數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法為什么重要？

周漢華 周輝

網(wǎng)信事業(yè)代表著新的生產(chǎn)力和新的發(fā)展方向，要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，釋放數(shù)字對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放大、疊加、倍增作用。在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下，中國(guó)面臨前所未有的機(jī)遇，推進(jìn)符合中國(guó)國(guó)情的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的必要性

中共中央總書(shū)記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)，構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，這為中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，需要相關(guān)的體制機(jī)制保障，其中一個(gè)非常重要條件是數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法。

加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，是發(fā)揮中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)、在新一輪全球競(jìng)爭(zhēng)中搶占有利地位的客觀需要。

新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的加速和蔓延，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、倫理、政治、軍事、勞動(dòng)關(guān)系、國(guó)際關(guān)系等領(lǐng)域的連鎖深刻變革，各國(guó)均進(jìn)入一個(gè)不確定性增加、機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)并存的轉(zhuǎn)型與過(guò)渡期。

美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都投入越來(lái)越多的資源發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，把數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)國(guó)家安全的重大戰(zhàn)略，力圖在新一輪產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中掌握主導(dǎo)權(quán)。歐盟、俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭等國(guó)家也正在研究出臺(tái)數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面的法律，力求通過(guò)法律制度上的激勵(lì)和優(yōu)惠，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，下大力氣發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

總體而言，各國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法方面，目前基本處于同步狀態(tài)，還都在探索規(guī)律的過(guò)程之中。中國(guó)改革開(kāi)放40年能夠取得舉世矚目的成就，一條基本經(jīng)驗(yàn)是強(qiáng)有力的制度保障，看準(zhǔn)了事情能夠集中力量，迅速加以部署、推廣。

而在當(dāng)下，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、移動(dòng)支付、共享經(jīng)濟(jì)等數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展，走在了世界前列：中國(guó)網(wǎng)絡(luò)零售、移動(dòng)支付交易規(guī)模位居全球第一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居全球第二，并率先在國(guó)際上承認(rèn)了網(wǎng)約車(chē)的合法地位，獲得國(guó)際社會(huì)普遍好評(píng)。

2016年9月，二十國(guó)集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)首次提出全球性的《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，宣示數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為全球共識(shí)。中國(guó)在建設(shè)“數(shù)字絲綢之路”、引領(lǐng)世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理上，面臨前所未有的歷史機(jī)遇和各種有利條件。實(shí)踐需要我們繼續(xù)發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，牢牢把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略主動(dòng)，通過(guò)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，打造競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)、開(kāi)拓發(fā)展新空間，在新一輪全球競(jìng)爭(zhēng)中搶占先發(fā)地位，實(shí)現(xiàn)從模仿、跟隨到超越、引領(lǐng)的歷史性跨越。

加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正從過(guò)去的追趕型經(jīng)濟(jì)進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展階段，傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，需要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)能轉(zhuǎn)換，發(fā)育新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。

數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智慧社會(huì)迅猛發(fā)展，深刻改變傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織活動(dòng)方式，同時(shí)帶來(lái)了體系性和全局性的變革和治理新問(wèn)題。

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的核心資源，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素，是創(chuàng)新發(fā)展的重要資產(chǎn)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展，離不開(kāi)巨量可利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)資源的不斷生產(chǎn)、集中、共享和融合，也離不開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)收集、利用、交易、保護(hù)規(guī)則的建立健全。

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的有序開(kāi)展，迫切需要充分發(fā)揮法律規(guī)則的調(diào)整、指引和規(guī)范作用，盡快制定完善數(shù)據(jù)開(kāi)放、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)交易、跨境傳輸、安全保護(hù)等方面相關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

加快數(shù)字中國(guó)建設(shè)，打破信息壁壘，構(gòu)建高速、移動(dòng)、安全、泛在的新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)信息化發(fā)展能力，需要通過(guò)法治手段整合信息資源、推進(jìn)信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化水平，推行電子政務(wù)、建設(shè)智慧城市，構(gòu)建覆蓋全國(guó)、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺(tái)，需要通過(guò)法治手段明確投入機(jī)制、建立運(yùn)行機(jī)制和制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，需要通過(guò)法治手段加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、規(guī)范相關(guān)政府行為；營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間，需要通過(guò)法治手段明確底線、劃清紅線。

但需要看到，中國(guó)現(xiàn)行立法、執(zhí)法在觀念、體制機(jī)制、方式手段等方面都難以完全適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展新要求，近年來(lái)各項(xiàng)改革措施不斷推出，但措施之間缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，甚至?xí)嗷サ窒巾毻ㄟ^(guò)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法推動(dòng)實(shí)現(xiàn)立法觀念更新、管理流程再造、執(zhí)法機(jī)制變革與執(zhí)法效率提升。

