土地財政之源：壓力所迫還是晉升誘惑？
——基于東部沿海發達城市數據的實證分析

龔麗貞

(莆田學院商學院，福建 莆田 351100)

一、引 言

伴隨工業化和城市化而出現的土地財政已持續多年。所謂土地財政，一般是指地方政府的財政收入過度依賴于土地出讓收入、土地相關的稅費收入和其他土地融資收入。數據顯示，在1999～2016年的18年時間里，我國的土地出讓收入從514.33億元飛速增長到3.56萬億元，它與地方一般預算收入的比值也從9.2%上升到40.83%，而2017年的土地出讓收入更是突破歷史最高點，達到52059.01億，與地方一般預算收入之比高達56.93%，可謂名副其實的“土地財政”。土地財政收入還不止包含土地出讓收入。土地出讓后，企業運營等會帶來大量的土地相關稅收收入，如城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產稅等，以上述五項總和構成的土地直接稅而言，該收入從1999年的378.4億迅速增長到2016年的15108億，其在地方本級財政收入中的比重也從6.76%大幅上升到17.22%。此外，在土地出讓收入和土地相關稅收收入之外，地方政府還大量利用土地抵押貸款。以2015年為例，84個重點城市的土地抵押貸款高達1.78萬億元，約為土地出讓收入的六成。隨著土地財政規模的不斷擴大、地方政府債務危機的日趨嚴峻，以及一系列相關問題的出現，如房地產泡沫嚴重、實體經濟空虛、產業結構嚴重不平衡等，尋找一條可行的土地財政轉型之路就顯得愈加重要。而要尋找有效的轉型路徑，首先要理清土地財政形成的根本原因，正本清源，理清原因之后才能從根源上治理土地財政。

對于當前這種土地財政現象的蔓延，許多文獻都認為，1994年實施的分稅制改革是地方政府土地財政形成的主要因素，認為各地土地財政的盛行是地方政府迫于財政壓力的無奈之舉(董再平[1]，2008；羅必良[2]，2010；張麗華等[3]，2010；盧洪友等[4]，2011；陳志勇和陳莉莉[5]，2011；肖全章和郭歡[6]，2012；孫秀林和周飛舟[7]，2013；郭貫成和汪勛杰[8]，2014；牛文濤[9]，2017)。他們認為，1994年的分稅制改革使得大部分國家財政收入向中央政府集中，而多數財政支出責任卻留給地方政府，造成地方政府的財權和事權不匹配、收入和支出不對等。這種不匹配和不對等給地方政府帶來極大的財政壓力，特別是省以下地方政府財政壓力更大，從而迫使地方政府積極尋求預算外資金和非預算資金，主要是土地出讓收入、土地及房地產相關稅費收入和土地抵押融資等，從而形成土地財政。雖然有很多研究支持上述土地財政的“財政壓力說”，不過，也有不少文獻認為“土地財政”特別是如此大規模的土地財政，絕非所謂的“財政壓力說”可以解釋或者掩飾的。結合多數地方政府在土地財政強度不斷加大的同時并沒有增加相應規模的公共服務，而是大興土木、大建形象工程的事實，他們認為土地財政的盛行與政治集權體制下地方政府官員的晉升激勵有關，即土地財政是地方政府官員為提高晉升概率而謀求借助土地開發(招商引資)推動GDP增長的主動之舉(顧乃華等[10]，2011；駱祖春等[11]，2011；劉佳等[12]，2012；楊海濤[13]，2014；范子英[14]，2015；王梅婷和張清勇[15]，2017)。此外，也有部分學者認為經濟發展水平不同的地方，土地財政的驅動力并不相同，如賈俊雪等(2016)認為在經濟落后地區，財政壓力對土地財政的影響更為顯著，而經濟發達地區政治晉升壓力的影響更顯著[16]。

地方政府高度依賴土地財政的主要原因究竟是什么？是地方政府的財政壓力？還是以GDP為主的地方政府官員政績考評機制？考慮到東部地區、特別是東部地區的發達城市才是土地財政真正的“重災區”，本文將對這些城市的土地財政狀況進行詳細考察，并建立相應的實證模型以驗證導致土地財政的主要因素。

