如何實現國企改革的真正突破？

張思平

2018年中國經濟呈現出“穩中有變”“變中有憂”的下滑趨勢，原因是多方面的，其中既有民營經濟遇到困難和危機的重要因素，也有這幾年國有企業改革進展緩慢，在做強做大的目標下，盲目擴張，影響了整個經濟發展的效率和活力的原因。

黨的十八屆三中全會對國有企業改革作了總體設計，其改革思路大體上延續了過去幾十年國企改革和發展的思路，方向是對的。

在中央的督促下，近幾年來國有企業改革在微觀層面、技術層面和試點領域層面也取得了一些進展，但總體上講，國有企業改革的一些重要方面，比如國有經濟布局的調整、混合所有制的改革、壟斷領域的改革等，并沒有實現突破性的進展。

國企改革為何進展緩慢

除了受這幾年國家政治經濟等大環境的影響外，主要是改革的壓力不夠、動力不足，其表現為以下三個方面：

一是這些年來，國有企業憑借政府的特殊支持和壟斷地位，在國民經濟許多領域得到了迅速發展，加上十多年來國資國企市場化改革的紅利，使國有企業從整體上講，規模不斷擴張，負債不斷增加，利潤總額也不斷提高，除了部分產能過剩行業和少數“僵尸”企業外，絕大多數國有企業并沒有太大的生存壓力和發展危機，自然也失去了主動改革的內部動力。即使是處于過剩產業的少數“僵尸”企業，背靠著政府的無限責任，其改革的壓力和動力遠遠不及民營企業。

二是國有企業已形成強大的利益群體，這個群體在為國家發展作出重要貢獻的同時，也成為影響國家改革進展的重要力量，除少數高級管理人員外，大多數國企員工享受比社會平均水平高得多的薪酬和福利，基本上無下崗失業的風險。

不同層次的企業領導掌握著巨大的財富支配權力，這些年來國有企業領導人員腐敗現象時有發生，國有企業領導人員與各級黨政官員在權力利益等多方面都有千絲萬縷的聯系，因此國有企業布局調整、政企分開、混合所有制改革、打破行業壟斷等都會在不同程度上損害他們的實際利益。

在這種情況下，對于一些基本上不影響群體利益的改革，比如內部合并重組、控股下的混合所有制改革、提高資本化率等可以逐步推進，但在涉及一些影響他們利益的重大改革的時候，沒有真正強大的政治、社會壓力，都不足以形成內部改革的動力，使這些改革很難有實質性的突破。

三是這些年黨企、政企關系在不斷強化，國有企業與各級黨政部門的關系越來越緊密，企業的領導干部恢復了行政級別，完全行政化，政府在經濟新常態下，為了保持經濟的穩定增長，日益把國有企業作為配置資源、保障政績的工具和平臺。

這幾年，有少數的國有企業領導人員在轉為地方黨政主要領導后，把大國企、強政府的理念和思維，移植到地方經濟發展模式之中，不僅不能促進國有企業改革的突破，進一步強化的政企關系還影響了市場機制和民營經濟的健康發展。

從這個意義上講，國有企業的改革本質上也是涉及黨和政府有關部門自身的改革，為此促進國有企業改革的突破更加復雜、更加艱難。

2018年，中國國內外經濟形勢發生了一系列重大事件，國有企業的改革發展環境也發生重大變化。

從國內來講，2018年民營經濟發生危機后，中共中央總書記習近平在民營企業座談會上發表了重要講話，中央有關部門和地方政府出臺了一系列支持民營經濟發展的政策措施，理論界和社會上要求為民營經濟創造平等競爭環境的呼聲越來越高。

2019年“兩會”上，國務院總理李克強在政府工作報告中提出了“競爭中性”原則，要求在要素取得、準入許可、經營運行、政府采購和招標等方面，對各類所有制企業平等對待。如果這些支持民營經濟的措施能夠真正落實的話，對國有企業的改革發展會形成很大的壓力。

從國際方面看，隨著中美貿易戰的不斷升級，美國政府對中國國有企業的補貼提出了質疑，同時中國也表示要進一步對外開放。

李克強在政府工作報告中指出，2019年中國將進一步加大吸引外資力度，進一步放寬市場準入，縮減外資準入負面清單，允許更多領域實行外資獨資經營，營造內外資企業一視同仁、公平競爭的公正市場環境。

如果這些要求在2019年能夠實現的話，無疑對國有企業改革和發展提出了嚴峻的挑戰。

國企改革的三個突破口

改革通常是被困難和危機逼出來的，被外部環境變化壓出來的，面對著國內外經濟發展環境的變化，2019年國有企業應該有危機感和緊迫感，在新的形勢下變壓力為動力，促進國有企業改革取得新進展和新突破。

根據這些年國有企業改革遇到的情況，未來國有企業改革在方向上應該繼續堅持十八屆三中全會《決定》的基本原則和方向，大力推進國有企業改革的三個調整，實現國有企業改革的三個突破。

