論大學治理中的四種關系

李喜慶

摘 要：國內談到大學治理，總會涉及到大學與政府、黨委與行政、學術與行政、管理與放權這四對關系。本文結合作者在加拿大阿爾伯塔大學訪學時的見聞、感悟和實例，結合加拿大高等教育管理的特點，對這四對關系進行了闡述，以期能客觀地認識和比較阿拉伯塔大學同國內高校在治理結構上的差異和共同之處，找出一些世界一流現代大學治理的規律，為建設中國特色世界一流大學提供參考和借鑒。

關鍵詞：大學治理;治理結構;阿爾伯塔大學

談到大學治理，總會不可避免地談到大學與政府、黨委與行政、學術與行政、管理與放權。本文以阿爾伯塔大學（以下簡稱UA）為例，談談對這四種關系的看法和認識。

一、關于大學與政府的關系

在加拿大，公立大學在政府面前并沒有想象中那么多的自主權。以UA為例，政府對大學的掌控體現在四個方面。

一是經費上的控制。作為公立大學，UA每年預算經費中的60-70%來自政府。其中的科研經費，不管是來自聯邦還是來自省政府，都帶有國家和地方政府的迫切需求;因此，不論愿不愿意，申請到這些經費的教授們都不可能有完全自主的科研方向，在學術研究上，都不得不受到政府的影響。此外，校內絕大部分基建項目經費來源也是政府。

二是管理架構上的控制。根據《阿爾伯塔省高等教育法》，省內高校，包括UA，其管理架構及校內組織的運行等都有詳細明確的規定，這種法律層面的嚴格控制，使得UA在這些方面沒有任何自主權。

三是專業設置和招生方面的控制。UA新增專業，必須要向省教育廳申請，得到批準后才可以實施，才能得到相應的經費支持。另外，阿爾伯塔省啟動了“阿爾伯塔校園計劃”，把整個阿爾伯塔省看成一個大的校園，通過省政府經費投入的杠桿來調節不同高校的專業設置，并突出不同高校的優勢領域、優勢學科。比如，省政府會根據省內人才需求的變化，要求UA增加某些專業的招生數，并配比相應的經費;對專科院校，省政府則把撥款同學生的畢業率掛鉤，從而引導學校的人才培養方向。

四是董事會的代表意義。UA董事會主席和不超過9名的社會公眾人士是由副省長在省議會上直接任命的，9名學校相關人員由學校提名、省教育廳長任命;一些重大決策（如預算、新修建筑等）前，董事會主席也會向省教育廳匯報工作。因此，在師生眼中，董事會代表的是省政府;在政府眼里，董事會才代表學校。

不僅在加拿大，在美國過去的幾十年里，政治力量也逐漸介入了高等教育事務。“進入21世紀，在大部分州，管理者和立法者審查學位課程，創設或取消州管理委員會，迫使院校調整招生和科研方向，將重點轉移到工程、教師培養或其他州級重點發展項目上。不當的政治不斷介入學術事務，如評估學生學習、增加教師工作量、制定英語水平標準等”。杜德斯達甚至指出，“大學不斷受到州政府、聯邦政府以及管理董事會等眾多政治派別的影響。州政府和政黨出于政治原因，迫使董事會免除公立大學校長或教師的職務”。

同樣，很多大學也充分利用其影響力影響政府對其的資金投入，通過游說避開一些例行的審核過程，甚至說服議會代表專門提出法律法規來為自己的項目提供直接的經費資助等。

可見，大學和政府作為國家大系統中的兩個子系統，不可避免地會發生相互作用，即便是西方國家的政府也會以自己的方式加大對大學的掌控。同時，對于公立大學來說，政府作為最主要的投資方，對被投資人——大學進行監管，本就是無可厚非的。正如McDaniel所說，“在強調學術自由與大學自治的同時，大學也須接受政府對高等教育的法定權限。全世界沒有哪一個國家不對其大學實施某種控制。問題不是政府是否應該對大學實施控制，而是政府應該實施多少控制，在哪些方面實施影響”。

二、關于黨委與行政的關系

常有人拿國外大學治理結構以及董事會、評議會等機構的設置來評論甚至貶低大陸大學治理結構，特別是黨委領導下的校長負責制。但實際上，盡管不同國家不同大學治理結構的具體表現方式和相互關系都不盡相同，但都存在著四種權力和四類機構并存的治理框架。

