數字經濟立法為什么重要？

周漢華 周輝

網信事業代表著新的生產力和新的發展方向，要發展數字經濟，釋放數字對經濟發展的放大、疊加、倍增作用。在全球數字經濟蓬勃發展的背景下，中國面臨前所未有的機遇，推進符合中國國情的數字經濟立法具有重大現實意義。

數字經濟立法的必要性

中共中央總書記習近平強調，加快建設數字中國，構建以數據為關鍵要素的數字經濟，推動實體經濟和數字經濟融合發展，這為中國數字經濟發展指明了方向。發展數字經濟，需要相關的體制機制保障，其中一個非常重要條件是數字經濟立法。

加快數字經濟立法，是發揮中國制度優勢、在新一輪全球競爭中搶占有利地位的客觀需要。

新一輪科技革命與產業變革的加速和蔓延，帶來了經濟、社會、倫理、政治、軍事、勞動關系、國際關系等領域的連鎖深刻變革，各國均進入一個不確定性增加、機會與風險并存的轉型與過渡期。

美國、英國等發達國家都投入越來越多的資源發展數字經濟，把數字經濟發展作為提升國家競爭力、維護國家安全的重大戰略，力圖在新一輪產業競爭中掌握主導權。歐盟、俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭等國家也正在研究出臺數字經濟方面的法律，力求通過法律制度上的激勵和優惠，發揮后發優勢，下大力氣發展數字經濟，推動本國經濟發展。

總體而言，各國在數字經濟立法方面，目前基本處于同步狀態，還都在探索規律的過程之中。中國改革開放40年能夠取得舉世矚目的成就，一條基本經驗是強有力的制度保障，看準了事情能夠集中力量，迅速加以部署、推廣。

而在當下，中國網絡購物、移動支付、共享經濟等數字經濟新業態、新模式蓬勃發展，走在了世界前列：中國網絡零售、移動支付交易規模位居全球第一，數字經濟規模位居全球第二，并率先在國際上承認了網約車的合法地位，獲得國際社會普遍好評。

2016年9月，二十國集團（G20）領導人杭州峰會首次提出全球性的《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》，宣示數字經濟成為全球共識。中國在建設“數字絲綢之路”、引領世界數字經濟發展和治理上，面臨前所未有的歷史機遇和各種有利條件。實踐需要我們繼續發揮制度優勢，牢牢把握數字經濟發展新階段國際競爭的戰略主動，通過數字經濟立法，打造競爭新優勢、開拓發展新空間，在新一輪全球競爭中搶占先發地位，實現從模仿、跟隨到超越、引領的歷史性跨越。

加快數字經濟立法，是實現創新發展的現實需要。進入新時代，中國經濟發展正從過去的追趕型經濟進入創新發展階段，傳統發展方式已經難以為繼，需要實現結構性調整，實現動能轉換，發育新動能，實現新發展。

數字技術、數字經濟、智慧社會迅猛發展，深刻改變傳統工業時代的經濟貿易結構和社會組織活動方式，同時帶來了體系性和全局性的變革和治理新問題。

數據是數字經濟時代的核心資源，是數字經濟的關鍵要素，是創新發展的重要資產。數字經濟的健康快速發展，離不開巨量可利用的政務數據和社會數據資源的不斷生產、集中、共享和融合，也離不開相關數據收集、利用、交易、保護規則的建立健全。

發展數字經濟，推動數字產業化和產業數字化的有序開展，迫切需要充分發揮法律規則的調整、指引和規范作用，盡快制定完善數據開放、產權保護、數據交易、跨境傳輸、安全保護等方面相關政策法規和標準體系。

加快數字中國建設，打破信息壁壘，構建高速、移動、安全、泛在的新一代信息基礎設施，增強信息化發展能力，需要通過法治手段整合信息資源、推進信息基礎設施互聯互通；提升經濟社會信息化水平，推行電子政務、建設智慧城市，構建覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享大平臺，需要通過法治手段明確投入機制、建立運行機制和制定標準規范；優化數字經濟發展環境，需要通過法治手段加強網絡安全保護、規范相關政府行為；營造清朗的網絡空間，需要通過法治手段明確底線、劃清紅線。