加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，是有效防范與化解各種重大風(fēng)險(xiǎn)的必然需要。理論研究和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐均表明，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)是全面、深刻的：財(cái)富有可能進(jìn)一步集中、去中心化趨勢(shì)會(huì)沖擊政府權(quán)威、大量勞動(dòng)人口面臨就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型深刻挑戰(zhàn)、全球性和國(guó)內(nèi)不平等可能會(huì)加劇、數(shù)字鴻溝加深、隱私更容易被侵犯、信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與安全問(wèn)題成為全球性問(wèn)題、贏者通吃加大壟斷的暴利、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則可能被改寫(xiě)。

為此，需要在平臺(tái)責(zé)任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、創(chuàng)新、稅收、勞動(dòng)就業(yè)、反壟斷、國(guó)際規(guī)則、信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與安全等方面建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的新規(guī)則體系，以有效防范和化解可能面臨的各種重大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，確保社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家根本利益。

加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，是推動(dòng)新業(yè)態(tài)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。實(shí)踐中，智能制造、智慧物流、普惠金融、跨境電商、新零售等新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)生活融合加速，數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)快速創(chuàng)新、快速迭代，甚至顛覆性發(fā)展。

面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)、新形勢(shì)、新情況，要從促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大局出發(fā)，重新審視既有或者正在進(jìn)行立法的科學(xué)性、合理性、精準(zhǔn)性，突破“線上線下割裂”、“部門(mén)立法”的局限，把成熟的政策盡快上升為法律制度、把看得準(zhǔn)的方向及時(shí)地確定為法律原則、對(duì)阻礙發(fā)展的制度堅(jiān)決地進(jìn)行立改廢、對(duì)滯后于新業(yè)態(tài)新模式的立法項(xiàng)目果斷地進(jìn)行調(diào)整，加快重新建構(gòu)符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的、具有全球觀的、體現(xiàn)綜合治理的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法體系。

需要注意的幾個(gè)原則

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就；數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，更要避免立法滯后的弊端。數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法是一個(gè)國(guó)際前沿問(wèn)題，中國(guó)的法律要走向世界，最有可能的也就是數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面的法律。但是，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法工作要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

在立法理念上，要堅(jiān)持“底線思維、彈性平衡”，在發(fā)展中不斷規(guī)范。當(dāng)前，作為法律調(diào)整對(duì)象的數(shù)字經(jīng)濟(jì)還處于快速成長(zhǎng)期，對(duì)于不斷出現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，要“管好”而不能“管死”，在守住安全底線的前提下，應(yīng)當(dāng)從制度上留足創(chuàng)新空間和監(jiān)管彈性，通過(guò)市場(chǎng)或自律機(jī)制能夠解決的政府不再干預(yù)，通過(guò)事后監(jiān)管可以處理的不再?gòu)?qiáng)調(diào)事前審批，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段可以應(yīng)對(duì)的不再設(shè)定額外行政負(fù)擔(dān)。

在立法導(dǎo)向上，要更加側(cè)重原則性而非規(guī)則性立法。無(wú)論是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，還是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中技術(shù)應(yīng)用和商業(yè)模式的變化都很快，剛性的法律規(guī)則難以及時(shí)應(yīng)對(duì)這種節(jié)奏。針對(duì)發(fā)展、轉(zhuǎn)型中尚未定型的商業(yè)模式，法律要重明確原則、輕設(shè)定規(guī)則。因此，推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，首先就要加強(qiáng)對(duì)可能涉及的法律原則的研究，通過(guò)不斷細(xì)化“鼓勵(lì)創(chuàng)新”“包容審慎”“利益平衡”“多元治理”等法律原則的內(nèi)容和適用機(jī)制，在確保法律靈活性的同時(shí)，提高法律引導(dǎo)、規(guī)范，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效性。

在立法思路上，要區(qū)別好線上線下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同。再者，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法不能簡(jiǎn)單套用線下監(jiān)管和立法模式。對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問(wèn)題，要充分考慮網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、線上活動(dòng)具有鮮明的虛擬性、廣域性、交互性、即時(shí)性特征，抓住問(wèn)題根源，有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。對(duì)于問(wèn)題根源在線上的，如數(shù)據(jù)泄露、刷單，應(yīng)著力應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)思維、發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)手段等進(jìn)行破解；對(duì)于問(wèn)題根源在線下的，如制假造假，應(yīng)加強(qiáng)線上線下聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)。

在立法技術(shù)上，應(yīng)注意制度設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)性、及時(shí)性和協(xié)調(diào)性。首先要找準(zhǔn)立法核心定位，避免《電子商務(wù)法》起草過(guò)程中對(duì)法律調(diào)整范圍和調(diào)整對(duì)象的類(lèi)似爭(zhēng)議；其次，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)如果涉及規(guī)則或其他約束性內(nèi)容，一定要緊跟調(diào)整對(duì)象的變化及時(shí)更新，避免制度一出臺(tái)就落后的問(wèn)題；再者，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法，要處理好與既有法律特別是線下經(jīng)濟(jì)立法的協(xié)調(diào)，既避免簡(jiǎn)單套用，也要避免沖突。最后，目前與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的立法項(xiàng)目如《個(gè)人信息保護(hù)法》等，要按照數(shù)字中國(guó)建設(shè)的總要求，針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新情況、新問(wèn)題，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治新理念重新審視和修改，把既有相關(guān)立法項(xiàng)目都納入整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的大框架中進(jìn)行評(píng)估和推進(jìn)。

