調整。精準扶貧政策實施成效顯著，每年減少貧困人口一千多萬，創造了中國乃至人類減貧史上的奇跡。這充分說明黨中央對精準扶貧的頂層設計科學合理，各地落實黨中央精準扶貧決策部署舉措得力。但隨著國家脫貧攻堅戰略深入推進，個別地方也暴露出一些問題，嚴重影響到精準扶貧政策實施績效。如精準扶貧政策方案或扶貧項目沒有充分地契合貧困地區現實需求，導致部分貧困地區的產業發展缺乏后勁;貧困對象識別不精準，引發新的矛盾和不公;扶貧干部隊伍的整體素質亟待提高，對扶貧干部監督、考核、問責機制還有待完善，扶貧領域的作風和腐敗問題仍然突出;社區自身優勢沒有被充分挖掘，社會資源和力量沒有被充分調動，政府主導、社會共同參與的扶貧格局還沒有形成;對扶貧效果的績效評估機制還不健全，這些問題如得不到有效解決，不僅會給各級黨委政府帶來嚴重的財政壓力，還會在總體上影響脫貧減貧效果。為此，加強和改進績效管理，全面提高精準扶貧政策績效就顯得尤為重要。

二、相關概念解析

1.績效和績效管理內涵

（1）績效內涵。對績效的定義有多種，學者普遍認為績效是行為和結果的統一體，強調績效是一個工作活動的過程及其結果。績效是分層次的，從組織架構層次角度可劃分為組織績效、群體績效和個人績效。文章中所指的績效則主要是指組織層面的績效，即組織運行中的監控和引導過程，以及組織任務在數量、質量及效率等方面的完成情況。[1]

（2）績效管理內涵。綜合學者們對績效管理概念的各種觀點，績效管理是指組織中的各級管理者用來確保下屬員工的工作行為和工作產出與組織目標保持一致，通過不斷提高其工作效率，最終實現組織戰略的手段及過程。理解績效管理，應把握三個核心：一是績效管理是管理者的事情。組織內的各類管理工作都是圍繞績效開展的，組織的每一個決策和和行動都處于績效管理的范疇之中。二是績效管理是一種手段和過程。績效管理不僅強調績效的結果，而且重視達到績效目標的過程，包括計劃績效、監控績效、評價績效和反饋績效四個環節。三是績效管理的最終目標是實現組織的目標。績效管理不是簡單的任務管理，重點是為了體現組織戰略的一系列中長期目標，從而對組織不同層面的績效進行有效管理。[2]

2.精準扶貧政策實施績效及績效管理

（1）精準扶貧政策實施績效。對于精準扶貧政策實施的績效，應從政策運行的效果和效率兩方面考查。精準扶貧政策運行的效果，即政策實施所呈現的后果是否達到了消除貧困的預期目標，具體表現在兩個方面：一是精準扶貧政策實施所產生的經濟效益，即精準扶貧政策實施后是否促進了貧困地區經濟發展，是否提高了貧困人口的生活水平。二是精準扶貧政策實施所產生的社會效益，即精準扶貧政策實施后能否切實改善農村基層干群關系，是否增強農民對基層黨委和政府的認同，是否有助于鄉村全面振興等。總之，精準扶貧政策運行的效率，就是在實施精準扶貧政策過程中，投入的資源與產生的效益之間的關系問題。

（2）精準扶貧政策實施績效管理。根據績效管理的內涵，精準扶貧政策實施的績效管理可以界定為：通過對各級黨委政府、企事業單位及其工作人員執行精準扶貧政策的行為進行管理、考核、評價和監督，以確保精準扶貧政策運行的效率，最終實現脫貧攻堅的戰略目標，主要內容有：對地方黨委政府精準扶貧政策方案、具體執行計劃的科學性進行評估;對地方黨委政府、企事業單位及其工作人員的履職情況進行管理、考核、評價和監督，使其在執行精準扶貧政策中高效有力、作風過硬，防止決策失誤、工作作風拖沓和扶貧領域的腐敗問題;對脫貧效果進行科學公正的績效評價等。

