財務(wù)管理在北京市第一次地理國情普查項目中的運用和作用

李超

（北京市測繪設(shè)計研究院，北京 100038）

一、項目背景

2013年我國為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的變化與生態(tài)文明建設(shè)的需求，做出了全面掌握地理國情現(xiàn)狀，開展第一次全國地理國情普查的重要決定。2013年8月，北京市政府組織市屬27家委辦局參加了由張高麗副總理主持召開的第一次地理國情普查電視電話會議，在會議結(jié)束后，北京市政府印發(fā)了《北京市人民政府關(guān)于開展第一次全市地理國情普查的通知》（京政發(fā)〔2013〕31號），成立了北京市第一次地理國情普查領(lǐng)導小組，組成以陳剛副市長為領(lǐng)導小組組長的項目領(lǐng)導小組辦公室（以下簡稱：“市普辦”），組織開展北京市第一次地理國情普查（以下簡稱北京地理普查）工作。

國普項目工作內(nèi)容復雜，所需時間長、涉及單位多、資金體量大，被市政府、市財政局、市規(guī)劃委列為重點項目。為保證財政經(jīng)費安全，確保項目資金使用合法合理，市普辦設(shè)立了財務(wù)管理專崗，全面負責國普項目的財務(wù)管理工作。

二、財務(wù)管理方式的運用和作用

國普項目所涵蓋的30個子項目涉及了27家委辦局，有40多家單位參與其中。參與單位體制不同，既有行政、事業(yè)單位，又有國有企業(yè)、上市公司，項目實施地域涵蓋了全市十六個行政區(qū)縣，作業(yè)人員超過500人，財政預算2.83億元，創(chuàng)造了市規(guī)劃委系統(tǒng)內(nèi)財務(wù)管理上的多個第一，管理難度很大。面對如此復雜的情況，市普辦深入分析項目特點及各承辦單位的特性，從制度、過程、目標和利益出發(fā)，綜合運用了四種財務(wù)管理模式開展了財務(wù)管理工作。

（一）財務(wù)管理方式概述

財務(wù)管理方式從內(nèi)容上來看，主要包括制度、預算、評價、激勵四種管理方式。這四種管理方式在管理特征、目標、優(yōu)勢、障礙、環(huán)境等方面都有所區(qū)別，各具特色。（財務(wù)管理四種主要方式的具體比較如表1所示）

表1 財務(wù)管理四種主要方式比較

這四種主要管理方式既是獨立的又是統(tǒng)一的。所謂獨立是指它們各自以獨立的管理方式運作。所謂統(tǒng)一是指在實施管理工作時，可以同時采用兩種或者兩種以上的管理方式，同時采用的管理方式在目標、規(guī)則、利益和過程等方面存在著密切聯(lián)系，可以從這些角度入手進行統(tǒng)一管理。同時，從四種管理方式的主要特征來看，它們都具有靈活性與完整性等明顯特征。另外，這幾種管理方式可以從不同的角度與層面建立完整的管理系統(tǒng)，對財務(wù)工作進行有效的管理，也就是說，它們都在財務(wù)管理工作中發(fā)揮著重要作用。各具體項目的管理部門可以根據(jù)實際情況靈活的選擇這些不同的管理方式，滿足自身實際環(huán)境與具體要求，達到有效管理的目的。

（二）制度管理方式的運用和作用

1、制度管理是財務(wù)管理的基石

制度管理就是通過制定相關(guān)的規(guī)章制度與準則，形成管理者與管理人員可以接受的完整系統(tǒng)的規(guī)范，對管理工作與管理人員的行為進行有效規(guī)范與限制，以此保證管理活動符合企業(yè)或組織的發(fā)展戰(zhàn)略與整體目標，保證管理活動不違背組織或企業(yè)的相關(guān)利益。制度管理的基本內(nèi)容中包含著與管理工作相關(guān)的基礎(chǔ)程序與要素，管理者需要從管理程序或者管理工作的不同環(huán)節(jié)出發(fā)，制定完整的管理方案，管理方案中應(yīng)該包含管理制度的制定、管理方案的執(zhí)行、管理工作的考核與相關(guān)的獎懲機制等基本環(huán)節(jié)。制度管理這種主要管理方式有其自身獨特的優(yōu)點，首先，該管理方式對行為規(guī)則的規(guī)范非常明確，而且各種具體的規(guī)范實施起來操作比較簡單，管理人員執(zhí)行起來非常便利；同時，制度管理方式對環(huán)境的要求比較少，不容易受其他條件的影響與限制，使制度管理可以在很多項目中應(yīng)用實施。在地理國情普查中應(yīng)用制度管理方式可以有效地減少管理中的各種隱患與風險，防止舞弊工作的出現(xiàn)，促進廉政建設(shè)，提高財務(wù)管理水平的基石。