首先是“立法權”通過“立法機構”發揮作用。國外大學的“立法權”是通過董事會或評議會或教師大會等機構來行使的。這些機構是校內重要規則、重大事項的最終決定者;下設有一些委員會，承擔相應的決策、咨詢、質詢等職責。國內則是黨委會承擔著這一角色，由黨委部門負責具體工作。這些“立法權”來自大學舉辦者的授權，而“立法機構”則代表大學舉辦者在授權范圍內行使權力。

其次是執行權通過執行機構發揮作用。國內外大學對立法事項的執行權都是通過以校長為首的行政體系來落實的。只不過，國外大學校長更多精力放在為學校籌款方面，具體的行政事務性工作基本上是交由教務長負責的。

其三是學術權通過學術機構發揮作用。國內外大學的學術機構稱謂不盡相同，但其實質基本相同，都是對專業設置、職稱評定、學位授予等重大學術事務行使學術權力。

其四是監督權通過監督機構發揮作用。國外大學監督機構種類、名稱繁多，有評議會、教師/職員工會、學生會、研究生會、學生申訴委員會、執業審核委員會、大學上訴委員會等等;而國內大學中，工會、教代會是主要的民主監督機構。這些監督機構主要對執行機構的履職情況進行監督。

由此可見，國內外大學在治理結構上并無實質性區別，都可以歸結為是四種權力通過四類機構發揮作用的架構;黨委領導下的校長負責制是這一架構在中國的具體表現。

此外，大學治理結構、四種權力在大學權力構架中的表現形式和比重從來都不是一成不變的;它是大學利益相關各方不斷博弈的結果，是大學在社會歷史和文化變遷中的自然反應。

UA評議會角色的變化就是一個很好的例子。早期的加拿大大學多為教會學校，有著濃郁的英國大學特色。評議會制度就是其一，在UA早期發展中發揮著重要作用，是當時校內的最高權力機構，承擔著學校立法職能，校監是學校的最高領導。然而，隨著地方政府對大學控制的加強，評議會在博弈中淡出權力中心，絕大部分權力被轉交給了董事會，“咨詢，推廣，聯接”變成其主要職責，評議會成為更具象征意義的機構。

同樣，新中國成立以來，高校也經歷了校（院）長負責制、黨委領導下的校務委員會負責制、“革命委員會”一元化領導、黨委領導下的校長分工負責制等多種內部領導體制的演變。

因此，我們很難也不必去評價哪種架構好、哪種架構不好并糾結于此，而是應該認真思考“怎樣的治理架構更適合我們？為什么會有這樣的治理架構？哪些方面我們可以做得更好或更需要我們去努力？”。這樣，我們就會發現，黨委領導下的校長負責制既符合國內外大學治理的基本架構，也符合中國實際并由70年新中國高等教育發展實踐最終證明是適合的。

三、關于行政與學術的關系

在UA，談到行政系統，有兩個最重要的人：校長和教務長。

校長由董事會任免，代表大學行政體系，但他同時也是副校監（評議會當然成員）、董事會當然成員、學術委員會主席（當然成員），且由省高教法予以明確。這就意味著校長在學校的四種權力機構中都擔任著重要角色與職責。

教務長是學校的二號行政長官，相當于大學的首席運營官，所有副校長、院長和大部分行政部門負責人都要向其匯報工作。但他同時也是學術副校長，是學校的首席學術長官，負責領導學術和監督大學整體制度規劃，負責設計、開發、實施學術項目和學術服務，選擇與監督學院院長，參加學術委員會（所有副校長都是學術委員會的當然成員）并擔任其中一些委員會的主席。

因此，從校長和教務長的角色與職責來看，UA的行政和學術至少在學校層面上并未界限分明。

另外，在UA，行政人員有6500多人，遠多于學術員工（4385人，包括教學人員），且很多行政崗位人員有學術背景的任職要求。這種情況，在眾多世界一流大學中普遍如此。當前，學術研究跨學科、跨學校甚至跨國間的合作越來越密切，科研早已不是一個人或幾個人就可以完成的，而必須是由一個甚至多個團隊來完成;而沒有相應的行政管理，顯然無法整合協調各方力量資源做好研究。正是眾多行政人員為科研學術工作提供了大量的服務，學術員工才有更多精力投入到學術研究中。