三、精準扶貧政策實施中產生的問題及影響

1.精準扶貧政策實施中產生的問題

（1）地方政府精準扶貧政策方案不夠科學合理。一是精準扶貧政策方案的精準性不夠。由于缺乏科學論證和廣泛征求意見，個別地方扶貧產業和基礎設施建設項目脫離地區實際，甚至存在盲目上項目的情況。二是個別地方部分領域的精準扶貧政策方案沒有有機銜接。如盡管個別地方在教育、醫療衛生、金融等系統制定了相應的精準扶貧政策方案，但各系統之間方案的銜接性比較差，甚至存在相互沖突的情況。三是個別地方精準扶貧政策方案的統籌性不強。完備的精準扶貧政策方案，涉及組織機構、隊伍建設、資金投入、項目安排、監督考核等方方面面，需要通盤考慮和統籌規劃。但由于各政府部門在溝通協調上做得不夠，導致一些精準扶貧政策方案的統籌性不夠，甚至出現“政出多門”的情況。

（2）農村人口大量外流使精準扶貧政策缺乏必要的人力資源。國家統計局發布的《2018年農民工監測調查報告》顯示，2018年農民工總量為28836萬人，比2017年增加184萬人;1980年及以后出生的新生代農民工占全國農民工總量的51.5%，高中、大專及以上文化程農民工占27. 5%。[3]從數據可以看出，我國農村外出勞動力不僅數量龐大，且主體是年富力強、文化水平較高的鄉村精英。鄉村精英大量外流，使鄉村發展缺少必要的人力資源和示范引領力量，給很多扶貧政策實施和項目建設帶來了嚴峻的困難與挑戰。

（3）扶貧干部隊伍建設不能較好適應精準扶貧政策實施要求。黨的十八大以來各級黨委政府共選派277.8萬扶貧干部進行駐村幫扶，為解決貧困村基層領導和組織力量不足的問題發揮了重要的作用。[4]但整體上講，當前鄉村發展的人才隊伍建設還比較滯后，特別是村干部的能力素質還亟待提高。一是思想建設跟不上形勢。部分村干部對農村反貧困的艱巨性、復雜性和長期性缺乏充分的認識。二是業務技能水平有待提高。留守在農村的村兩委干部大多文化水平不高、思想觀念相對保守，落實精準扶貧政策的措施辦法不多。如部分貧困地區、特別是一些深度貧困地區，由于村干部的整體文化水平不高，很多村干部利用信息技術能力就十分欠缺，也是精準扶貧政策實施過程中需要解決的現實問題。

（4）貧困戶識別不精準的問題仍然存在。貧困戶識別不精準仍是當前精準扶貧政策運行過程中面臨的重要問題，主要包括“漏評”與“誤評”。“漏評”是將確實貧困的農戶未納入到貧困戶中，從而無法享受到扶貧政策的支持;“誤評”則是將不是貧困戶的農戶評定為了貧困戶，享受到政策好處。[5]究其原因，一是基層政府對精準扶貧政策缺乏深入理解，在具體的貧困識別過程中缺乏扎實的調研和認真的核實，導致對貧困戶識別出現偏差。二是識別貧困戶的指標體系缺乏科學性。標準化識別指標體系與不規則現實之間的偏離，導致對貧困戶識別的偏差。如按照精準識別標準，只要在工商部門進行過注冊登記，即被認為有產業的農戶在精準識別中被一票否制，不能評為貧困戶。但有的農戶只是有一家基本沒有生意的小店鋪，也被認為有產業。另一方面，僵化指標與村莊道義之間的偏離。因家境貧困但勤勉的農戶，為了增加經濟收入進行了一些種植和養殖，但這些種養反倒使他們無法參評貧困戶;而因懶惰、游手好閑致貧的農戶，不愿勞動，沒有農業經營活動，反而被評為貧困戶。三是對貧困戶的識別缺乏時序性。評判一個農戶是否貧困，絕大多數地方都是橫向識別，即以某個時間點為參照來測定其是否貧困，沒有充分考慮農戶家庭的變動情況和農村家庭經濟的脆弱性，一個偶然事件就會導致一個農戶再次進入貧困狀態，從而使“精準識別”發生偏離。

