中小城市涉外公共服務建設研究

厲力

[摘 要] 隨著我國城市國際化進程的加快，涉外公共服務作為城市國際化建設公共服務的一部分，其建設的緊迫性和重要性日益凸顯。為探索中小城市涉外公共服務建設，完善中小城市公共服務內容，提高中小城市涉外公共服務水平和質量，以義烏市涉外公共服務的調查研究為例，總結了在義烏經驗基礎上中小城市涉外公共服務的要點：政府主動規劃，成立專門機構；涉外公共服務信息化，與移動互聯網、云技術相結合；社區積極落地政府目標，打造涉外公共服務綜合體；“以外管外”，外商自我服務。并對照在義外籍人士對涉外公共服務的需求，提出了居留證件的智能化、教育資源的分配、公共設施的語言、涉外信息的暢通等中小城市涉外公共服務建設改進對策。

[關鍵詞] 涉外公共服務；義烏；中小城市

[中圖分類號] [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2019）03-0044-03

一、引言

習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話中，強調“必須堅持擴大開放，不斷推動共建人類命運共同體”，宣示了中國在新的歷史起點上堅持擴大開放的堅定決心。全面開放新格局內涵豐富，既包括開放范圍擴大、領域拓寬、層次加深，也包括開放方式創新、布局優化、質量提升。隨著進入我國學習、工作、定居的外國人越來越多，外國人“來華逐夢”呈上升趨勢。據公安部數據，在華停（居）留超過6個月的外國人人數在30余年里翻了30倍，2012年已達60余萬人次，而外國人入境人次更是翻了近80倍，2017年已達5836.36萬人次。這些數量和增幅都表明外國人已經成為在華的一個不容忽視的巨大群體。在全球化的背景下，跨國人才流動的速度加快，現在全球都在搶人才，搶年輕人，我國要升級換代，要做創新型國家也要面向國際人才。2018年，我國正式成立國家移民管理局，說明了我國的涉外公共服務正與國際接軌，在開放水平上，正以高水平的服務領域開放促進深層次結構調整。在這樣的大趨勢、大格局影響下，不但大城市的國際化程度越來越高，而且中小城市國際化的腳步也越來越快，城市的國際化建設所需的公共服務水平要求也相應提高。涉外公共服務作為城市國際化建設公共服務的一部分，其建設的緊迫性和重要性日益凸顯。本文所研究的城市涉外公共服務僅針對新服務目標，即對外籍人士的涉外公共服務，并不包括對本國公民的涉外公共服務。

二、義烏市涉外公共服務建設經驗分析

所謂城市公共服務就是指城市公共部門面向城市公眾提供的公共產品和服務，包括城市基礎設施的投資和維護，提供和加強就業崗位，社會保障服務，興辦和支持教育、科技、文化、醫療衛生、體育等公共事業，及時發布有關社會信息，為社會公眾生活質量的提高和參與公共事務提供有力的保障及創造相關的條件。城市公共服務的框架體系由城市設施建設服務、為企事業發展的綜合服務、對居民生活綜合服務及城市科學文化普與教育服務等四大內容組成。城市公共服務中的涉外公共服務與城市公共服務除了服務對象不同，其服務涉及的范圍和內容基本相同。

中小城市的涉外公共服務與大城市的涉外公共服務區別是與服務的對象相關。在我國中小城市的外籍人士，特別是在浙江中小城市的外籍人士，大多與從事商貿活動相關，流動性大，家族性強，以個體創業為顯著特征。這與在我國大城市的科技型、文化交流型、專家型的高層次外籍人才不同。我們以義烏市的涉外公共服務為樣本，對義烏的公共安全保障、涉外服務管理、金融、公共衛生、教育、交通、社會組織、專門機構、保險、廣告、餐飲服務和公共設施語言、文化服務等12個方面進行了實地走訪調研，進行了問卷調查、個別訪談，從中得到了一手的調查數據和資料。以下我們就根據調查總結出的經驗，來討論中小城市的涉外公共服務要點。

（一）政府主動規劃，成立專門機構

近幾年義烏的兩會，都邀請外商代表參與旁聽。旁聽代表不僅可與市人大代表同場聆聽報告，還會受邀參與座談，直接向義烏市政府領導建言獻策。這樣，外籍人士對城市社會公共服務的需求、意見和建議就會直接通過座談會進入義烏市政決策考慮中。

