全面實施預算績效的實踐考察、國外經驗及實現路徑

●楊志安 邱國慶 郭 矜

一、問題的提出

全面預算績效不僅僅能夠提高資金配置效率，是加快建立現代財政制度必然的運行目標，也是新時代經濟高質量發展的應有之義。盡管現代預算制度正在逐步完善，但要想全面實施預算績效管理仍有一定改善空間。近年來，黨中央始終高度重視預算績效管理工作，多次重大會議連續強調要全面實施預算績效。黨的十九大報告作出重要戰略部署——“全面實施績效管理”。在此背景下，從中央到地方、上級到下級都在積極謀劃全面實施預算績效管理的“藍圖”。無疑，全面實施預算績效是未來我國政府預算改革的主旋律，某種程度上是對加快建立現代預算制度的一種戰略性指引，當前迫切需要解決全面實施預算績效與現代預算制度結構有效銜接的理論命題。為此，必須系統研究全面預算績效的基本現狀，并借鑒國外預算績效的經驗特征，為新時期加快建立現代預算制度提供重要理論支撐。

國內政府預算績效相關研究頗為豐富，整體上呈現“一量三質”，由量到質、由淺入深的研究范式。“一量三質”中的“量”指的是預算績效的定量研究范式。如徐莉萍等（2012）以政府預算績效評價指標體系為基礎，運用問卷調查的方式對政府生態預算績效進行定量分析；尚曉賀等（2015）通過建立預算績效指標體系，運用因子分析方法對1992-2012年我國政府預算績效進行評估。

“一量三質”中的“第一質”指的是預算績效國際經驗及啟示的研究范式。如鄒靖等（2015）借鑒美國預算績效的管理經驗、于源（2015）依據先行國家政府績效預算的理念、制度、模式的角度、丁麗蕓（2017）從新西蘭預算績效改革歷程的視角、辛兵海等（2015）從民間社會組織參與的視角；以及孫琳等（2016）從英國和俄羅斯中期預算和績效預算的角度分別提出相應的對策建議。

“一量三質”中的“第二質”指預算績效現狀—問題—對策的研究范式。如白景明（2016）從政府規劃的角度、岳洪江等（2015）從提升預算績效質量的視角、馬蔡琛等（2014）基于規范專家評價行為的視角、何文盛等（2018）從國家治理能力現代化的角度、蔣悟真等（2017）從善治的視角、程瑜（2014）從激勵和約束兩個方面，以及吳俊培等從預算效率激勵機制的角度為全面實施預算績效提供理論支持。

全面實施預算績效管理是新時代加快建立現代財政制度的新階段、新要求、新戰略。“一量三質”中的“第三質”指全面實施預算績效的路徑找尋。《中國行政管理》在2018年4期對全面實施預算績效管理的相關問題進行了專題研究①。比較具有代表性觀點有：其一，王彩澤（2018）認為集程序規范化、服務標準化、決策科學化于一體的預算績效體現結果導向，是新時代全面實施績效管理改革的路徑。其二，馬國賢等（2018）從財政改革、行政改革、政府治理三方面解析了全面績效管理改革意義，并從領導機制、評價機構、指標體系、信息系統四個方面進行了路徑和方法研究。其三，盧揚帆等（2018）認為全面實施績效管理的內在要求是厘清權責關系，倡導“人大主導、政府部門協同、第三方實施”的新型實踐模式。其四；鄭方輝等（2018）提出財政政策績效評價可成為全面實施績效管理的突破口，并認為建立現代民主預算制度需要基于政府績效評價的價值導向與工具理性，包括政策需求的全過程，追求政策的公平性與回應性，強化“以人民為中心”的政策產出和效果。

另外，《中國行政管理》在2018年11期邀請專家學者對 《關于全面實施預算績效管理的意見》進行深度的政策解讀。從戰略定位、背景闡釋、政府治理變革、“三全”關系、責任政府建設的方面對《意見》進行政策解讀和學理闡釋。《財政監督》在2018年19期和21期亦分別從不同角度專題探討全面實施預算績效管理的路徑②。