（5）扶貧領域作風和腐敗問題突出。在精準扶貧實施過程中，一個突出的問題就是作風和腐敗問題。雖然最近幾年黨中央和各級黨委政府加大了整治力度，但扶貧領域的作風和腐敗問題仍然存在。據中紀委國家監委統計，2018年上半年，全國各級紀檢監察機關共查處扶貧領域腐敗和作風問題4. 53萬件，其中，腐敗問題占42. 16%，形式主義、官僚主義問題占35. 51%，失職失責問題占22. 33%;腐敗問題中，截留挪用、優親厚友、貪污侵占問題，分別占23. 29%、19. 34%、17. 98%;形式主義、官僚主義問題中，做表面文章問題較多，占26. 7%;失職失責問題中，監管責任和主體責任問題，分別占49. 08%、47. 56%。[6]扶貧領域作風和腐敗問題突出，帶來的嚴重后果是：一是會造成扶貧資金和扶貧資源的嚴重浪費;二是會引起新的社會不公平，激發新的社會矛盾，不利于農村的和諧穩定;三是嚴重影響黨和政府的形象和權威，不利于夯實黨在農村基層的執政基礎。

（6）缺乏科學有效的績效評估機制。一是缺乏精準扶貧政策落實落地的源頭評估。實施精準扶貧政策應當遵循因地制宜的原則，力求扶貧政策與貧困地區經濟社會發展需求高度契合。但對各地的調研發現，精準扶貧政策源頭評估是缺乏的。[7]二是對精準扶貧政策運行的過程評估還比較薄弱。在貧困戶是否精準識別上，即是否準確界定了貧困程度、是否準確的識別貧困人口、是否準確的掌握致貧原因等方面缺乏深入的評估;在精準管理上缺乏評估，即各級黨委政府、企事業單位是否做到統籌合作和協調配合，是否進行了有效監督等方面還缺乏全面的評估。三是對扶貧效益評估的指標體系還比較單一。目前，對精準扶貧經濟效益的評估上，主要是按照現行的貧困標準來測量貧困戶是否脫貧，對貧困地區的產業發展和經濟可持續發展能力的評估還比較缺乏;在社會效益的評估上，還缺乏對生態環境建設、社會保障制度完善、醫療衛生和教育水平提升等多維度信息在內的綜合評價。

2.精準扶貧政策實施存在的問題對績效影響

（1）會產生“福利漏洞”。“福利漏洞”即指在社會政策實施中因管理不善而造成的社會福利資金流失和浪費。“福利漏洞包括社會福利機構方面的漏洞，即因內部管理不善而導致公共資金運行效率的降低;也包括服務對象方面的漏洞，即由于外部管理不善而導致福利受益者的行為偏差。[8]無論是因截留挪用、貪污侵占扶貧資金、扶貧資格審核評定上優親厚友等問題，還是形式主義、官僚主義、失職失責等問題，都會導致扶貧資金的巨大浪費，形成“福利漏洞”。

（2）會影響精準扶貧政策運行的效率。精準扶貧政策方案缺乏科學性、扶貧人才隊伍建設滯后、鄉村精英的流失、扶貧領域權力監督乏力、科學合理的績效評估缺位等，這些都說明當前精準扶貧政策運行過程把控還相對薄弱，可能會影響精準扶貧政策運行的效率。精準扶貧政策在低效狀態下運行，政府投入大量的扶貧資源可能將難以有滿意的產出，最終會影響脫貧攻堅的效益。

（3）會影響精準扶貧政策的實際效果。一是使貧困農村地區經濟發展很難有根本性的改善。要想從根本上脫貧，發展經濟是根本。農村產業發展沒有后勁、公共服務投入和基礎設施建設跟不上，貧困地區農村經濟發展很難有質的提高，難以達到理想的脫貧效果。二是難以收到良好的社會效益。上述問題不解決，不僅很難達到良好的脫貧效果，還會造成新的不公平，引發一系列新的矛盾和問題，不利于農村地區的和諧穩定。

四、加強精準扶貧政策績效管理的基本路徑

1.全面提高政策體系質量，從源頭上確保精準扶貧政策績效

政策質量是公共政策的生命，幾乎所有質量不高的政策，其運行成本、交易成本或社會損耗都極高。[9]精準扶貧政策作為當前我國反貧困政策的核心，其政策質量的高低會對我國脫貧攻堅戰略的順利有效實施產生極大影響。首先，各地方政府的精準扶貧政策方案應高度契合貧困地區的實際需求。在制定精準扶貧政策方案時，一定要充分調研、科學論證和廣泛征求意見，充分體現地方優勢和特色，正視自身的短板和需求。其次，應增強精準扶貧政策的統籌性和協調性。精準扶貧是一項系統性工程，涉及教育、醫療衛生、金融、社會保障、產業發展、基礎設施建設等領域，涉及組織機構、人員配備和隊伍建設、資金投入、項目安排、監督考核、績效評估等各環節，各地在制定精準扶貧政策方案的時候，需要把這些方面通盤考慮，切忌政策方案的條塊分割。三是各地應對照既定的精準扶貧中長期規劃，根據本地區的實際情況，科學制定好年度行動計劃，確保精準扶貧政策目標有步驟、分階段完成。四是應做好精準扶貧政策的評估工作。各地應把政策評估納入精準扶貧政策實施方案，作為實施精準扶貧政策的重要一環，及時發現并解決問題。

