人民陪審員職權改革研究

劉青

摘 要：全國人大常委會于2018年4月審議并通過的《陪審員法》確立了雙軌并行的人民陪審員職權制度，七人合議庭中，陪審員的權力由事實與法律同審改為單純的事實審，三人合議庭中，陪審員與法官仍共同認定事實適用法律。目前改革存在法律問題與事實問題的區分、三人合議庭“陪而不審、審而不議”等難題，其順利實施有賴于問題列表制度，庭前準備程序、指示制度、評議規則等相關配套規則的建立。

關鍵詞：人民陪審員事實審法律審

一、問題的提出

2015 年4月24日，以司法民主、司法公正為核心，最高人民法院、司法部印發了《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），該方案提出了一系列創新改革舉措，核心改革舉措之一就是人民陪審員職權改革，將人民陪審員的職責由全面審改為事實審。同日，根據全國人大常委會的授權，最高人民法院在十個省（區、市）各選擇五個法院開展了為期兩年的人民陪審員制度改革試點工作。2015年5月20日，為加強對試點工作的具體指導，最高人民法院、司法部印發了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），該辦法對人民陪審員的選任條件、選任程序、參審范圍、參審機制、參審職權、退出和懲戒機制、履職保障制度等進行了規定。2017年4月24日，由于在審判實踐中如何具體區分事實與法律問題尚未形成一致意見，因此最高人民法院提請全國人大常委會，將人民陪審員制度改革試點工作延期一年至2018年5月

①。

2017年12月22日，為鞏固試點工作的成效，最高人民法院提請全國人大常委會審議《中華人民共和國人民陪審員法（草案）》②。2018年4月27日，全國人大常委會審議并通過了《中華人民共和國人民陪審員法》（以下簡稱《陪審員法》）。根據《陪審員法》第14條、第21條和第22條之規定，適用人民陪審員審理的案件，根據案件的復雜程度及社會影響力的大小，由人民陪審員和法官組成三人合議庭或者由人民陪審員四人和法官三人組成七人合議庭進行審判。三人合議庭中，人民陪審員和法官共同認定事實和適用法律，七人合議庭中，人民陪審員僅與法官共同負責認定事實，不再負責法律適用。《陪審員法》未完全采納《試點方案》及《實施辦法》規定的人民陪審員僅參與事實審制度，而是折中確立了雙軌并行的人民陪審員職權制度。

鑒于《陪審員法》僅在人民陪審員職權改革方面作出框架性規定，缺乏保障其運行的具體規則，因此本文將立足于《陪審員法》的規定、法院三年試點工作以及《全國人大常委會關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）頒布后的司法實踐，探討雙軌并行的人民陪審員職權制度可能存在的問題，同時結合域外司法實踐的相關規定，以期為我國人民陪審員職權改革提供切實可行的操作方案。

二、七人合議庭

（一）七人合議庭運作的法律規則

根據《陪審員法》第22條和第23條之規定，七人合議庭中人民陪審員的職權由原來的全面審改為事實審，同時合議庭評議案件事實問題時，采納少數服從多數原則，若合議庭成員的意見存在重大分歧，人民陪審員或法官可要求合議庭將案件提交院長決定是否提交審委會討論決定。上項改革舉措有效實行的關鍵在于事實審與法律審的區分機制，但《陪審員法》并未進一步作出具體規定。試點過程中，為使事實審與法律審的區分具有可操作性，《實施辦法》要求審判長對案件的事實問題與法律問題進行區分，并對與事實認定有關的證據資格、證據規則、訴訟程序等問題向陪審員作必要的說明，引導陪審員圍繞事實認定問題發表意見，必要時審判長可以書面形式列出案件事實問題清單。

（二）存在的問題

試點過程中，法院積極探索采用事實清單、問題列表等方式區分事實問題和法律問題，取得了一定的成效，但我國民事、刑事和行政訴訟法均未明確區分事實審和法律審，如何區分某一案件中的事實認定和法律適用問題是陪審員職權改革亟需解決的難題。

