淺析國家監察體制改革中的憲法問題

鄧莉君

摘 要：國家監察體制改革是為了建立統一的具有權威的公權利監督機制，為我國進一步開展反腐敗工作奠定堅實基礎。在總結當前已有的試點經驗基礎上，國家監察體制改革工作已在全國推進并于完善之中。此項改革屬關乎我國政治體系變化的重大政治改革，應當符合憲法、法律相關規定。從憲法學的角度分析，國家監察體制改革還存在若干問題，憲法依據不夠充分，部分內容的合憲性問題值得進一步探討。國家監察體制改革涉及修憲、修法、立法等方面，應以憲法為根本點，保證國家監察體制的正當性及合憲性。

關鍵詞：國家監察體制改革;憲法

根據黨中央確定的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，為在全國推進國家監察體制改革探索累積經驗，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議決定：“在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作”;2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議，首次審議監察法草案;2017年11月，國家監察法草案首次公布，并向社會征求意見。隨后，黨的十九大報告中又明確提出“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開”，可見國家監察體制改革工作正在穩步開展之中。深化國家監察體制改革的目標：是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一的、權威高效的監察體系，建立新的監察委員會是對公權力進行系統全面的監督。根據中共中央發布的方案而公布的試點決定來看，授權試點國家監察體制改革的主體為全國人大常委會，依照我國憲法相關規定，全國人大常委會授權國家監察體制試點改革，終止刑訴法、民訴法、行政法里面相關條款符合憲法規范嗎？在國家監察體制改革中，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織構架，明確監察委員會職能職責，《監察法（草案）》中的監察委員會屬于一個全新的國家機構，從憲法學角度來看，我國現目前是“一府兩院”的權利體系，這個新的國家機構的設立是否符合憲法規定是有待考察的。國家監察體制改革屬于重大政治改革，應于憲有據、于法有據，從制定主體、內容上應具有正當性和合憲性。

一、全國人大常委會授權監察體制改革試點的憲法問題思考

國家監察體制改革首先面臨是否具有憲法依據的問題。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“重大改革要于法有據”，“所有立法體現憲法精神”，成立監察委員會是一項重大的政治改革，屬于“重大”改革事項，必須具有明確的合法性和合憲性。

我國黨規不能直接向社會頒布實施，只能約束黨內人員，若黨的意志需推廣施行，應由黨規通過法定程序轉化為國法，才能得以普遍遵行。在此項改革中，全國人大常委會即是依據黨的決定制定的相關試點方案，并授權開展國家監察體制改革試點工作。依據我國《憲法》第六十二條規定，全國人民代表大會行使下列職權：（一）修改憲法;（二）監督憲法的實施;（三）制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。《憲法》第六十七條規定，全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（一）解釋憲法，監督憲法的實施;（二）制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;（三）在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸;（四）解釋法律。由此可知全國人大有權制定我國相關基本法律，全國人大常委會有權制定除應由全國人大制定的基本法律以外的一般法律。從監察法草案的內容可知，設立的國家監察委員會是一個全新的國家機構，是存在于我國全國人民代表大會之下的，與我國“一府兩院”的地位平等的國家機構，并且此次改革屬于重大政治改革事項，根據憲法規定，全國人大有權制定和修改有關刑事、民事、國家機構和其他基本法律，即全國人大可制修關于國家機構的法律，此國家機構是特指現行已有的還是可增加一個全新的國家機構，由全國人民代表大會來組織實施尚有合憲解釋的余地，而授權此項改革試點工作的主體為全國人大常委會，從憲法及其他法律的規范內容來看，缺乏“法”的依據與基礎。

全國人大常委會通過的國家監察體制改革試點工作的決定中提出，在北京市、山西省、浙江省暫時調整或者暫時停止適用刑訴法、民訴法、行政法相關內容。憲法雖賦予全國人大常委會有權在全國人大閉會期間，在不與全國人大制定的法律的基本原則相抵觸的情況下，對全國人大制定的法律可進行部分補充和修改，但暫時調整和暫時停止適用不同于修改，停止適用屬于立法行為，應該由全國人民代表大會決定，全國人大常委會授權這一舉措缺乏憲法依據。