2、強化制度管理完善，推進管理機制構(gòu)建

按照市規(guī)劃委財政資金管理要求，結(jié)合項目自身特點，自項目開始市普辦就制定了《北京市地理國情普查項目管理辦法》（市規(guī)發(fā) [2014]873）、《北京市第一次地理國情普查項目合同管理辦法》（北勘設(shè)字[2014]151）、《北京市第一次地理國情普查項目支出審核辦法》（北勘設(shè)字 [2014]152）等專項財務(wù)管理制度。明確了國普項目財務(wù)管理的機構(gòu)和職責分工，規(guī)范了預算的編制和執(zhí)行、經(jīng)費的申報與使用、經(jīng)費的審核原則和審核范圍、審核權(quán)限和審核程序、合同的簽訂原則、合同的履行管理程序、合同成果的保存責任等財務(wù)管理行為，建立了定期開展績效管理和經(jīng)費跟蹤檢查的機制。加強政策措施、管理流程和工作規(guī)范，確保財務(wù)管理工作的規(guī)范化、制度化,保證財務(wù)管理制度的有效性、實用性。

3、建立第三方經(jīng)費跟蹤檢查制度，規(guī)定每半年進行經(jīng)費專項跟蹤檢查。并將其寫入合同文件，從制度上保證項目資金監(jiān)管接受全過程監(jiān)督，無死角。

（三）預算管理方式的運用和作用

1、預算管理是財務(wù)管理的重要手段

預算管理是當前很多企事業(yè)單位運用的主要管理方式之一，它通過預算的形式制定企事業(yè)單位的預算管理目標，并在預算方案的具體實施過程中根據(jù)實際情況不斷調(diào)整預算目標與具體管理行為方式，促使組織的戰(zhàn)略目標與相關(guān)政策的實現(xiàn)。預算管理方式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在行為量化標準明確、總體目標與個體目標緊密銜接、管理過程可以靈活調(diào)整等方面。

2、預算管理在國普項目中的運用和作用

國普項目作為一個多部門參與的復雜項目，預算管理是將項目的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系中的重要管理方法，在國普項目中，可以積極運用預算管理的目標分解細化方式，把工作總目標進一步的細化到各個具體單位，讓各單位明確自身工作目標與職責，提高工作的效率與科學性。預算管理在國普項目中的重要作用主要體現(xiàn)在工作規(guī)劃，人員與資源協(xié)調(diào)，工作進程監(jiān)控等方面。

（1）規(guī)劃作用

國普項目是一項具有開創(chuàng)性與綜合性的工作，涉及內(nèi)容多、專業(yè)性強，沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒。市普辦積極利用財政預算管理方式，結(jié)合北京實際情況，充分征求各部門需求，并選取西城區(qū)金融街等區(qū)域作為試點，根據(jù)普查工作量、財政部頒布的成本定額標準和試生產(chǎn)情況，反復論證，歷經(jīng)半年推敲，完成了總預算的編制。總預算編制完成，為各單位的預算編制提高了指導與約束，各單位根據(jù)總預算方案，積極展開單位內(nèi)的預算編制，這對提高預算使用的科學性與規(guī)范性具有重要作用，也可以有效提高國普項目的工作效率。

（2）協(xié)調(diào)作用

預算編制過程中多次協(xié)調(diào)市規(guī)劃委、市財政局、市評審中心等管理部門及項目單位進行溝通；在項目運行中進行預算管理控制，以預算執(zhí)行進度為抓手，考核項目完成進度，協(xié)調(diào)資源配置，提高了管理效率，國普項目得以高效、順暢開展。