拉倫茨教授通過特定的分析方法區分事實問題與法律問題：“透過涵攝，以法律條文規定某一犯罪的構成要件需要具備的具體事實為基準，與法官所認定的案件事實相影印，這里的案件事實需要法官根據當事人的舉證質證進行判斷，就是事實問題；對于法律問題，法官需要在認定案件事實以后根據法律的規定運用法律思維、邏輯及法律認知對出罪入罪問題進行評價和處置，在適用法律的過程中，與當事人的主張不發生任何的關系”③。因此，事實問題即是通過證據證明的客觀情況，法律問題即是法官運用法律邏輯、法律解釋作出的價值判斷。鑒于“所有的事實判斷都會涉及到法律標準的要素，對所有法律標準的分析都不可避免地涉及對事實的評價，因此試圖在事實問題和法律問題的分析和判斷中劃出一條明確的界限是不可能的”④。因此，雖然無法對事實問題和法律問題進行精確的區分，但一定程度的區分還是可行的。目前，我國陪審員職權改革的難點就在于缺乏有效區分法律問題與事實問題的程序規則。

（三）域外陪審制中事實問題與法律問題的區分機制

域外司法實踐中，存在兩種區分事實問題和法律問題的制度，一是陪審團依據法官指示的法律做出被告是否有罪的一般裁定制度，二是陪審員對法官提出的系列具體事實問題逐一作出回答的問題列表制度，前者主要存在于普通法系陪審團審判中，后者主要存在于引入陪審制或參審制的大陸法系國家。

1.一般裁定制度

陪審團制度產生于英國，但其發展及普遍運用卻主要在美國，因此下文以美國為例分析其陪審團制度中的一般裁定模式。在一般裁定模式下，“法官就有關法律適用給陪審團發出指示，陪審團根據其內心對事實的評判，適用法官指示的法律，直接就控訴方指控犯罪是否成立作出裁決”

⑤。即陪審團無需回答具體的事實問題，只需作出被告有罪還是無罪的裁決。同時，在陪審團合議表決前，法官會對陪審團作出法律指示，以引導陪審員準確作出裁決，包括“一般性指示和實體性指示，前者主要是陪審團對被告確定有罪在程序和證據規則方面的基本要求，后者主要是幫助犯與教唆犯、指控罪名等的具體構成要件等”⑥。因此，從陪審團指示制度來看，柯克的“法官不回答事實問題，陪審團不回答法律問題”在實踐中表現為：在法官指示法律的基礎上，陪審團對法律適用作出選擇，對案件事實作出認定，從而對控訴方指控的犯罪是否成立作出回答。

在刑事陪審團的運作實踐中，法官對陪審團的指示和一般裁定使得在理論上精確區分法律問題和事實問題的必要性不復存在。法官通過對陪審團指示，不僅有限地回答了本案的法律問題，而且還可以影響陪審團對事實的認定。陪審團通過一般裁定，不僅回答了本案的事實問題，而且對本案的法律適用作出了選擇。

2.問題列表制度

問題列表，指在陪審團審判中，審判長依法律規定將案件進行細化分解，制作一定數量的問題，要求陪審團作出“是”或“否”的回答，以決定被告人行為是否構成犯罪，是否有減刑情節等⑦。目前，實施問題列表制度的代表性國家主要有法國、西班牙和俄羅斯。下文以俄羅斯為例對問題列表制度進行分析。

根據俄羅斯現行《刑事訴訟法》第339條⑧之規定，法官給陪審團的問題列表包括三類問題，一是基本問題，即該條第1款規定：“就受審人被指控實施的每一行為，可以提出以下3個基本問題：（1）行為的發生是否已經得到證明（2）該行為系受審人所實施是否得到證明（3）受審人對該行為的實施是否存在罪過?！倍莻€別問題，即該條第3款規定“在關于受審人是否有罪的基本問題之后，可以提出關于可能加重或減輕罪責程度或改變罪過性質、使受審人免除刑事責任的情節等局部性問題。”三是對受審人從寬處罰的問題，即該條第4款規定“在受審人承認有罪的情況下，應提出他是否值得從寬處罰的問題。”同時，“在陪審團退庭進行合議前，審判長會對陪審團進行指示，指示的內容包括：指控的內容，規定被告人被指控實施之行為刑事責任的相關刑事法的內容、法庭審查核實的證據、證據裁判原則及非法證據排除原則、無罪推定原則、存疑有利于被告人原則等”⑨。