二、東部沿海發達城市土地財政現狀

杭州市的土地出讓收入連續多年在全國主要城市中名列前茅，這里就通過杭州市這個典型案例來考察東部沿海發達城市的土地財政現狀。杭州市是長江三角洲經濟圈兩個副中心城市之一，2017年全市生產總值12556億元，全市按常住人口計算的人均GDP高達134607元。圖1顯示，在經濟高速發展的同時，杭州市的土地出讓收入也高速增長。1999年杭州市土地出讓收入與地方預算財政收入的比值約為20%，2009年該比值達到峰值205%，地方土地出讓收入達到一般預算收入的兩倍。即使是在2010年，經歷嚴厲的房地產市場調控之后，其土地出讓收入依然高居不下，2013和2015年，其收入依然超過一般預算收入，可見地方財政對土地出讓金的高度依賴。因此，杭州市的土地財政程度極為嚴重。

由于與土地相關的稅收數據無法獲取，從而無法算出土地直接稅和間接稅收入，這里只能通過考察預算收入中幾種主要稅種收入的變化情況來估計土地直接稅和間接稅收入的發展變化情況。比較1999～2016年杭州市增值稅、營業稅和契稅收入，占地方一般預算收入比重的變化情況。發現：第一，財政收入結構變化較大。1999年，杭州市增值稅和營業稅占預算收入的比重分別為33.12%和21.04%，到2012年“營改增”之前(“營改增”2013年開始實施)，增值稅比重下降近20個百分點，而營業稅的比重則上升近14個百分點，二者在地方預算收入中的相對位置互換了。營業稅比重的快速成長和增值稅比重的迅速下降說明，相對于工業發展而言，杭州市的建筑業和第三產業(包括房地產業)的發展更快，從而帶來土地間接稅收入的快速增長。同時2015年開始杭州市的增值稅占比又開始持續下降。增值稅的稅基主要是工業增加值和商業增加值，結合杭州市近幾年的統計數據分析，可以發現2015和2016年杭州市工業增加值增長率分別為2.43%和6.53%，明顯落后于當年度杭州市地區生產總值的增速(分別為10.2%和9.6%)，因此，這兩年增值稅占比的下降主要源于工業發展的相對緩慢。第二，契稅增長異常迅猛，從1999年的1.42億迅速增長到2010年的71.82億，年均增長率高達42.84%，甚至超過營業稅的增速，使得契稅從一個約占預算收入3%的小稅種一躍而成為占預算收入近11%的重要稅種。雖然其后幾年略有下降，但總體依然超過6%。由于契稅的稅基大體相當于土地和房地產市場交易的總金額，土地交易額與土地開發密切相關，房地產交易額則主要受新建住房和二手房的交易量和價格的影響，因此，契稅的迅速成長一方面反映了杭州市土地市場和房地產市場交易非常活躍，另一方面也反映了土地直接稅收入的迅速增長，反映了杭州市土地財政的嚴重程度。

三、土地財政的推動力——“發展”

土地出讓收入持續高企、土地相關稅收大幅攀升，地方政府從土地出讓中攫取巨額的財政收入或者說土地財政現象在東部沿海發達城市頻頻出現，是否是這些地方政府迫于地方財政壓力的無奈之舉呢？結合地方高居不下的投資總額分析可以發現，東部沿海發達城市土地財政現象的產生也許并非源于地方政府入不敷出的財政壓力，而是與地方政府內在的、無法抑制的投資沖動有關。

圖1 杭州市固定資產投資和房地產開發投資變化情況(1999～2016年)①

① 數據來源：歷年《杭州統計年鑒》。

如上文所述，杭州市土地財政情況異常嚴峻，而與杭州市土地財政并行發展的，是其城市建設和固定資產投資一路高歌猛進、快速發展的過程，特別是其中的房地產開發投資更是發展迅速。從城市建設上看，伴隨著1990年代末城市化浪潮的興起，以及觀念上從“經營企業”向“經營城市”(實質上的“經營土地”)的轉變，2000年后杭州市的城市發展相當迅速。1999年城市建成區面積為177.18平方公里，2016年已經增加到541.38平方公里，擴張近3倍。從投資上看，如圖1所示，1999年房地產開發投資與地區生產總值的比值為6.92%，2016年已經上升到23.59%，同時期固定資產投資占比也從35.54%迅速攀升到52.87%，投資成為拉動地方經濟增長的支柱性力量。