（3）監(jiān)控作用

各單位可以把預算的執(zhí)行情況與具體工作的進度聯(lián)系在一起，開展定期和不定期考核，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，調(diào)整執(zhí)行方式，提高執(zhí)行效率。在項目執(zhí)行過程中，聘請第三方會計師事務(wù)所定期進入每個承擔單位辦公現(xiàn)場開展經(jīng)費跟蹤檢查，從承擔單位基本情況、項目任務(wù)情況、項目資金預算、項目實施情況、項目經(jīng)費撥付及使用情況、項目經(jīng)費撥付情況、項目經(jīng)費使用情況等多方面進行檢查，提出整改建議。市普辦運用檢查的結(jié)果調(diào)動各項目執(zhí)行單位的能動性，有針對性加強內(nèi)部管理和監(jiān)督，提高管理水平；要求各單位及時整改，堵塞漏洞，糾正錯誤，規(guī)范行為。

（四）評價管理方式的運用和作用

1、評價管理的內(nèi)涵與特點

評價管理一般與其他管理方式結(jié)合使用可以發(fā)揮最大的優(yōu)勢，它是一種對管理工作過程與結(jié)果以及工作人員的具體表現(xiàn)進行考核分析，通過科學的方式進行有效評價的管理方式。

評價管理方式實施的最基本要素就是必須有明確的管理目標，且管理目標必須與單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標一致。在此基礎(chǔ)上，總體管理目標下的細化管理目標可以根據(jù)實際情況進行靈活的調(diào)整，積極地調(diào)動員工的工作積極性與主觀能動性，使員工的個人能力得到最大的挖掘與發(fā)揮，進而提高工作的效率與質(zhì)量。

2、評價管理在國普項目財務(wù)管理中的運用和作用

在項目運作過程中定期評價并結(jié)合里程碑完成時點，對預算完成度進行評價，結(jié)合項目實際完成程度以及合同約定，在經(jīng)費分配時精心考察，全面分析，清晰地從財務(wù)管理角度展示每個子項目及項目整體的運行情況，保證每年財政預算指標按時完成和經(jīng)費撥付合法合規(guī)。定期開展績效評價工作，及時調(diào)動各承擔單位主觀能動性，挖掘本單位生產(chǎn)潛力，推進國普項目順利開展。

（五）激勵管理方式的運用和作用

激勵管理是企事業(yè)單位運用各種激勵方式，調(diào)動員工的工作熱情與積極性，使員工的行為與企事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，促進實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的管理方式。該管理方式中企業(yè)的整體利益與員工的利益聯(lián)系在一起，企事業(yè)單位主要通過制定完善的激勵約束機制，實現(xiàn)具體的管理目標，在實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展目標的同時不斷提升員工的福利，提高單位的凝聚力。同時，激勵管理方式還可以根據(jù)單位內(nèi)外部環(huán)境的變化，及時調(diào)整管理目標與激勵方式，實現(xiàn)單位利益最大化的目標。

為推動國普項目工作，提高作業(yè)人員勞動技能，提高普查工作進度，按時完成國家交付的任務(wù)，組織開展了多次專項技能競賽，并給予成績好的隊伍和個人進行經(jīng)濟獎勵，極大地調(diào)動了生產(chǎn)積極性，鼓舞了隊伍士氣，促進了項目順利開展。

三、國普項目中財務(wù)管理工作的作用及經(jīng)驗

（一）國普項目財務(wù)管理工作的作用

國普項目是北京市的重大項目,財務(wù)管理工在項目運行中發(fā)揮了堅實的保障作用，主要體現(xiàn)在經(jīng)費管理和項目運行兩方面：

從經(jīng)費管理來看,財務(wù)管理工作一方面為項目爭取到了足夠的財政預算,保障了項目的順利開展；另一方面也通過預(決)算評審、公開招投標、合同管理、跟蹤檢查，嚴格執(zhí)行各項財務(wù)規(guī)章制度、嚴把資金審核關(guān)、充分發(fā)掘本單位潛能、減少外出開會次數(shù)、控制機構(gòu)運行費用等財務(wù)管理工作的有效進行，保證了財政經(jīng)費的合法、合規(guī)使用；并在管理中產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟效益，累計節(jié)約財政經(jīng)費3500萬元，現(xiàn)已繳回市財政。