但需要看到，中國現行立法、執法在觀念、體制機制、方式手段等方面都難以完全適應創新發展新要求，近年來各項改革措施不斷推出，但措施之間缺乏系統性、協調性，甚至會相互抵消，亟須通過數字經濟立法推動實現立法觀念更新、管理流程再造、執法機制變革與執法效率提升。

加快數字經濟立法，是有效防范與化解各種重大風險的必然需要。理論研究和國內外實踐均表明，數字經濟發展帶來的風險和挑戰是全面、深刻的：財富有可能進一步集中、去中心化趨勢會沖擊政府權威、大量勞動人口面臨就業結構轉型深刻挑戰、全球性和國內不平等可能會加劇、數字鴻溝加深、隱私更容易被侵犯、信息技術風險與安全問題成為全球性問題、贏者通吃加大壟斷的暴利、國際貿易規則可能被改寫。

為此，需要在平臺責任、知識產權保護、創新、稅收、勞動就業、反壟斷、國際規則、信息技術風險與安全等方面建立適應數字經濟特點的新規則體系，以有效防范和化解可能面臨的各種重大風險和挑戰，確保社會穩定與國家根本利益。

加快數字經濟立法，是推動新業態持續健康發展的迫切需要。實踐中，智能制造、智慧物流、普惠金融、跨境電商、新零售等新業態不斷涌現，數字經濟與傳統產業、社會生活融合加速，數字經濟業態快速創新、快速迭代，甚至顛覆性發展。

面對數字經濟發展的新態勢、新形勢、新情況，要從促進數字經濟健康快速發展的長遠大局出發，重新審視既有或者正在進行立法的科學性、合理性、精準性，突破“線上線下割裂”、“部門立法”的局限，把成熟的政策盡快上升為法律制度、把看得準的方向及時地確定為法律原則、對阻礙發展的制度堅決地進行立改廢、對滯后于新業態新模式的立法項目果斷地進行調整，加快重新建構符合數字經濟發展規律的、具有全球觀的、體現綜合治理的數字經濟立法體系。

需要注意的幾個原則

數字經濟立法是一個動態的系統工程，不可能一蹴而就；數字經濟發展日新月異，更要避免立法滯后的弊端。數字經濟立法是一個國際前沿問題，中國的法律要走向世界，最有可能的也就是數字經濟方面的法律。但是，推進數字經濟立法工作要注意以下幾個方面的問題：

在立法理念上，要堅持“底線思維、彈性平衡”，在發展中不斷規范。當前，作為法律調整對象的數字經濟還處于快速成長期，對于不斷出現的新產業、新業態、新模式，要“管好”而不能“管死”，在守住安全底線的前提下，應當從制度上留足創新空間和監管彈性，通過市場或自律機制能夠解決的政府不再干預，通過事后監管可以處理的不再強調事前審批，通過經濟、技術手段可以應對的不再設定額外行政負擔。

在立法導向上，要更加側重原則性而非規則性立法。無論是數字產業化，還是產業數字化，數字經濟發展過程中技術應用和商業模式的變化都很快，剛性的法律規則難以及時應對這種節奏。針對發展、轉型中尚未定型的商業模式，法律要重明確原則、輕設定規則。因此，推進數字經濟立法，首先就要加強對可能涉及的法律原則的研究，通過不斷細化“鼓勵創新”“包容審慎”“利益平衡”“多元治理”等法律原則的內容和適用機制，在確保法律靈活性的同時，提高法律引導、規范，保障數字經濟發展的有效性。

在立法思路上，要區別好線上線下經濟活動的不同。再者，數字經濟立法不能簡單套用線下監管和立法模式。對于數字經濟發展中的問題，要充分考慮網絡應用、線上活動具有鮮明的虛擬性、廣域性、交互性、即時性特征，抓住問題根源，有針對性地進行制度設計。對于問題根源在線上的，如數據泄露、刷單，應著力應用互聯網思維、發揮大數據技術手段等進行破解；對于問題根源在線下的，如制假造假，應加強線上線下聯動機制設計。