地方政府緣何如此青睞投資？——為了發展，為了提高GDP，為了獲得晉升！目前對于地方經濟社會發展中的很多問題，慣常的說法和共識是“一切都只能依靠發展來加以解決”，此中的“發展”也因此成了各地方政府念茲在茲、孜孜不懈的最高追求。這種對“發展”的強烈意識正是來自以GDP為主的地方政府官員政績考核的壓力。城市要發展，無論是增值稅主要來源的工業產業的發展，還是“營改增”之前營業稅主要來源的建筑業和第三產業的發展，都需要良好的城市基礎設施和市政環境。只有具備良好的投資環境才能在地區間競爭愈演愈烈的當下吸引企業的投資、推動產業的發展，從而推動當地經濟的發展。而這些基礎設施投資和市政建設都需要在短時間內投入大筆的資金，在地方政府的預算內財政收入無法滿足這種資金需求時，地方政府就轉而利用土地開發來達到目的，或者以土地直接換取投資，或者以土地出讓獲取的資金建設良好的投資環境吸引資本投資。總之，在一切為了發展的前提下，土地財政應運而生。以更廣泛的視角而言，政府主導的工業化和城市化的發展戰略刺激了地方政府的投資沖動，而這種投資沖動正是催生土地財政的重要因素。這種發展戰略在滿足地方政府官員最重視的目標——發展壯大GDP、創造政績以獲得晉升資格的同時，還給這些官員們帶來更多的權力和聲譽等好處。

四、假說、模型與數據

以上是以杭州為例進行的典型案例分析，為使文章的判斷和結論更具有說服力，這里選擇東部地區一些城市進行進一步的實證分析。

(一)理論假說

基于已有文獻研究和對土地財政狀況的實際分析，本文提出以下三個假說：

假說一：地方政府的財政壓力越大，其土地財政程度越高，即財政壓力是土地財政的主要成因；

假說二：地方政府間存在橫向競爭，這種競爭導致了地方政府官員存在晉升壓力，從而推動地方的土地財政，即晉升誘惑是土地財政產生的主要原因；

假說三：投資越高的地方，其土地財政程度也越高，即投資是土地財政的重要推動力。

(二)計量模型

為考察地方政府間的橫向競爭，需要引入空間計量回歸方法，即在模型中引入空間相關項考查各地方政府間的空間依賴性，從而考察各地方政府間的相互作用。模型具體設定如下：

被解釋變量yi,t表示第i市第t年的土地財政收入水平。如前所述，土地財政收入除土地出讓收入外，還包括土地相關稅費收入和土地抵押貸款等融資收入，而這些變量的市級數據無法獲取，因此，這里選取土地出讓收入作為被解釋變量，用它作為土地財政收入的替代變量。考慮到各地方政府收支存在連續性，上一年度的財政收支會影響到下一年度的財政收支，因此，在回歸中除了常規的解釋變量外，還加入了被解釋變量的滯后項，以加強模型的解釋能力。

模型中的xi,t,是解釋變量，具體包含5個變量。一是人均GDP，即lngdp，反映各地方政府經濟發展水平對土地財政程度的影響。二是財政分權程度，即lnincdece，參考多數文獻的做法，采用市級人均財政收入/(市級人均財政收入+中央人均財政收入)計算，它可以衡量人均地方本級財政收入在人均財政總收入中所占比重，用于分析財政分權對地方政府土地財政的影響，即可驗證假說一。三是投資變量，即lninvest，采用各地全社會固定資產投資總額與地區生產總值的比值來衡量。該變量用于考察投資對土地財政的影響，用以驗證假說三。進一步地，鑒于投資在“官員政績考核機制導致土地財政的產生”中扮演的重要角色，該變量實際上間接考察了政治晉升激勵對土地財政的影響。四是虛擬變量，記為year2015和year2016。為迎接2016年9月份G20峰會的召開，杭州市前期(包括2015年)進行了大量的城市建設投資，考慮到該行為也可能對當地的土地財政產生影響，故此，在模型中加入這兩個虛擬變量以考察這個特殊事件的影響。最后，分析時按慣例對所有變量(虛擬變量除外)進行對數化處理。