義烏自2015起就開始推出提升城市國際化“十項舉措”。2018年的“十項舉措”中九項與城市的涉外服務直接相關（實施“義路同行———全球青年創業培訓”；舉辦“走進世界———義烏日”招商推介活動；開展“感知義烏”系列活動；深化涉外業務網上辦理；出臺外國人出入境便利舉措；完善涉外法律服務機制；提升涉外醫療服務能力；打造萬國文化融合平臺；推進國際融合社區建設）。2017年的“十項舉措”圍繞優化涉外審批服務、引進海外高層次人才、便利外國人醫療服務、完善在義外國人子女入學政策、豐富在義外國人文化生活、組織外國人參與社會事務等內容展開，所有這些正是城市的涉外公共服務的內容。從每年制定“十項舉措”，完成“十項舉措”中，我們可以看到義烏市政府對于提升城市國際化，做好涉外公共服務的決心和力量。另外，針對在義外籍人士的群體特點，義烏還設立了國際貿易服務中心、國際稅代收服務點、義烏市涉外糾紛人民調解委員會等專門的機構來服務相關公共事務。國際貿易服務中心集中辦理公安、商務、國稅、海關等多個部門的審批手續，實現政府涉外公共服務的“最多跑一次”改革。國際稅代收服務點方便外商貿易活動。涉外糾紛人民調解委員會集中解決中外貿易糾紛。這些涉外的公共服務都是由政府出面，成立專門的組織機構來進行的。事實也證明，這些舉措都取得了實效，這些專門機構都切實發揮了作用，受到在義外商的歡迎和廣泛好評。

（二）涉外公共服務信息化，與移動互聯網、云技術相結合

2004年我國推行了居民二代身份證改革，2017年為萬余名在華永久居留的外國人簽發了智能化永久居留證，這些都為在華外國人身份證件智能化改革積累了有益經驗。當外國人進入我國國境后，享有申請銀行卡、電話卡、乘坐交通工具、就醫等基本權利，若停留時間較長，還應享有一定程度的保險、子女受教育的機會。將采用移動互聯技術的智能卡與其基本醫療、教育、保險、電信等公共服務掛鉤，在享受公共服務之前，外國人必須出示智能卡并刷卡以證明其合法身份，當在華外國人本人與智能卡上的信息相符后，有關部門便以該智能卡為登記，為該外國人提供公共服務項目。外國人在享受公共服務的同時，其在我國的民事活動、誠信記錄、繳稅狀況等信息，自動為智能卡采集并記錄下來，作為服務機關提供相應服務的考量。一般外國人入境我國后，無論其入境事由為何，都要到當地的公安機關進行登記，申領停留和居留證件，留宿其過夜的機構或賓館也應向公安機關報備。

智能卡在義烏實際的體現是在外國人在所轄地派出所登記報備時為他們辦理義烏商友卡，用以在義烏境內一般身份證明和信息錄入。他們的正常活動，如住宿、購買車票、乘坐交通工具、辦理銀行卡等等，都可以使用該卡作為身份信息證明。2018年以來，義烏公安推行外籍商友卡全面數字化，簽證延期換發、網上住宿申報等信息都會實時更新。但是這張卡片的信息讀取還僅限于公安機關，其他公共服務如銀行金融，公共交通，醫療衛生，圖書館，體育文化等方面還不能信息互通互享。不過以中國公民的身份證加以對照，義烏商友卡在本地范圍內可以與之類比。所有公共服務行業的信息不能互通并不是涉外公共服務獨有的情況。

（三）社區積極落地政府目標，打造涉外公共服務綜合體

在外國人集居的社區，義烏市以政府涉外服務的措施為指引，以外籍居民融入社區的需求為導向，有針對性地開設服務項目。社區聯合共建單位開設語言培訓班，免費進行語言教育，消除外籍人士的語言壁壘。推出國際老娘舅工作室，建立境外人員社區服務站，組建志愿者隊伍，提供基礎翻譯和陪同服務；設立外商咨詢服務熱線；招募志愿者為境外人員提供交通出行、衛生醫療、法律文化、心理健康咨詢等生活服務；成立社區跨文化交流協會，組織豐富多彩的文體活動，推動境外人員融入社區；舉辦絲路商務論壇，邀請境外人員介紹絲綢之路各國文化，進行中外企業家交流，舉行“中外鄰居節”、“國際家庭日”等不定期活動。全面打造涉外公共服務的綜合體，涉外服務內容深入外國居民工作、生活的方方面面。各個社區也成為了在義外商的社會信息獲取、社會角色融入點。

義烏城市基層涉外公共服務的項目化、精準化、常態化、品牌化在各個涉外社區全面開花。按照高標準建設民生服務的新型“涉外服務綜合體”，分散在城市不同方位，由點成線交織成網，一張輻射整個義烏的“涉外公共服務地圖”應運而生。

（四）“以外管外”，外商自我服務

義烏市兩會，每年都邀請在義外商參政議政。義烏市涉外糾紛人民調解委員會，建立“以外調外”工作機制，專門處理涉外糾紛，目前有外籍調解員20多名。義烏市綜合行政執法局福田大隊，在外商聚集較多的工人北路、長春六街等路段，邀請了三位“洋街長”參與日常管理。世界商人之家采用會長輪換制，常駐義烏外商優先推薦。組織管理、運作都依賴自身的成員自發主動承擔。外商商會和各種俱樂部完全依照外商當地的規則和習慣運作。韓國人幼兒園、也門人小學僅招收本國本地區的適齡兒童，所有師資配備、教學條件、教學活動的開展完全與本國相同。覆蓋從幼兒園到高中的國際學校也依照國際標準建設運作。