二、監察委員會地位的憲法問題思考

我國《憲法》第三章明文列舉了我國國家機構的類型，形成了“一府兩院”的權力結構體系，從《監察法（草案）》第二章有關監察機關的規定來看，監察體制形成了獨立于“一府兩院”的監察機構（監察委員會）。從監察委員會是最高國家監察機關，由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作，監察委員會對全國人民代表大會及其常委會負責并接受監督，監察機關獨立行使監察權等規定，可看出監察委員會的地位類似于我國法院、檢察院。建立一個全新的監察機關涉及我國權力配置結構的變動，屬于我國政體的變化，因此在現行憲法不修改前就開展監察體制改革工作，建立監察委員會有違憲法之嫌。

一個國家在其長期發展過程中，在一段時間內，其政體與憲法應該是穩定、保持不變的，若要改變國家政體，那么必須遵循作為國家根本大法的憲法的有關規定，政體發生變化應以修憲為前提。政體變化是指政體中的基本板塊和非基本板塊發生變化，又有板塊的增減和大小調整之分。政體變化一般應以修憲為前提，但修憲不一定都涉及政體變化。政體中有關基本板塊的增減屬于實質性政體變化，如立法、司法、國家元首，在我國現行權力體制下建立監察機關即屬于基本板塊的增加，屬于政體變化。根據《監察法（草案）》可知，監察機關與我國的“一府兩院”一樣，由人大產生并對其負責、受其監督，說明它與“一府兩院”有相同地位，建立監察委員會相當于在我國人民代表大會內部產生了一個新的機關，但現目前我國憲法全文沒有涉及監察體制這一獨立的制度之說，因此建立監察委員會需要以修憲為前提。我國將權力分為立法權、司法權、行政權，監察機關享有的監察權專屬于我國全新的機關，這種權力配置不符合于我國現行憲法所制定的權力結構，在沒有修改憲法之前就開展監察體制改革活動不符合憲法規定。

三、監察機關的性質的憲法問題思考

我國基本政權是人民代表大會制度，我國是人民主權國家，國家的一切權力屬于人民，國家有保障人民權利的義務，國家的每一個機構都有其特定職能，對人民負責，為人民服務。在監察體制改革中，應明確監察機關的性質，保證實現人民主權的憲法原則。監察委員會由人民代表大會產生并對其負責，應該服務于人民，反映的應該是人民的意志，由此看來應將監察委員會定位為民意機關，但監察體制中的監督、調查、懲罰等措施的實施程序與我國司法程序有異曲同工之處，因此也可稱之為準司法機關。新設立的監察委員會與“一府兩院”享有同等地位，看起來雖獨立于政府，但其行政性質不容小覷，它的監督對象、調查方式等內容都體現了行政的特點，其又不屬于行政系統內部機關，不具有純粹的行政性。監察體制是我國反腐敗機制中的重要一環，依據該監察法律開展一系列活動，約束所有享有公權力的人民，一旦有違反監察法律的職員都將受到該法律的懲罰，這是對公權力的一種監督，可以稱之為治權機關，但監察體制不是服務于權力，而應服務于人民。監察委員會由人民代表大會產生并對其負責，監察委員會應反映人民的意志，監察程序與我國司法程序有相似之處，司法具有公正性，制定監察程序過程中可借鑒我國成熟的司法系統，做到公平、公正，監察體制又具有行政性，總的來看，監察委員會具有混合性和多元性，兼具民意性質和司法性質。明確監察機關的性質，才能在往后的監察系統構建過程中更好地設計監察體制的藍圖，也能保障實現憲法中關于人民主權的基本原則。

四、國家監察體制改革如何符合憲法的思考

前文所述，監察委員會的設立無疑是在人民代表大會內部建立了一個全新的機構，此舉措涉及我國政體的變化，而政體的變化應該以修憲為前提，保證該體制的建立符合我國憲法規定，做到于法有據、于憲有據。