3.兩種制度的比較分析

美國陪審制度的社會價值觀念在于其“反映了對濫用權力的疑懼，反映了對公眾參加所有各種決策的信賴”⑩。由于權力濫用的擔憂，民眾不相信政府官員和法官，而相信一定數量的普通公民作出的判斷和決定，因此陪審員審判作為一項受到憲法保障的權利賦予當事人，陪審團審判具有廣泛的社會基礎，是公民權利保障的標志，被視為“自由的守護神”。陪審員完全根據“良心”和“常識”作出裁決，因而享有包括宣布法律無效等方面的價值判斷權。民眾相信陪審團裁定結果的正當性，因此該制度在美國具有持續發展的價值基礎。

其他國家歷史上曾引進過包括一般裁定制度在內的英美陪審制度，但出現了水土不服的現象。法國借鑒英國的做法，由小陪審團負責認定案件事實，認定被告是否有罪，有無加重、免責以及減輕情由，由職業法官根據陪審團的決定適用法律。但在司法實踐中卻產生了問題，“民眾認為陪審團作無罪裁決的案件過多，對于某些有罪證據充分的案件也做出了無罪裁決”B11，形成無罪判決的傾向。為解決上述問題，法國進行了兩次改革，現如今法國的陪審制已發展成為大陸法系的參審制。同時在法國實行陪審制不久，德國也借鑒其做法，實行法國式陪審制度，但由于民眾缺乏對陪審團所作裁定結果的信任，該制度不久被廢除，德國繼而走向參審制道路。受到美國法的影響，日本也曾實行陪審制度，但其實施效果卻不盡人意。“由于國民普遍存在嚴刑酷罰的觀念，陪審人員往往憑感情和先入為主參與審理案件，形成了重判傾向，甚至發生了一些錯案，導致大多數國民對參加刑事陪審持消極態度，當事人及其親屬更不愿意選擇陪審團審判方式”B12。陪審制是“自由權利的堡壘”的價值理念是該制度得以持續發展的重要前提，若無價值基礎，則難以移植該制度。

問題列表制度起源于法國，其理論基礎來源于孟德斯鳩的權力分離與監督理論，目的是要實現審判權在法官與陪審員之間的分離與制衡，因此僅賦予陪審員對生活事實的認定權，體現價值判斷的法律適用權則被法官所壟斷。

中國的陪審制是司法民主參與的一種方式，意味著在審判權的分配上，人民陪審員權力不可能超越法官，因此人民陪審員不可能享有包括宣布法律無效的價值判斷權。一般裁定制度在我國沒有生根發芽的制度及價值基礎。同時，在試點過程中，各地法院積極探索問題列表模式，取得了較好的效果。因此，未來我國可參考問題列表模式對事實問題和法律問題進行區分。

（四）問題列表制度相關配套規則的構建

1.庭前準備程序

庭前的準備工作充分與否，關系著人民陪審員在庭審中是否能快速理清雙方的法律關系，明確爭議焦點。對人民陪審員參與審判案件的庭前程序，《陪審員法》并未作出相應規定。試點過程中，《試點辦法》要求人民法院應當在開庭前，將相關權利和義務告知人民陪審員，并為其閱卷提供便利條件，確立了庭前閱卷制度。理論界和實務界對于陪審員應否在庭前了解案件情況存在較大爭議，雖然庭前閱卷有助于陪審員了解和梳理案件爭議的焦點，但也容易基于單方書面材料形成預先判斷，不利于以審判為中心制度的構建。并且，人民陪審員參與審理的案件均為案情復雜、社會影響較大的案件，其證據材料多、事實復雜，要求缺乏裁判經驗的陪審員在自行閱卷過程中梳理清晰案件爭議焦點實在是強人所難，該制度在多大程度幫助陪審員在庭審中快速理清爭議焦點。