綜上所述，國內預算績效管理的相關研究逐漸形成了比較規范的研究范式和理論體系，重點聚焦于探索預算績效管理的路徑。上述文獻從現實特點、邏輯路徑、側重點、國外比較等多個角度對預算績效管理進行了廣泛而深入探討，有一定借鑒意義。本文則從現實出發，重點考察現階段我國預算績效的基本特征，在探討國外新預算績效經驗特征的基礎上，最后提出全面實施預算績效的實現路徑。

二、預算績效的實踐考察

預算績效歷經十多年探索和嘗試，從中央到地方各級政府在預算績效管理方面進行積極有益的探索，預算績效逐步由財政支出績效評價改革試點走向全面實施預算績效的建設階段。一般公共預算績效已經初步建立了相對規范的項目支出為主的預算績效管理體系，也正在不斷地完善、延伸與擴展。雖然我國預算績效起步晚，但總體上呈現“效果好”、“效率高”、“力度大”的發展趨勢，具體表現為以下三方面特征：

第一，預算績效由分散走向協同。其一，一般公共預算績效初步實現了績效目標、績效監控、績效評價、績效責任等有效銜接與協同，杜絕了預算績效安排“各自為戰”、相關規定之間并不關聯、自成體系、缺乏銜接和協同的困境，逐步實現了預算績效從分散治理到協同治理的轉變。近年來，財政部著力加強預算績效目標的管理，注重預算績效運行過程的監控，注重完善預算績效評價體系，以及強化預算績效責任約束。同時，預算績效管理規定也要完全適應加快建立現代財政制度的現實要求，促使預算績效每一個環節都能夠有效銜接，防范陷入預算績效分散治理和治理安排重復的困境。其二，預算績效主體從分散走向整合，預算績效逐步建立起“人大主導、政府參與、第三方執行”的預算績效管理模式，預算績效利益相關者可以有效地銜接和協同，進一步明確預算績效目標、監控、評價、責任的主體，確保預算績效管理落到實處。其三，預算績效已經鏈接到預算管理全過程中。全面實施預算績效作為加快建立現代財政制度的重要內容，成為推動國家治理體系和治理能力現代化的有力舉措，說明國家治理體系、現代財政制度正在整合和吸納預算績效管理體系，從中央到地方“自上而下”共同編織全面實施預算績效管理體系。

第二，預算績效由模糊走向精準。其一，預算績效目標從模糊走向精準。現階段中央層級部門一般公共預算項目已經實現了績效目標全覆蓋，一級預算科目實現了技術專家會診和部門充分論證，預算績效目標的科學性、合理性和規范性進一步提高。針對重點項目預算績效目標實施執行監控，確保預算績效目標的精準實施，保障財政預算資金的最優配置。近年來，財政部針對中央和地方的轉移支付項目也實施績效目標管理，2018年財政部將績效目標管理進一步延伸到中央層面的政府性基金預算和國有資本經營預算，這說明我國預算績效目標已經從模糊走向精準，預算績效約束效力進一步強化。其二，預算績效評價體系由模糊走向精準。目前，各級政府、部門、單位所有項目都實行了預算績效自評和重點績效評價相結合機制，財政部對績效評價體系作出清晰和明確的界定，但所有預算項目必須進行績效自評，并規定預算績效自評要有理有據。其三，預算績效責任從模糊走向精準。中央本級一級預算項目和轉移支付項目的績效目標實現了隨同預算同步批復下達，實現了績效與預算的精準銜接，二者具有同等的約束力，進一步強化了預算績效責任效力。