其中，w1999…w2016是各年橫截面數據的N×N權重矩陣。為了設定空間權重矩陣，本文考慮了幾種不同含義的空間“相鄰”，從而設定了4個不同的空間權重矩陣[17]。

第一，根據地理距離定義“相鄰”，即假設兩地距離越近，其相互影響越大，由此定義各年度橫截面數據的空間權重矩陣wdist。這種定義下，矩陣wdist中的每個元素是兩城市間距離的倒數(如此則距離越近，相互影響越大，距離越遠，則相互影響越小)，對矩陣進行標準化后，矩陣中元素可表示為：

由于各城市間的距離不隨時間而變化，因此wdist1999=…=wdist2016，其中，disi,j是i市與j市間的公路里程，由這些橫截面上的距離權重矩陣wdist構造而成的面板數據的空間權重矩陣記為W(1)。

第二，根據經濟差距定義“相鄰”，即假定兩地經濟發展水平越接近，其相互影響(可能是競爭)越大，由此定義各年度橫截面數據的空間權重矩陣wgdp。這種定義下，矩陣wgdp中的每個元素是兩個城市人均GDP差距絕對值的倒數，對矩陣進行行標準化可得：

與距離不隨時間變化相反，每年各市的人均GDP都是變化的，因此每年的wgdp也都不同，由各年度橫截面上的GDP權重矩陣wgdp構造而成的面板數據的空間權重矩陣記為W(2)。

第三，同時考慮地理距離和經濟差異來定義“相鄰”，即假定兩地距離越近、經濟發展水平越接近，其相互影響越大，由此定義各年度橫截面上的權重矩陣。用兩種不同的算法定義，分別記為wdistgdpsqrt和wdistgdpave，相應構成的面板數據上的空間權重矩陣分別記為W(3)和W(4)。

W(3)中的每個元素是距離權重矩陣元素和經濟權重矩陣元素的幾何平均，即

W(4)中的每個元素是距離權重矩陣元素和經濟權重矩陣元素的算術平均，即

wdistgdpavei,j=(wdisti,j+wgdpi,j)/2

(三)數據

選擇東部地區的14個城市為研究樣本，這14個城市是北京、天津、沈陽、大連、上海、南京、杭州、寧波、福州、廈門、濟南、青島、廣州和深圳，以這些城市在1999～2016年的數據為研究對象。之所以選擇這14個城市，是因為這些城市的土地出讓金收入相對較高，可以作為地方政府土地財政的典型代表。圖2顯示，1999～2016年這14個城市的土地出讓收入均值呈波動式上升狀態。例如，2007年土地出讓收入最高的杭州市，也只有518億。2008～2009年初，受全球性金融危機影響，土地交易市場一度低迷。但隨著經濟刺激計劃的推進，宏觀經濟逐步回升，房地產市場也重新高漲，土地出讓收入再創新高，2010年，最高的北京市的土地出讓收入已經達到1640億，甚至超過2007年最高值的三倍。此后，中央開始對樓市實行嚴格的宏觀調控，同時展開諸如提高首套房、二套房貸款首付比例和貸款利率，暫停發放三套房貸，限制購房對象等限購、限價、限貸行政手段，以及提高稅收利率等經濟手段。這些調控手段的執行打壓了一些投機需求和一定時間內的投資需求，從而影響了房地產企業的土地購進和儲備決策，并最終影響了部分城市的土地出讓收入。但是，總體上，14個城市中多數城市的土地出讓收入的增長都異常迅速，呈現出一致的上升趨勢。