2.建立高效的扶貧工作組織體系，切實提高精準扶貧政策運行效率

高效的組織體系是社會政策有效實施的重要保障。在社會政策的實施過程中，既要根據業務擴大需要設置相應的機構和人員，同時又要防止公共部門機構膨脹，是包括社會政策行動在內的公共管理領域的一個重要問題。[10]目前，從中央到地方都建立了脫貧攻堅領導小組及辦公室，負責脫貧攻堅的統籌協調、推進落實，為精準扶貧政策有效實施發揮了重要作用。進一步提高精準扶貧政策的績效，一是應進一步提升現有扶貧機構的統籌協調能力。可探索將各地脫貧攻堅領導小組辦公室設在扶貧移民局，將其他黨政部門的扶貧職能整合進來，這樣既可以降低精準扶貧的行政成本，還以提高整個脫貧攻堅的組織協調和統籌能力。二是應進一步充實各級扶貧移民工作機構力量，在不增加編制總數的情況下，在人員配置上適當向扶貧移民機構傾斜，選優配強扶貧干部，提高各級扶貧移民機構的整體效能。三是應建設好鄉鎮扶貧工作站。由于編制和財力限制，個別地方鄉鎮一級還沒有相應的扶貧工作機構，在一定程度上影響制約精準扶貧政策運行效率。對于鄉鎮一級的扶貧工作站，可以在適當增加鄉鎮編制的基礎上，重點從上級黨政機關、企事業單位的優秀干部中抽調，這樣既可提升鄉鎮扶貧干部的整體素質，也可防止扶貧工作機構膨脹，有利于控制脫貧攻堅的行政成本。

3.加強扶貧工作人才隊伍建設，為精準扶貧事業提供強大的人才支撐

當前最緊迫的是應加強駐鄉鎮和村幫扶干部、大學生村官、村兩委干部的隊伍建設。一是應加強思想建設，補足“精神之鈣。重點應制度化開展黨性教育、理想信念教育，以及“三農問題”形勢政策教育，提高基層扶貧干部的黨性修養和政策理論水平。加強作風和廉潔教育，重點加強黨的群眾路線教育、黨紀法規教育、廉潔和警示教育，牢固樹立廣大扶貧干部的宗旨意識和廉潔自律意識。二是應加強能力建設，提高履職能力。重點應加強群眾工作業務技能培訓，以增強他們溝通聯系群眾、帶領群眾致富的能力。加強矛盾糾紛調解、應急事件處置方面的業務技能培訓，以增強矛盾與問題的處理能力。加強精準扶貧政策、項目實施的專業培訓，切實提高扶貧政策解讀能力和項目執行力。三是應建立健全待遇保障機制，留住優秀人才。對于由黨政機關和企事業單位選派的扶貧幫扶干部，各地應建立起相應的收人待遇補助機制，確保他們的收入待遇不受影響。對于從高校畢業生中選拔的大學生村官，應統籌保障他們的薪酬福利與當地機關事業單位的平均水平相當。對于村兩委干部，各地可以根據當地經濟發展水平適當提高他們的工作補助標準，以提高他們工作的積極性。四是應建立健全科學的人才流動機制，激活隊伍活力。應明確對于選派的駐村幫扶干部，表現優秀的，在職務晉升或專業技術職稱評定上給予優惠政策，以發揮好政策的導向作用。同時，建立穩定的流動通道，對于達到一定服務年限、年度考核合格的大學生村官，在他們報考公務員和事業單位時給予優惠政策，特別優秀的可以直接考核的方式選拔到機關企事業單位。還應及時出臺鼓勵社會優秀人才志愿到農村幫扶的指導性意見，吸引社會責任感強、專業技能扎實和社會資源豐富的精英人士投身精準扶貧工作。