在立法機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)開(kāi)門(mén)立法、多主體參與。數(shù)字經(jīng)濟(jì)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、業(yè)態(tài)新，僅僅依靠體制內(nèi)的立法工作人員無(wú)論是精力上、能力上都會(huì)存在局限。而且，互聯(lián)網(wǎng)具有鮮明的共享、開(kāi)放特征，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法更應(yīng)該是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維的立法。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法過(guò)程中，既要利用網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建開(kāi)放的立法平臺(tái)，也要充分調(diào)動(dòng)各方積極性、發(fā)揮各類(lèi)主體優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同、部門(mén)間協(xié)同、地區(qū)間協(xié)同，形成立法上的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，集聚更大立法智慧，提高立法的效率、效能和效益。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的重點(diǎn)

加快信息化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字國(guó)家已經(jīng)成為全球共識(shí)。數(shù)字中國(guó)建設(shè)已經(jīng)放在全球競(jìng)爭(zhēng)格局進(jìn)行推進(jìn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法也應(yīng)當(dāng)考慮中國(guó)有關(guān)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的培育、保持和促進(jìn)。有利于中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的制度、有利于中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新的制度、有利于中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)的制度都應(yīng)當(dāng)作為立法的重點(diǎn)。我們認(rèn)為未來(lái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)該主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

第一，網(wǎng)絡(luò)安全。安全是發(fā)展的首要前提，黨和政府重視安全、社會(huì)公眾關(guān)心安全，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要保障安全。我們目前已經(jīng)出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，但是，涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的配套立法尚未推出，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的有關(guān)制度還不能有效落地。此外，在信息服務(wù)方面，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》是在2000年就制定的，很多制度已經(jīng)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，極有必要盡快完成修訂。

第二，審慎監(jiān)管。促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，守住安全底線之外就是要將審慎監(jiān)管的要求落實(shí)到中央各有關(guān)部門(mén)和各級(jí)地方政府的“條條”“塊塊”立法及其一線監(jiān)管之中。應(yīng)當(dāng)建立涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門(mén)立法和地方立法的審慎監(jiān)管評(píng)估制度，對(duì)于違反審慎監(jiān)管要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，在出臺(tái)前實(shí)施一票否決；對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件要委托獨(dú)立第三方定期進(jìn)行后評(píng)估，比如每?jī)赡赀M(jìn)行一次，如果實(shí)施后不再適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新發(fā)展的或者對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成不必要障礙的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或廢止。

第三，數(shù)據(jù)資源共享。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府、企業(yè)都獲取了大量數(shù)據(jù)資源，雙方無(wú)論是從優(yōu)化監(jiān)管還是更好服務(wù)方面，彼此都有非常多的合作需求。數(shù)據(jù)特別是公共數(shù)據(jù)只有更大范圍地共享利用才可能發(fā)揮更大的價(jià)值。雖然國(guó)務(wù)院于2016年發(fā)布了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，但是還僅限于政務(wù)部門(mén)間的政務(wù)信息資源共享。對(duì)于政府如何通過(guò)正當(dāng)程序獲取企業(yè)掌握的數(shù)據(jù)，企業(yè)如何通過(guò)高效機(jī)制利用政府掌握的數(shù)據(jù)，目前尚缺乏明確、有效的法律機(jī)制，應(yīng)當(dāng)作為下一步數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法的重點(diǎn)予以推進(jìn)。

第四，個(gè)人信息保護(hù)。一方面，用戶個(gè)人信息保護(hù)不力，既可能損害個(gè)人尊嚴(yán)和安全，也會(huì)影響社會(huì)信任和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，甚至危及國(guó)家安全。

因此，要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，加快推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)專門(mén)立法，綜合利用民事、行政和刑事手段構(gòu)建有效的個(gè)人信息保護(hù)制度體系。

另一方面，我們也要注意到，在歐盟等地區(qū)，個(gè)人信息保護(hù)已經(jīng)成為新的貿(mào)易壁壘。嚴(yán)格的個(gè)人信息保護(hù)制度會(huì)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義國(guó)家的重要工具。我們?cè)谶M(jìn)行國(guó)內(nèi)個(gè)人信息保護(hù)制度設(shè)計(jì)時(shí)，一定要注意制度的外溢性，避免給中國(guó)產(chǎn)業(yè)走出去造成障礙。

（作者周漢華為中國(guó)社科院法學(xué)所研究員、周輝為中國(guó)社科院文化法制研究中心研究員；編輯：朱弢）