圖2 14城市1999～2016年土地出讓收入均值變化趨勢①

① 數據來源：歷年《中國國土資源年鑒》。

圖3 14城市1999～2016年土地出讓收入/地方一般預算收入(%)的箱線圖②

② 數據來源：歷年《中國國土資源年鑒》和《中國城市統計年鑒》。

從土地出讓收入與地方一般預算收入之比看，14個城市各有不同。圖3顯示，杭州市的土地出讓收入與一般預算之比波動程度最大，總體水平也最高，并且擁有超過200%的最高值。一線大城市北京、上海、廣州、深圳的該比值波動相對較小，總體水平也相對較低。此外，2010和2011年個別城市出現離群點和極值，顯示該城市當年度的土地出讓收入異常高漲，如大連和青島。

五、實證分析

(一)GMM估計方法

這里采用系統GMM方法對面板數據的動態模型進行估計。

(1)

對于如上模型(1)式的估計需要解決兩個問題：第一，模型中存在不隨時間變化的個體效應項，動態面板模型估計中，忽略個體效應將會導致OLS回歸結果有偏和不一致[18]。第二，模型中存在滯后的被解釋變量及其加權平均項，同時，解釋變量中的部分變量也可能是內生變量，因此，需要對這些內生性變量進行控制，以降低估計偏差。

處理面板數據估計中個體效應的一個有效方法是對回歸方程取一階差分[19]。對方程(1)進行一階差分，可得如下方程(2)式：

(2)

對上述方程(2)的估計還存在兩個問題：第一，解釋變量內生性依然存在，第二，新的誤差項與被解釋變量的誤差項存在相關，因此，需要采用工具變量法估計。

假設誤差項εi,t不存在序列相關，且解釋變量Xi,t是弱外生的，則可得如下兩個矩條件：

E[yi,t-s(εi,t-εi,t-1)]=0 其中s≥2;t=3,……,T

(3)

E[Xi,t-s(εi,t-εi,t-1)]=0 其中s≥2;t=3,……,T

(4)

根據上述矩條件(3)和(4)可以得到差分GMM估計量，不過差分GMM估計存在兩方面的不足，一是個體效應在差分中被消去了，二是這里采用被解釋變量和解釋變量的滯后項(yi,t-s和Xi,t-s)作為工具變量進行估計，但這些工具變量可能只是弱工具，估計效果可能并不是很好[20]。

有鑒于此，可以采用相對理想的系統GMM估計，它可以將(2)的差分回歸和(1)的水平回歸結合起來。差分回歸(2)可以采用前述的工具變量(被解釋變量和和解釋變量的滯后項)，水平回歸(1)的工具變量則可以采用相應變量的差分的滯后值(假設個體效應ui與這些差分無關)，即(yi,t-1-yi,t-2)和(Xi,t-1-Xi,t-2)，因此，水平回歸的矩條件可以記為如下(5)和(6)式：

E[(yi,t-1-yi,t-2)(ui+εi,t)]=0

(5)

E[(Xi,t-1-Xi,t-2)(ui+εi,t)]=0

(6)

如此，結合上述的(3)～(6)四個矩條件，可以得到模型的系統GMM估計，該估計是一致有效的。

(二)估計結果

估計結果如表1所示。表中的W(1)～W(4)的定義如下，W(1)是基于地理距離的空間權重矩陣，W(2)是基于經濟發展差距的空間權重矩陣，W(3)和W(4)是同時結合地理距離和經濟發展差距的空間權重矩陣。如前所述，從檢驗結果看，AR(2)檢驗顯示殘差項的差分不存在二階序列相關，Hansan檢驗顯示工具變量整體有效，即滿足前面矩條件成立的假定條件。