從項目運行來看，財務(wù)管理一方面做到了實時提供所需的財務(wù)數(shù)據(jù)，進行高質(zhì)量的財務(wù)分析，給領(lǐng)導決策提供了及時有力的財務(wù)支持，提高了項目管理水平，給整個項目的成功打下了堅實的基礎(chǔ)；另一方面，財務(wù)管理有效規(guī)范了各項經(jīng)費使用行為，防止了經(jīng)費的閑置和流失，提高了經(jīng)費的使用效益，通過多種方式加強管理、強化監(jiān)督，杜絕了濫用職權(quán)、徇私舞弊和玩忽職守，有力地保障了項目的有序開展。

（二）國普項目預算評審工作的經(jīng)驗

由于國普項目資金來源全部為財政撥款，按規(guī)定提交北京市財政預算評審中心（以下簡稱“評審中心”）進行評審，由于工作內(nèi)容復雜、資金體量大，項目先后經(jīng)歷了“總預算評審”“財務(wù)部分專項評審”“時點核準部分專項評審”“信息化項目補充評審（非秘部分）”“信息化項目補充評審（涉密部分）”五輪評審，評審時間跨度從2014年到2016年，歷時兩年。項目預算金額2.83億，評審確定金額2.56億，預算通過率超過91%。

在項目評審的過程中，首先將信息化內(nèi)容和傳統(tǒng)測繪內(nèi)容進行分類處理，將非信息化部分預算先報送評審，于2014年11月完成，審核確認預算2.06億元，占總預算的73%。信息化的部分將涉密和非涉密內(nèi)容分別重新編寫申報材料，先報送經(jīng)信委審核，取得了評審報告后再將非涉密項目報送評審中心進行財政評審；涉密項目聘請有資質(zhì)的第三方會計師事務(wù)所按照評審中心標準進行內(nèi)部評審。最終分別審核確認2300萬元和1500萬元。

財政預算評審的順利通過保證了項目預算資金的足額到位，對整個項目的按時完成起到了至關(guān)重要的作用。

從預算評審工作的結(jié)果來看，本次普查項目工作在財務(wù)管理風險控制方面做得比較好，沒有出現(xiàn)大量資金浪費的現(xiàn)象，資金使用比較合理科學。在本次普查中相關(guān)機構(gòu)聯(lián)合設(shè)置了完善的資金管理機構(gòu)，明確了各具體部門的工作職責與權(quán)限，制定了完善的財務(wù)管理制度與審批使用流程，強化了全過程管理，積極地利用信息技術(shù)加強了全過程管理。同時，相關(guān)單位建立了統(tǒng)一的預算管理信息平臺，把財政資金相關(guān)的各種信息統(tǒng)一在了統(tǒng)一平臺，方便各部門互相監(jiān)管，也提高了財務(wù)信息溝通交流的效率。另外，在財務(wù)風險控制中，還要加強財務(wù)風險評估與管理工作，財務(wù)管理機構(gòu)在進行風險評估時，需要首先進行風險識別，并對風險的大小及影響進行初步判斷。在此基礎(chǔ)上，財務(wù)管理人員需要將風險劃分為不同等級，根據(jù)不同等級制定適合的管控策略。然后，選擇不同的方式規(guī)避財務(wù)風險，對容易引發(fā)風險的事件以及風險的影響范圍、風險造成的損失等進行合理預估。同時，概率計算也是風險評估中常用的方式，財務(wù)管理機構(gòu)可以選擇不同的風險評估指標，并確定指標權(quán)重，對財務(wù)風險進行定量評估，加強財務(wù)風險管理。

四、對財政撥款重大項目財務(wù)管理工作的建議

結(jié)合國普項目的財務(wù)管理經(jīng)驗，我建議今后運用財政資金開展重大項目時，在管理機構(gòu)的頂層設(shè)計時就應(yīng)在項目管理部門內(nèi)設(shè)置財務(wù)管理專崗，與項目單位日常的會計核算區(qū)分開，做到“分工協(xié)作”“責任明確”。財務(wù)管理專崗有效彌補會計核算崗位不了解項目具體情況、不能對具體項目進行及時精確管理的困境。會計部門可以揚其所長，專注于日常會計核算，提供精確數(shù)據(jù)；項目財務(wù)管理者能夠更明確地站在項目管理的角度，更全面的掌握情況。結(jié)合項目開展情況，實時對會計部門提供的核算數(shù)據(jù)進行更透徹的分析，運用更精準有效的財務(wù)管理方法實現(xiàn)“精細化管理”的目標，形成了財務(wù)管理的“合力”，工作效率、管理效果、管理水平將大大提高。