2004年，日本開展了刑事司法制度的改革，確立了以“證據開示制度”為核心的“庭審前整理程序”，其目的在于“通過充分的事前準備可以集中審理（持續審理、充分審理）”B13。日本《裁判員參與刑事裁判的法律》（以下簡稱《裁判員法》）第49條規定：“在有裁判員參與的案件中，應當在第一次庭審前進行庭審前的整理程序”。該制度設立的目的在于整理案件的爭點以及證據。修改后的《刑事訴訟法》也作出了相應的規定。在這一程序中，當事人要表明將要在庭審中提出的觀點，申請進行證據調查，在此基礎上，法院確認案件的爭點，決定在庭審中要調查的證據。并且，在準備程序結束以后，會限制當事人提出新的證據調查申請。同時，為了充分地進行爭點整理，擴充了檢察官的證據開示范圍。在庭審前的整理程序中，檢察官除了向被告人開示檢察官申請的證據以外，對于那些判斷檢察官申請證據的證明力非常重要的某些類型的證據，以及與被告一方主張相關的一些證據，檢察官在斟酌考慮開示的必要性以及有無弊端、開示的種類、程度等基礎上對被告人進行開示。若是否開示證據存在爭議，由法院作出裁決，從而大幅度擴大了證據開示范圍B14。

人民陪審員不是職業法官，若一案件時審時停，會對其案件事實的自由心證及判斷會造成不利影響。同時我國目前也在全面推進的以審判為中心的刑事訴訟制度改革，其也蘊含了集中審理原則。庭前準備程序的充分與否關系著集中審理的實現，因此庭前準備程序必不可少。鑒于陪審員參與審理的案件案情都較為復雜，為提高庭審效率，可借鑒日本的做法，庭審前，在法官的主持下，由控辯雙方進行證據交換和開示，同時對不符合證據“三性”中真實性、合法性的證據進行過濾排除，明確雙方的訴辯意見，梳理案件的爭議焦點。在此基礎上，法官形成初步的問題列表并交由陪審員，這既幫助其熟悉了案件爭議焦點，可更有針對性地參與庭審，又避免了陪審員的預先判斷。

2.合議程序

庭審后，在初步問題列表基礎上，根據法庭調查的結果和雙方的辯論，法官形成需陪審員解決的問題列表，在確定問題列表的具體內容時，陪審員應退席?？剞q雙方有權就問題列表的內容及措辭發表意見并提出新的問題。合議庭評議時，審判長應向陪審員宣讀問題列表并對其作出指示。陪審員獨立發表意見認定事實的關鍵在于法官指示制度及合議庭評議規則的確立。

（1）法官指示制度

所有的事實判斷都會涉及法律標準的要素，因此要認定案件事實需明確相應的法律規范，鑒于人民陪審員不具有專業法律知識，因此需建立健全的法官指示制度。《陪審員法》第20條規定，法官具有與案件審判相關的指引、提示義務，合議庭審評議案件時，審判長應當向陪審員說明本案涉及的事實認定、證據規則、法律規定等事項?！杜銓弳T法》對法官指示制度僅作出原則性規定，尚需進一步細化。

在指示的內容上，與指控事實相關的刑法規定和與事實認定相關的證據和訴訟法律規范都應當成為法官指示的內容。在指示的時間節點上，在審判的整個過程中，法官都可以主動向陪審員說明上述法律規定。但為保障陪審員對案件事實進行認定和表決，在合議庭評議前，審判長應當先行向陪審員闡述上述法律規定。在指示違反中立要求的程序救濟上，若法官濫用指示權，影響了陪審員對案件事實問題的獨立判斷，侵犯陪審員獨立認定事實的權利，應當明確規定該行為的法律后果。