回歸結果顯示，各城市的土地財政收入與該市上年度的土地財政收入間存在顯著的正相關關系，說明各城市的土地財政收入存在顯著的路徑依賴。無論是以地理距離還是以經濟發展差距或者是同時兼顧這兩個方面來定義權重矩陣，得到的“相鄰”城市土地財政收入間的關系是同質的。即“相鄰”(經濟發展水平相近，或者地理上相近，或者經濟發展水平和地理位置綜合起來相近)城市上期的土地財政收入上升，會引起本期本市土地財政收入的上升。具體為，保持其他控制變量不變，“相鄰”城市上期的土地財政收入每增長1%，本期本市的土地財政收入將相應上升0.25%至0.37%。即各城市間存在土地財政收入的橫向競爭，證實了假說二，即地方政府間的晉升競爭推動了土地財政。事實上，這些城市發達的經濟和繁榮的房地產市場為這種競爭提供了重要的支持條件，使得地方政府利用土地進行的“為增長而競爭”能夠順利實現，從而直接或間接導致了土地財政的產生和不斷加強。

表1 東部沿海14城市樣本估計結果

人均GDP變量的估計系數顯著為正，也即經濟發展水平越高的地方，其土地財政收入也越高，這和經濟現實基本上是一致的。我國經濟發展水平較高的地方正是這些東部沿海發達城市，而這些發達城市也正是土地財政的重災區。

在所有權重矩陣下，財政分權變量的回歸系數都不顯著，說明假說一并不成立，即財政壓力越大，土地財政程度越高的假說并不成立。事實上，很多地方政府，無論是省級政府還是市級政府，都認為本級的財政資源不足，一方面都希望中央或者上級盡可能加大對本級政府的轉移力度，另一方面都想盡可能多的獲取預算外收入，以增強本級財力。然而，本文的實證結果表明，1994年稅制改革后的財政分權體制雖然在一定程度上導致了地方政府財政資源的緊張，并有可能驅使地方追逐土地財政收入，但是，這絕不是各地方政府土地財政產生的主要原因。所謂的彌補地方財力缺口，不過是地方政府實行土地財政的美麗借口。

投資變量的估計系數顯著為正，顯示地方土地財政收入與固定資產投資存在顯著正相關關系，也即各地方的固定資產投資額越高，其土地財政收入也越高，說明假說三成立。具體而言，投資額每上升1%，地方的土地財政收入將上升0.55%到0.65%。投資變量的正顯著性，證實了上述分析的土地財政的產生原因和機制是有效、合理的。地方政府攫取巨額的土地財政收入正是為了滿足其巨大的投資資金需求，而地方政府之所以如此熱衷于投資，還是因為投資會帶來GDP增長，并最終帶來地方政府官員的政治晉升。

兩個虛擬變量系數在各種情況下均不顯著，即籌備杭州G20峰會對投資建設的拉動并沒有帶來當地土地財政的增強。可能的原因有兩個：第一，在確定召開G20峰會前，杭州市的投資和土地財政本身已經處在一個較高的水平上，已經超越了某個臨界點，在此基礎上繼續增加投資并不會顯著推動土地財政；第二，在原本就已處于較高水平的情況下，政府繼續追加大量投資還可能產生部分“擠出效應”，如此，在正向和負向效應綜合抵消之后，總體效應不顯著。

(三)穩健性檢驗

為驗證上述結果的穩健性，分別從改變變量和改變樣本兩方面進行檢驗。第一，去掉模型中的虛擬變量，重新進行回歸；第二，去掉樣本中的天津、沈陽和大連三個偏北方的城市，以剩下的11個城市的數據重新做回歸分析，檢驗回歸系數的顯著性和正負符號是否會保持不變。穩健性檢驗的結果表2和表3顯示，回歸中的變量和樣本改變后，各變量回歸系數的顯著性和符號與表1基本一致，代表地方政府間橫向競爭的l.Wy項系數和投資變量系數依然顯著為正，財政分權變量回歸系數依然不顯著，說明上述的模型是合理的，結論是可靠的。

表2 去掉虛擬變量的回歸估計結果(改變變量的穩健性檢驗)

表3 東部11城市回歸估計結果(縮小樣本的穩健性檢驗)