因此，行政與學術應該是相輔相成的關系，而不是互不相干甚至相互對立的關系。

四、關于管理和放權的關系

中國有“一管就死、一放就亂”的怪圈。不論是教育行政部門還是高校黨政領導班子，一方面希望權力下放，可以集中精力做好宏觀管理和服務，一方面又擔心基層用權不嚴，出現管理亂象，因此往往兩難。而高教現實，恰恰就存在“一方面說沒有自主權，呼吁政府和學校放權;一方面一些學校和學院頂著國家的三令五申，濫用權力，違規違紀甚至違法”的現象，使得管理和放權成為了難以兩全的矛盾對立面。而在UA，我們沒有看到管理和放權的兩難，而是看到管理和放權的和諧統一。

UA的院系和行政部門負責人在其管理范圍內擁有高度自主權，對人員選聘、解聘、經費開支等重要事務擁有最終決定權;學校層面機構則主要是對超出基層管理權限的重大事項、違反法律校規的基層行為、師生投訴問題等做出處理，一般情況下不會干涉基層的自主管理。同時，UA的制度和流程簡約，制定有學術、研究、發展、人力資源、經費、管理運行、學校關系、健康與安全、信息管理和信息技術、設施設備等十大類共87項制度，大多數制度也有相應的流程;但相較于國內高校，UA的制度體系更為簡單，內容更為簡練（多數制度僅有1-2頁），流程也多用文字表述而并非像國內高校那樣有清晰的流程圖。

為什么UA這種看似簡單的管理卻能夠支撐其世界一流大學的發展？而國內大學制定了大量規章制度，卻往往陷入制度越多越管不好、越管不好越要制定制度的尷尬局面？從UA的管理中，有兩點需要我們認真思考借鑒。

一是管理中的共同治理理念。UA的管理決策多是由眾多類型、不同層面的委員會（小組）做出，是一個集體決策的過程。這其中，隨處可見師生員工的參與，而校友、行業人士、社會人士的參與也很常見。在學校層面，校董會和評議會的固定組成成員中都會有來自校友會、工會、本科生會和研究生會的代表;校學術委員會的代表中也有來自工會、本科生會和研究生會的固定席位，同時還會有若干全職員工與學生被委任并參與到學術委員會的工作中。在學院層面，每個學院的學術委員會中除學術員工代表外，專業學會的代表也會參加;許多其他方面決策也都是集體決策的，比如對教師的評估，在系主任撰寫評估報告之后，會由學院教師評估委員會最終給出結果，這其中就有選舉出來的教師代表共同決策。這種共同治理，吸收利益相關方共同參與學校治理，避免了“一言堂”的獨斷專行，增加了決策的民主性、科學性，有效地把好了決策關。

二是深入人心的誠信與規則意識。不論是從法律層面還是道德層面，包括加拿大在內的發達國家都十分重視誠信體系建設。一旦被發現有違背誠信的情況，當事人不僅可能面臨巨額的懲罰性罰款;更重要的是其誠信記錄會被記上一筆，當事人就會成為“不可信”、“不可靠”的代名詞，并嚴重影響個人發展。正如在UA課堂提問時、私下交談中常聽到師生說到的那樣，“大家都很自覺”成為人們面對制度規則時的常態。正是這種以“個人誠信”、相互監督（鼓勵和要求舉報）為基礎組成的一張張無所不在的無形大網維護著西方社會（包括大學）的整體運行，使之政策執行力強的同時，執法監督成本也大大降低。UA醫學院原院長、世界著名婦產科專家貝克博士被迫辭職就源于學生對其演講中引用了未指明出處的內容的

舉報。

相較于發達國家，誠信和規則意識恰恰是我國發展的不足之處。“沒有規矩不成方圓”，沒有誠信約束的規矩也難成方圓。目前，我國已經提出社會主義核心價值觀并推廣踐行，編制了《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》并逐步實現社會信用的全面覆蓋。相信當我們全社會重塑誠信的時候，管理和放權將不再兩難。

參考文獻：

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[3] OLAF C.McDaniel.The Paradigms of Governance in Higher Education Systems[J].Higher Education Policy，1996，（2）：140.