第一，調整政府和企業的關系，在政資分開、政企分開的改革上實現突破。

政資分開、政企分開是中央確定的國有企業改革的基本方向，前些年通過成立各級國資委和將國有資本預算管理統一納入各級政府的財政預算體系等措施，在政資分開、政企分開的改革上取得了很大的進展。

但最近幾年政資分開、政企分開的改革似乎又在徘徊，一方面政府給國有企業很大支持，把政府手中的各種經濟發展資源用行政手段配置給了國有企業，使國有企業得到了政府的特別支持。

另一方面政府干預國有企業經營發展活動的力度也在增強，政府往往把應該由政府承擔的基礎設施建設、公共服務等社會責任轉嫁給國有企業。

財政上給國有企業的資金補貼數量雖然并不是很多，但實際上除了財政資金補貼外，各級政府用多種方式給國有企業提供了大量的特殊支持和優惠政策。

比如，一些地方政府用社會稅收形成的公共財政收入，直接給國有企業增撥資本金；財政對國有資本預算中納入財政收入的部分，在預算支出中又全額返還給國有企業；大量的土地資源無償或低價劃撥給國有企業，成立所謂地方融資平臺公司更是較為普遍的現象等等。至于說在要素取得、準入許可、特許經營、政府采購、招投標、政府定價、政府投資、金融支持等方面，政府給國有企業帶來的巨大效益和壟斷地位，更是無法用數量來準確計算。

為此，2019年的國有企業改革迫切需要在政資分開、政企分開上動真格的，改變政府與國企之間的父子關系，在有關政府和企業的關系上進行一系列重大改革和制度創新。

比如，嚴令各級政府一律不允許將社會繳納的稅收劃撥給國有企業作為資本金；國有資本預算收入不能再全額或部分在預算支出中又返還給國有企業，而應真正納入政府的公共財政支出；不準再無償或低價劃撥國有土地給國有企業平臺公司等等。

政府掌握的各種有形和無形、直接和間接的經濟資源一律采取市場化配置的方式，制定具體的改革方案和措施，讓市場在資源配置中真正起決定性作用。

同時，國有企業除了履行自己的社會責任，在公益慈善方面響應各級政府的要求進行適當的支出，或在救災等突發性事件中發揮重要作用外，一律不得以大大低于市場價格的水平甚至無償承擔應該由政府承擔的基礎設施建設、公共服務以及一些特別的非正常企業應該承擔的投資。

另外，地方各級黨委和政府的領導個人一律不準向國有企業提出投資項目等方面的要求，從而真正營造國企與民營、外資企業平等競爭的環境，真正提高國有企業的核心競爭力。

第二，調整國有企業改革和發展的目標，把提高企業效率和核心競爭力，實現高質量的發展作為國有企業發展的主要目標，在國有經濟布局調整和結構優化改革上真正取得突破。

前幾年，國有企業“做強做大”一度成為國有企業改革和發展的目標。在這一導向下，除了一些地區在過剩產業去產能方面取得一定的成就外，多數央企和地方國企不僅沒有按照黨的十八屆三中全會《決定》基本原則，對國有經濟布局進行優化調整，對競爭性領域的劣勢企業實現退出，形成有退有進的基本格局，反而憑借著十多年來形成的雄厚實力和政府的強力支持，憑借著銀行體系的巨大支撐，大舉進入競爭性領域。其中包括國家嚴格控制的房地產行業，把做大且進入世界500強作為發展目標，為此不惜通過提高負債率、追求銷售額以及內部合并等方式，以達到在規模上做大的目標。

這種狀況不僅提高了國有企業內部的負債率，降低了經營效益，影響了國有企業核心競爭力的提高和高質量的發展，而且也擠占了民營企業發展空間，在不平等競爭的大環境下，形成了國進民退的現象，成為引發2018年民營經濟發展危機的重要原因之一。

為此，在新的國內外環境下，面對著國家經濟發展存在的重大風險，國有企業改革發展的目標應該有所調整，不追求“做強做大”的規模和數量目標，而以提高核心競爭力、創造力為目標，實現高質量發展。

同時，加快國有經濟布局調整，除少數已經具備很強競爭優勢的企業外，將大部分的國有企業從競爭性領域有序安全快捷退出，為民營企業乃至外資企業提供發展空間，在公平競爭環境中做強做優國有企業。

具體來講，國有經濟布局調整，應按照供給側結構性改革的總體要求，在幾個領域中大規模退出：對煤炭、鋼鐵、建材等產能過剩的領域，按照“三去一降一補”的結構性改革的原部署，堅定不移地退出“僵尸”企業；對處于商業、物流、外貿、制造業、服務業等競爭性領域的大量國有企業，除個別已經形成特別的規模和優勢外，大部分沒有核心競爭力的劣勢企業，應大規模地退出；對于一些現在生存，但不符合國有企業的定位，不利于國有企業長遠發展方向和戰略定位的房地產和科技領域的應用型國有企業也應該有計劃地退出。在一般的科技領域，給民營經濟發展留有足夠的空間。

要按照中央的要求，較大幅度降低國有企業的負債率，防范化解可能存在的金融風險。當前各地成立的規模上萬億元的所謂國有投資基金，也應該適當予以控制，各地以財政資金、土地資源形成的投資平臺公司大多數要堅決清理退出。