六、結論和建議

本文通過研究部分東部發達城市的土地財政狀況對導致土地財政的主要因素進行考察，把地方政府財政壓力、地方政府間競爭和地方政府投資同時納入分析。結果顯示，各地方政府的土地財政收入間存在顯著的橫向競爭，財政分權變量的系數并不顯著，投資變量的系數顯著為正，表明土地財政并非地方政府迫于財政壓力的無奈之舉，而是地方政府官員在政治晉升誘惑下的主動行為。在GDP主導的政績考核體系下，地方政府官員為了政治晉升而追求GDP的高增長，為了GDP的高增長而充分開發土地。一方面通過低價出讓工業用地招商引資，從而直接帶來GDP的增長，這個過程不僅帶來一些土地出讓金收入，更重要的是，招商引資帶來不菲的土地相關稅收收入，因此整個過程最終帶來土地財政收入的增長。另一方面，通過高價出讓商、住用地獲取高額的土地出讓金收入，巨額的土地出讓金收入為地方政府投資建設基礎設施、改善投資軟環境等提供了資金，而良好的基礎設施建設和公共服務能夠吸引更多的資本投資，從而帶來GDP的增長。

因此，本文實際上得到了一個解釋土地財政的完整框架。即在GDP主導的政績考評體系下，地方政府通過“以土地換投資，以投資帶動GDP增長，以GDP增長獲取政治前途”的發展路線，在獲得GDP增長從而獲得政治晉升的同時，推動了土地財政的產生和加強。一言以蔽之，以GDP為主的地方政府官員政績考核體制導致了地方政府“為增長而競爭”，各地方政府利用土地展開“為增長而競爭”，導致了土地財政的產生和不斷加強，財政壓力則并非土地財政的產生主要因素。

根據上述的結論，要解決地方政府的土地財政問題，可以從土地財政形成機理“投資——GDP——晉升”中的“投資——GDP”環節和“GDP——晉升”環節兩方面展開。

在“投資——GDP”環節方面，近年來，隨著我國穩增長、促改革、調結構政策的實施，經濟增長方式正在逐漸轉變，投資對經濟增長的拉動效應正逐漸減弱。國家統計局的數據顯示，2017年，資本形成總額對經濟增長的貢獻率只有32.1%，相比2016年的42.2%下降了10.1個百分點。同時，2015～2017年，最終消費對經濟增長的貢獻率均在60%左右。因此，只要繼續推進目前的穩增長、促改革、調結構的經濟政策，經濟增長對投資的依賴性就將繼續回落，經濟增長中的“三駕馬車”——消費、投資和凈出口的結構將逐漸趨向合理化，從而在整體上削弱“投資——GDP”環節對土地財政的形成作用。

在“GDP——晉升”環節方面，2013年12月中組部就已印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，直指地方領導干部考核中唯GDP論的問題。該通知的核心思想是不能僅把GDP作為考核的主要目標，即中央不能僅根據GDP考核各省領導干部，各地方領導干部也不能僅憑GDP考核下一級干部，在對地方領導干部的政績考核中要強化約束性指標考核，如提高資源、環境指標的權重等。在此背景下，近年來，有個別地區開始嘗試淡化GDP在地方政府官員考核中的影響，如2014年浙江省政府取消對麗水縣的GDP考核，福建省取消對34個被列為限制開發區域縣(市)的GDP考核，貴州省取消對10個國家扶貧開發工作重點縣的GDP考核等。然而，仔細觀察這些地區可以發現，取消GDP考核的基本上都是對GDP貢獻不大的落后縣、貧困縣、生態保護縣，真正對地方GDP具有較大貢獻的經濟發達地區并未列入其中。由此可見，雖然中央關于改進地方政府官員考核方式的政令早已下達，然則，其在地方的執行效果尚不理想。可以推測，在東部沿海這些土地財政重災區的城市，作為GDP貢獻的主力，當地政府官員的考核仍然是以GDP為主，特別是在經濟下行壓力較大的情況下。因此，在現階段，要解決地方政府的土地財政問題，除了要在中央層面出臺相應的政策外，更重要的還是要提高地方層面的政策執行效率，同時落實好廣泛、有效的監督機制，否則，沒有有效的執行和監督，再好的政策都將付諸流水。