（2）評議規則

《陪審員法》規定，合議庭評議案件，實行少數服從多數的原則，若合議庭成員的意見存在重大分歧，人民陪審員或法官可要求合議庭將案件提交院長決定是否提交審委會討論決定。在七人合議庭模式下，即使全體陪審員與全體法官意見相左，存在重大分歧，也應當堅持少數服從多數的原則，而不是一存在分歧就提交審委會決定，這違反了直接言辭原則，不利于陪審員職權改革的推進。在上述情況下，若法官認為陪審員多數意見對事實的認定可能導致錯誤裁判的情況下，法官可再次向陪審員闡明相關法律規定。

在合議庭的表決方式上，日本采取了簡單多數的原則。但考慮到裁判員制度的宗旨是由法官和裁判員相互協作，共同決定審判內容，因此《裁判員法》又規定，對于有裁判員參與作出的判斷，包括法官和裁判員在內，需超過各自組成人數的過半數意見作出決定。即在是否有罪存在分歧時，不得以法官或裁判員單方的多數作出不利于被告的決定。例如，在合議庭表決中，若3個法官認為被告無罪而6個裁判員認為有罪的情況下，在日本按照合議庭表決規則，是無法作出被告有罪的判決的，這樣可以防止裁判員個人感情壓制理性和法律帶來的制度危機；若多數或者全部法官認為被告有罪，而沒有一定人數的裁判員同樣認為有罪的情況下，也是無法對被告做出有罪判決的，這樣有效地實現了對法官的制衡，在理論上他們無法憑借個人的判斷而使得判決生效，缺乏民意基礎的判決是無法生效的。

目前我國合議庭的表決規則我國仍采納的是簡單多數原則，如何在平衡法官于陪審員權力的基礎上，又保障陪審員對審判的參與程度，不要讓陪審流于形式，是我國陪審制度改革的一項難題。

三、三人合議庭

（一）三人合議庭運作的法律規則

根據《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況報告》（以下簡稱《試點報告》）B15，在區分事實審與法律審的前提下，在三人合議庭中，只有一到兩名陪審員，由于人數較少而不敢發言的情況比較普遍，因此在三人合議庭中不宜區分事實審與法律審。《陪審員法》采納了上述觀點，在三人合議庭中，陪審員與法官共同認定事實、適用法律，延續了2004年頒布的《決定》的規定。

（二）存在的問題

根據《試點報告》，3年試點期間，陪審員共參與審理刑事、民事、行政案件221254件，其中，由陪審員組成五人以上大合議庭審理的案件共計3658件，占陪審案件總數的1.66%。可以預計，未來絕大多數陪審案件都將以三人合議庭的方式予以審理。因此三人合議庭模式中，民眾實質參與司法審判活動的效果，將對人民陪審員制度改革產生深遠影響。

2004年8月28日，為解決陪審制度形同虛設難題，人大常委會通過《決定》，其第11條規定，在合議庭中陪審員與法官共同負責認定事實，適用法律。與目前《陪審員法》三人合議庭陪審員和法官的職權分配相一致。但《決定》頒布后其實踐效果卻不盡人意?！芭愣粚?、審而不議”始終未能解決，司法民主淪為一種形式。一方面，在合議庭中，基于職業法官的特殊地位及掌握的法律知識和審理經驗，陪審員在心理上就存在屈從現象。通過對某市基層法院的調研數據進行分析，也印證這一點。在陪審員和職業法官認定事實、適用法律時，79.7%的法官認為其觀點與陪審員基本一致，只有偶爾會出現觀點不同的情況，還有17.2%的法官自從事這一職業以來，從未出現過與陪審員觀點不同的情況。在為數不多的職業法官和陪審員觀點不同的情況下，有10.9%的陪審員直接選擇放棄自己的觀點轉而認同法官的意見。B16另一方面，要求陪審員解決法律專業性問題，在案情簡單、法律關系清晰的案件中，陪審員一定程度上可以勝任。但目前適用陪審制案件的案情都較為復雜，并且隨著經濟的飛速發展，法律適用日益精細化，超出了民眾現有的知識結構，要求并沒有接受過系統法學教育的民眾適用法律，豈不是強人所難？因而，陪審員不知、不敢、不愿斷案。綜上，根據過去十年間的司法實踐情況來看，現行三人合議庭模式下仍舊可能出現“陪而不審、審而不議”現象，值得在改革中高度關注。