4.吸引“鄉村精英”回流，發揮他們在脫貧攻堅中的示范引領作用

鄉村精英，是指鄉村社會中，某些在經濟、能力、資源等方面擁有優勢，并利用這些資源取得一定成就，為鄉村做出突出貢獻同時被賦予一定權威，能對鄉村產生影響的鄉村成員。[11]鄉村精英大量外流，導致不少鄉村成為無人理事、無錢辦事、無章管事的空心村，很多農村由此日益衰敗和凋敝。只有產業振興、基礎設施改善，鄉村發展才能突破小農經濟的瓶頸，才能從根本上吸引鄉村精英的回流。因此，吸引鄉村精英回鄉發展的最根本和最核心的動力是經濟發展，一是積極承接東部沿海地帶的勞動密集型產業，這樣不僅可以活躍中西部農村地區的經濟，還可以為本地農村剩余勞動力提供大量的就業崗位，增強外流人口的吸引力。二是應根據農村地區的實際情況，合理規劃，加大扶持力度，大力發展現代農業、旅游業等，實現鄉村產業振興，這是吸引鄉村精英回流的關鍵。三是應在稅收、信貸、土地等方面給予優惠政策，吸引和鼓勵外出務工經商人員回鄉創業。

5.強力整治農村基層不正之風和腐敗問題，確保精準扶貧政策貫徹落實

在農村基層治理機制不完善、內部監督能力還比較弱小的情況下，應充分發揮紀檢監察機關的外部監督優勢，加大扶貧領域不正之風和腐敗問題的整治力度，確保精準扶貧政策有效實施。一是應為每個村設立紀檢監察專員，形成強有力的外部監督機制。縣、鄉鎮兩級紀檢監察機關應進一步充實和整合紀檢監察力量，為每個村配備1名紀檢監察干部任村紀檢監察專員，其主要職責是聯系指導村黨風廉政建設工作，負責受理反映村干部的問題線索，負責協調力量對村重大決策和重大項目進行專項督查和審計。二是大力整治農村基層不正之風和腐敗問題，確保各類扶貧資金資源安全。當前農村不正之風和腐敗問題主要表現是：政令不暢、貪污受賄、截留挪用、玩忽職守、侵占揮霍村集體資產、徇私舞弊、作風不嚴不實等。發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，量大面廣，易發多發，社會關注度高，群眾反映強烈，直接侵害人民群眾的切身利益，嚴重損害黨和政府的形象，與黨的性質和宗旨水火不容。[12]應加快實現農村社區內部監督機制和外部監督機制的有效對接，加大扶貧領域突出問題的整治力度。

6.構建科學的績效評估機制，確保精準扶貧政策高效運行

構建科學的績效評估機制，核心是要優化評估團隊、構建科學合理的評估指標體系、加強評估結果運用。一是優化績效評估團隊及其運行模式。構建以高校科研院所、會計事務所、審計事務所等領域專業人士為核心，鄉村精英和公益社會組織骨干人才為支撐，扶貧干部為補充的績效評估團隊。可以由上級黨委政府牽頭組建評估團隊對下一級黨委政府的精準扶貧工作進行績效評估，也可以由平級的黨委政府牽頭組建的評估團隊實施異地交叉評估，確保績效評估團隊獨立運行。二是構建科學的績效評估指標體系。主要評估內容應包括精準扶貧政策方案制定過程中是否有廣泛而深入的調研，是否征求社會各界的意見和建議，是否嚴格貫徹落實中央精準扶貧的戰略部署和精神實質，是否契合貧困地區的經濟社會發展實際等。過程評估方面，主要看是否準確識別貧困戶、是否準確界定貧困程度、是否準確掌握貧困根源;精準幫扶的責任主體與責任是否明確，幫扶措施是否精準，精準管理是否到位。結果評估方面，不能只看貧困戶短期是否脫貧摘帽，還應看貧困地區經濟社會全面協調可持續發展的能力是否增強。三是績效評估的結果運用問題。應把績效評估結果作為各級黨政機關和企事業單位目標考核的重要指標，以此推動各地樹立科學的政績觀;把績效評估結果作為機關企事業單位領導干部及工作人員各類評優推先、職務晉升、職稱評定的重要考核指標，并優先提拔重用在脫貧攻堅工作中成績突出的領導干部。最后，還應根據績效評估結果，對貫徹落實中央精準扶貧決策部署不力，在脫貧攻堅過程中不作為、慢作為、亂作為的單位和個人，予以嚴肅問責，確保精準扶貧績效評估的權威性和嚴肅性。

參考文獻：

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（責任編輯 肖華堂）