（一）是否應該修改憲法

一國的政體應該是保持穩定的，政體發生變化，那么應修改憲法，明確并鞏固新政體。有些國家的憲法對政體的某些基本板塊的變化進行了一定的限制，例如法國、意大利等國家的憲法將“共和政體”列入修憲禁區，即禁止做這類政體的修改，不得把共和政體修改為專制政體。政體是歷史發展的選擇，現在存在的政體必定是最符合這個國家、民族和諧發展的政體，不得輕易變動。設立監察委員會涉及國家政體的變化，因此僅僅是通過修改法律是不夠的。我們可以借鑒國外相關經驗，在明確監察委員會的性質后，進一步分析此增加項是否將打破我國人民民主專政政體的平靜，參考西方國家一般的修憲禁區，在確切保障我國人民主權的情況下，保證監察委體制改革合憲，需要修改憲法。

（二）涉及修憲的方式和程序

我國憲法的修改分為部分修改（修正案）和全面修改兩種形式，涉及政體變化就應該以修憲為前提，但我們應選擇如何修改？全面修改還是部分修改？我國憲法具有長久的歷史，一國的憲法更應該是扎實穩定，不應隨意進行大幅度修改。憲法乃國之重典，牽一發而動全身，尤其是全面修憲程序的啟動，務必謹慎穩妥;即使需要修憲，也宜采用修正案的方式進行。在涉及憲法基本原則、主要內容等根本性、全局性的問題需要進行大幅度的憲法改動時，可能需要進行全面修改，一般情況下的憲法的修改以部分修改為主，因此，此次設立監察委員會，屬于全國人大之下的一個獨立的國家機構，在《憲法》第三章的國家機構篇進行部分修改足矣，新增一個同“一府兩院”地位相同的國家機構，采用部分修改更合適。憲法修改的程序應嚴格遵守我國憲法的明文規定，向社會公布，聽取民眾意見，科學修憲，不宜操之過急，慢工出細活，通過長時間的深思熟慮，對監察體制有更加深刻的認識再來進行憲法修改，其后的穩定性、適用性更強。

（三）修憲的內容

憲法中所規定的我國各個國家機構的內容大致包括該機構的性質、地位、組織體系、上下級關系、組成人員、內部體制、任期、職權職責等內容，若將監察委員會入憲，可參考我國已有的國家機構的憲法條款設計。監察委員會屬于一個全新的機構，等同于我國“一府兩院”的地位。監察委員會具有一定的獨立性，更像我國檢察系統，檢察一體對外獨立，而不是像法院系統那樣每個法院甚至每個法官也有獨立性，因此在監察系統設立過程中，為使得監察工作更加高效，應確保上下級之間的領導關系。還應明確我國監察分級制度，現目前我國監察體制改革試點在省、市、縣三處設立監察委員會，監察機關是監督公權力的特殊機關，在總結現行監察體制試點工作的經驗后，結合我國國情，設立三級監察體制更為合適還是僅在省或者省、市設立比較合適，監察權這一大權不宜直接生搬硬套我國其他國家機構的布置，否則權力濫用的后果難以想象。

五、結語

我國政體是人民代表大會制度，一切權力屬于人民，一切國家機構為人民負責、受人民監督，監察委員會同樣應遵循人民主權原則，以人民為中心。監察體制改革應具有合法性和合憲性，在我國設立一個新的國家機構，涉及政體的變化，應以修憲為前提?，F試點工作正在開展之中，有關條件還不太成熟，試點地區要加強調查研究，審慎穩妥推進改革，整合資源、調整結構，進行長時間的試點觀察，總結經驗并吸收以往相似的改革經驗，對修憲內容慎重考慮。改革需要實踐的考察，我國的現目前已經開始監察體制的試點工作，相信在實踐的檢驗下，制定出有我國特色的監察體制指日可待，建立一個行之有效的監察體系，更好的監督公權力，保障人民權利，為國家效力，為社會服務，使改革取得人民群眾滿意的實效。

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