（三）問題解決方案的初步探索

鑒于“陪而不審、審而不議”是我國陪審制度存在的最大問題，而且在近些年的改革中尚未取得實質性進展B17，如何在現行《陪審員法》的框架下，摸索出解決問題的方案，是一大難題。下文僅拋磚引玉，具體的方案設計還有待理論和實務界進一步完善。

在陪審員與法官共同認定事實、適用法律的前提下，“為使陪審團的思維更為清晰、使審判更為準確”B18，法國開創了問題列表制度。為建立對國民最親近的司法制度，實現加強司法國民性基礎目標，日本創設了以證據開示為核心的庭前整理程序、有裁判員參與的特殊合議庭評議規則，以期提高裁判員對審判活動的參與度。也就是說，上述問題列表制度及相應配套規則并不僅僅適用于事實審與法律審加以區分的合議庭中，在陪審員和法官共同認定事實和適用法律的三人合議庭中，也應當建立上述規則，保障陪審員對司法審判活動的實質參與。

四、結語

《陪審員法》對人民陪審員職權制度進行了重大改革，但七人合議庭中事實與法律問題的區分模式及相關配套規則如何建立，三人合議庭中可能出現的“陪而不審、審而不議”問題如何解決？這都值得相關各方予以高度關注并及時評估改革實施效果，以期真正發揮人民陪審員制度的固有價值，實現司法民主、司法公正的改革目標。

[注釋]

①參見沈德詠：“對《關于延長人民陪審員制度改革試點期限的決定（草案）》的說明”，載中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-04/27/content_2020928.htm，2018年12月12日訪問。

②參見周強：“對《中華人民共和國人民陪審員法（草案）》的說明”，載中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018-04/27/content_2054204.htm，2018年12月12日訪問。

③[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第186頁。

④John Henry Wigmore， Evidence in Trials at Common Law， Vol.1， Revised by peter Tillers， at 4 （Little Brown and Company，1983）. 轉引自陳學權：《刑事陪審中法律問題與事實問題的區分》，載《中國法學》2017年第1期。

⑤陳學權：《刑事陪審中法律問題與事實問題的區分》，載《中國法學》2017年第1期。

⑥陳學權：《刑事陪審中法律問題與事實問題的區分》，載《中國法學》2017年第1期。

⑦施鵬鵬：《刑事問題列表制度研究——以完善人民陪審員事實認定機制為切入點》，載《北方法學》第11卷總第66期。

⑧《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》，黃道秀譯，中國人民公安大學出版社2006年版，第279-280頁。

⑨施鵬鵬：《陪審制研究》，西南政法大學2007年博士學位論文，第126頁。

⑩[美]喬治·W·皮尤：《美國與法國刑事司法制度之比較》，葉遜譯，載《環球法律評論》1986年第4期。

B11龍宗智：《論我國陪審制度模式的選擇》，載《四川大學學報（哲學社會科學版）》2001年5期。

B12顧永忠、薛峰、張朝霞：《日本近期刑事訴訟法的修改與刑事司法制度的改革—中國政法大學刑事法律中心赴日考察報告》，載《比較法研究》2005年第2期。

B13田口守一：《刑事訴訟法》，法律出版社2000年1月版，第195頁。

B14參見田口守一：《日本的陪審制度—“裁判員”制度》，丁相順譯，載《法律適用》2005年第229期。

B15參見最高人民法院：《關于人民陪審員制度改革試點情況的報告（摘要）》，載《人民法院報》2018年4月29日第002版。

B16參見劉晴輝：《對人民陪審制運行過程的考察》，載《北大法律評論》2007年第1期。

B17參見張嘉軍：《人民陪審制度：實證分析與制度重構》，載《法學家》2015年第6期。

B18施鵬鵬：《法國參審制：歷史、制度與特色》，載《東方法學》2011年第2期。

（作者單位：華東政法大學，上海 200042）