在立法技術上，應注意制度設計的精準性、及時性和協調性。首先要找準立法核心定位，避免《電子商務法》起草過程中對法律調整范圍和調整對象的類似爭議；其次，數字經濟發展速度快，進行制度設計如果涉及規則或其他約束性內容，一定要緊跟調整對象的變化及時更新，避免制度一出臺就落后的問題；再者，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，進行數字經濟立法，要處理好與既有法律特別是線下經濟立法的協調，既避免簡單套用，也要避免沖突。最后，目前與數字經濟相關的立法項目如《個人信息保護法》等，要按照數字中國建設的總要求，針對數字經濟的新情況、新問題，以數字經濟法治新理念重新審視和修改，把既有相關立法項目都納入整個數字經濟立法的大框架中進行評估和推進。

在立法機制上，應當開門立法、多主體參與。數字經濟涉及面廣、專業性強、業態新，僅僅依靠體制內的立法工作人員無論是精力上、能力上都會存在局限。而且，互聯網具有鮮明的共享、開放特征，數字經濟立法更應該是運用互聯網思維的立法。

在數字經濟立法過程中，既要利用網絡信息和大數據技術，搭建開放的立法平臺，也要充分調動各方積極性、發揮各類主體優勢，通過政產學研協同、部門間協同、地區間協同，形成立法上的網絡效應，集聚更大立法智慧，提高立法的效率、效能和效益。

數字經濟立法的重點

加快信息化發展，建設數字國家已經成為全球共識。數字中國建設已經放在全球競爭格局進行推進，數字經濟立法也應當考慮中國有關產業的國際競爭力的培育、保持和促進。有利于中國數字經濟產業做大做強的制度、有利于中國數字經濟產業自主創新的制度、有利于中國數字經濟產業占領國際市場的制度都應當作為立法的重點。我們認為未來的數字經濟立法應該主要包括以下幾個方面內容：

第一，網絡安全。安全是發展的首要前提，黨和政府重視安全、社會公眾關心安全，數字經濟產業發展也需要保障安全。我們目前已經出臺了《網絡安全法》，但是，涉及關鍵基礎設施保護、跨境數據流動的配套立法尚未推出，《網絡安全法》的有關制度還不能有效落地。此外，在信息服務方面，《互聯網信息服務管理辦法》是在2000年就制定的，很多制度已經遠落后于時代的發展和技術的進步，極有必要盡快完成修訂。

第二，審慎監管。促進數字經濟發展，守住安全底線之外就是要將審慎監管的要求落實到中央各有關部門和各級地方政府的“條條”“塊塊”立法及其一線監管之中。應當建立涉及數字經濟監管部門立法和地方立法的審慎監管評估制度，對于違反審慎監管要求的法規、規章和規范性文件，在出臺前實施一票否決；對于已經出臺的法規、規章和規范性文件要委托獨立第三方定期進行后評估，比如每兩年進行一次，如果實施后不再適應數字經濟新發展的或者對數字經濟發展構成不必要障礙的，應當及時修改或廢止。

第三，數據資源共享。數字經濟時代，政府、企業都獲取了大量數據資源，雙方無論是從優化監管還是更好服務方面，彼此都有非常多的合作需求。數據特別是公共數據只有更大范圍地共享利用才可能發揮更大的價值。雖然國務院于2016年發布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，但是還僅限于政務部門間的政務信息資源共享。對于政府如何通過正當程序獲取企業掌握的數據，企業如何通過高效機制利用政府掌握的數據，目前尚缺乏明確、有效的法律機制，應當作為下一步數字經濟立法的重點予以推進。

第四，個人信息保護。一方面，用戶個人信息保護不力，既可能損害個人尊嚴和安全，也會影響社會信任和數字經濟發展環境，甚至危及國家安全。

因此，要從中國國情出發，加快推進個人信息保護專門立法，綜合利用民事、行政和刑事手段構建有效的個人信息保護制度體系。

另一方面，我們也要注意到，在歐盟等地區，個人信息保護已經成為新的貿易壁壘。嚴格的個人信息保護制度會成為數字經濟保護主義國家的重要工具。我們在進行國內個人信息保護制度設計時，一定要注意制度的外溢性，避免給中國產業走出去造成障礙。

（作者周漢華為中國社科院法學所研究員、周輝為中國社科院文化法制研究中心研究員；編輯：朱弢）