從政府機構到社會組織，從地方政策到教育資源分配都由外籍人士親自參與建設管理運作，極大地尊重了他們的文化風俗，讓他們獲得了社會活動的安全感和滿足感，同時也為他們融入義烏社會建設做了必要的鋪墊。

三、中小城市涉外公共服務建設改進對策

（一）居留證件的智能化

這是一個城市推進涉外公共服務的基礎性工作，雖然目前使用的證件已經有一定的信息化水平，但想要覆蓋公共服務的所有內容，其信息化、智能化的水平還不夠，在華外國人身份證件進一步智能化改革已勢在必行。移動互聯網的技術、云計算的技術能夠使涉外公共服務系統更開放、手續更簡便、監督更有效、更接近國際慣例的方向。在圍繞外國人管理內容動態化、信息多元化、共享即時化、技術現代化四個方面還可以做許多工作。

提高涉外公共服務的水平要求有更智能的卡片的同時也對處理信息的后臺技術提出了更高的要求，由此也對進行此項工作的專門人才有了新的需求。這一連串的軟實力系統提升，會影響到公安部門的工作目標、資源和人才配置。這就需要上級部門做好規劃，進行合理的頂層設計，做好此項工作的安排部署。

（二）教育資源的分配

教育問題是直接影響長期居留的外國人生活、工作方向和目標的重要因素之一。在中小城市的外國人想要長期發展，必然會遇到保持家庭的完整穩定、子女的入學教育問題。中小城市的教育資源不如大城市豐富，國際學校的數量和質量也相對較弱。外籍人士全盤本國化的教育體系如何不成為教育的孤島？如何解決師資和辦學條件等問題也是此途徑的痛點難點。如果不采用前面的路子，那么，如何在現有的基礎上為外籍人士子女受教育創造條件也值得深入思考。像義烏市這樣所有的公辦學校全部向外商子女開放，費用標準和義烏當地人一樣，也許是解決迫切需求的一大途徑。但在實際的操作上，還是因為語言和手續的問題會產生一些困難。讀了當地的公辦中小學以后，接受更高水平的教育該何去何從？這涉及到中外教育的接軌，教育的國際化等問題，有許多深層次的矛盾將會隨之浮現。

比較理想的狀態是，以上提及的三種教育途徑并行，能夠互相承認、互相轉接。要實現這一點，對于外籍人士子女的數量規模就有了一定要求。總之，教育問題是做好涉外公共服務的一個重點問題，也是個復雜的問題，要依靠政府和社會的雙重力量平衡推動才有可能得到改善。

（三）公共設施的語言

公共設施的標識、標牌是城市公共服務的面子工程，機場、賓館、銀行、醫院、道路、公交、商圈、旅游景區、甚至一些機構的辦公區等公共場所都需要中外文標識語。這里存在著兩個大問題：

1.標識、標牌的外文標識語單一，英語是唯一的外文標識。雖然英語是國際通用語，但以在義烏的外國人群里為例，英語并不是通行語言。這和在義外國人群體的母語以及受教育程度直接相關。在國際化的大城市，外籍人士往往來自說英語或者文明程度比較高的發達歐美國家，使用英語來標識比較合適。而在中小城市的外籍人群體，往往來自于發展中或者不發達的國家，受教育程度低，母語是法語、阿拉伯語、西班牙語的占比較高。英語的標識不但不能幫助他們享受公共服務，很多時候還會造成困擾。因此，針對中小城市外籍人士群體的語言狀況，設置使用頻率相對比較高的外語標識語言比較合適。

2.標識、標牌的外語指示翻譯質量較低，錯譯、死譯、漏譯、亂譯、拼錯等現象時有發生。這些錯誤輕則令國際友人無所適從，或造成一些不必要的誤會，重則甚至導致經濟損失、影響城市的國際形象。

（四）涉外信息的暢通

目前，義烏市涉外的公共服務信息主要依靠社區和外商組織獲得，如果不參與社區和組織的活動，政務及出入境服務、城市交通服務保障、公共信息、涉外義務教育和中文培訓、涉外醫療服務、涉外就業和社會勞動保障服務、涉外旅游服務、外籍人士置業、涉外餐飲購物、涉外法律服務、涉外宗教服務管理、國際航線開辟等等信息就缺少了流動的渠道。同時，我們看到現代媒體建設、信息刊物、網絡平臺等方面并沒有得到相應的重視和開發。而在如今移動媒體、應用軟件普遍使用的情況下，開發建立涉外公共服務信息的官方網站、APP等十分有必要。有條件的地方還可以通過制作外文電視媒體、創辦外文刊物來實現信息的溝通。參考成都市的做法，相關部門還可以開通外文服務熱線，法律熱線，撰寫外國人生活指南，旅游指南工作指南，辦事指南等滿足外籍人士的公共服務需求。

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