在國有經濟布局調整上，要以退為先，有退有進，國有企業的“進”主要發揮“補短板”的作用，在關鍵的關系國家全局的重大科技核心技術、重大戰略性產業、重大基礎設施、公共服務領域發揮更大作用，作出更大貢獻，真正形成有進有退、布局優化、結構合理的國有經濟體系。在與其他所有制經濟公平競爭的環境下，靠本身的體制機制優勢提高企業的經濟效益和核心競爭力，走國有企業高質量發展之路。

第三，堅持混合所有制改革的正確方向，真正發揮混合所有制改革對國有經濟布局調整和市場化機制轉換的實質性作用。

自從十八屆三中全會把混合所有制作為國有企業改革的方向以來，國家有關方面幾乎每年都把推行混合所有制作為國企改革的重點和抓手。

幾年過去了，雖然國有企業在混合所有制改革方面做了一些工作，包括從國家國資委到地方組織了一批試點，但總的說來，并未在國有企業改革的全局上取得突破，并沒有達到混合所有制改革的真正目標。

究其原因，除了一些業務、技術層次方面原因以及國內大環境等因素以外，主要是在混合所有制改革的目標和方向上出現了偏差。

多種所有制經濟共同發展，形成混合所有制基本組織形式，是中國社會主義市場經濟基本制度的重要特征。

國有企業推動混合所有制改革，有兩個基本目標：

一是通過混合所有制改革，退出競爭性領域的劣勢企業，其中國有股權全部轉讓為全部退出，放棄控股地位為大部退出，控股條件下引進戰略投資者為部分退出。通過混合所有制的形式，實現國有經濟布局調整和結構優化，因此混合所有制改革的方向從企業股權結構上應該是“以退為主”。

二是通過混合所有制改革，形成企業內部股權多元化的產權結構，促進企業依據《公司法》建立健全企業法人治理結構，促進企業內部市場化機制的改革。

然而，這幾年在國有企業混合所有制改革上，不僅出現了改革中的形式主義，追求所謂混改企業在國企總量中的比例，即所謂國有企業“混改率”。更重要的是在改革方向上，把混合所有制作為國有經濟在競爭性領域擴張進取的方式，不少國有企業通過混改收購控股民營企業；同時，在國企混改中通常堅持不放棄控股權。

因此，這些形式主義的混合所有制改革，從本質上并沒有達到優化國有經濟結構和轉換內部經營機制的目標，只是形式上引進了外部股東，引入了部分民營企業的資金。

國有企業在混合所有制改革中存在的上述形式主義和方向性偏差，使得這幾年國有企業混合所有制改革遲遲未能取得實質性的突破，使國有企業混合所有制改革長期處在徘徊之中。

鑒于當前國有企業混合所有制改革在形式和方向上存在問題和偏差，在2019年乃至更長遠時期，混合所有制改革應做方向上的調整。

一方面把混合所有制改革從實現國有經濟布局調整中“以進為主”的基本方向，調整為國有經濟布局調整中“以退為主”的基本方向。

另一方面從追求混合所有制改革企業的數量，注重“混改率”，調整為把混合所有制改革作為市場化內部機制改革的基本方式，使混合所有制成為國有企業內部機制轉換的巨大動力。具體來說，可以對以下三類企業分別采取不同的混合所有制改革方式：

第一類是退出全部股權，對處于競爭激烈領域，或產能過剩領域的競爭力弱，沒有長遠發展優勢和潛能的劣勢國有企業，在混改過程中整體退出，或轉讓全部股權，或關閉停業，關閉時應安置好員工，處理好債務，實現國有股權的整體退出，從而在國家層面，有利于形成多種所有制共同發展的混合所有制基本格局。

第二類是放棄控股權，對從長遠來看沒有競爭優勢和核心競爭力的國有企業，要通過混合所有制改革實現國有股權的大部分轉讓和退出，與其他股東共同形成現代企業制度，國有股東按股份比例依法行使股東的權利，維護好國有股東的利益，并分享企業未來發展的成果和紅利，從而實現國有企業布局調整、結構優化的目標。

這一類國有企業應該是未來混合所有制改革的主體部分，不搞數量和股比限制，不搞政府有關部門試點審批，由各級國資委和大型企業集團根據國有經濟結構優化、布局調整的實際需要，具體推動實施。

第三類是具有發展優勢和潛力的少數國有企業，可以在控股或相對控股的前提下，引進外部股東，形成國有控股、相對控股下多元化的股權結構。

這類企業混合所有制改革的主要目標，既不是追求混改的比例和數量，也不完全是引進部分發展資金，而是通過引進外部股東轉換內部機制，實現國有企業機制的市場化改革，包括建立和完善法人治理結構，提高企業決策水平，建立企業內部產權監督約束、制衡機制，推動企業內部分配、勞動、人事等制度的改革，實現企業內部機制的真正轉換，為國有企業高質量發展，提高創新能力，增強核心競爭力奠定體制機制的基礎。

（作者為深圳市委原常委、副市長；編輯：朱弢）