第三，預算績效從被動走向主動。各級政府、部門、單位已經從被動接受走向主動實施預算績效。在制度建設方面，黨中央不斷強化預算績效管理的頂層設計，財政部也建立了預算項目中期檢查制度、重點項目執行監控制度、預算項目績效自我評價制度。在監督執紀方面，有針對性開展了預算績效管理專題活動，重點項目簽訂預算績效目標協議，促使各級政府預算績效目標、監控、評價、責任可以有序開展，某種程度上能夠促進預算績效意識的增強，從根本上改變了各級政府、部門、單位被動接受到主動執行預算績效的困境，有利于加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。另外，預算績效評價和結果應用也主動向人大報告公開，主動接受民眾預算績效監督。同時，各省級政府也積極嘗試績效評價結果的應用，如年終考核、績效工資、預算分配等。未來全面實施預算績效將繼續在“現代財政制度”理念和“國家治理能力和治理體系現代”內在要求下進行漸進式改革，實現了預算績效安排的精細化，層層壓實了預算績效責任，進一步體現了在全面實施預算績效中的責任與擔當。

總之，盡管近年來中央政府對全面實施預算績效作出了重要戰略部署，已經取得了突出成績，但仍需理性審思預算績效執行情況。張建波等（2018）認為地方政府和中央政府的利益差別是客觀存在。尤其是中央與地方政府的委托代理關系中，地方政府才是本區域信息的充分掌握者，對預算績效管理具有更大的信息優勢，在隱性契約執行博弈中占上風。由于多層級代理結構中信息不對稱，導致中央對地方預算績效信息掌握不充分，難以有效約束地方預算績效，且政府層級越多，預算績效監督有效性越差，難以避免造成中央和地方預算績效存在執行偏差。長期以來，地方既履行“裁判員”角色，又發揮“運動員”角色，某種程度上多重身份會影響預算績效。省級以下政府、部門、單位預算績效意識有待進一步提升，雖然總體上從中央到地方政府一直高度重視預算績效，但基層政府、部門、單位預算績效理念仍有一定改善空間。雖然預算績效范圍正在逐步擴展和延伸，但預算績效范圍尚未完全覆蓋，預算績效框架仍需進一步細化，還沒有真正做到“橫要到邊、縱要到底”的預算績效體系。

三、國外預算績效的經驗特征

在西方“新公共管理運動”思潮影響下，強調以企業家精神重塑政府，預算績效成為政府再造的重要內容，掀起以績效為主的預算改革之風。通過對典型國家預算績效改革分析，歸納和總結國外預算績效的經驗特征，以對我國預算績效改革提供參考。

（一）規范的績效指標體系

績效指標體系的完善是預算績效的邏輯起點。國外預算績效指標設計普遍遵循“3E”原則，即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性 （Effectiveness）。隨著預算績效改革的不斷完善，國外預算績效指標更加注重結果對社會產生的影響，強調以結果為導向的預算績效模式，注重對績效目標完成情況的考核。如英國預算績效改革過程中，在財政部預算績效工作委員會和預算績效技術專家征詢建議的基礎上，由本部門完成相應的績效目標、績效指標的制定；荷蘭高度重視績效指標的效率性和有效性，突出預算績效結果的外部問責性和確定資金分配水平的指標；波蘭在征詢預算績效技術專家的基礎上，建立預算績效指標庫，更加注重預算績效指標的全面，有利于提高預算績效指標的質量；澳大利亞預算績效指標設計遵循結果、產出和管理三方面，堅持績效管理循環和績效完善循環相結合的預算績效框架，將預算績效指標與產出框架、戰略規劃有效結合起來，有利提升預算績效指標設置的規范性和科學性。與國外預算績效指標體系相比，我國預算績效指標體系在系統性、整體性、結構性方面仍需進一步完善。

（二）健全的績效法律保障

法治化是預算績效的重要保障。國外預算績效更加重視立法機關的參與，其預算績效法治化程度非常高，逐步建立起法律驅動為主、行政驅動為輔的預算績效改革模式。比較典型國家預算績效法案有：如美國于1993年頒布了《政府績效與成果法案》，成立國家績效評估委員會，標志著績效結果具有法律效力；2010年美國進一步完善了政府預算與成果法案，國會通過《政府績效與結果現代化法案》；法國于2006年全面實施《財政組織法》并建立結果導向型的預算績效改革模式；澳大利亞于1997年頒布《公共服務法案》并實行部門績效預算制度；加拿大于1977年公開發布《績效評價政策》，以及2001年發布《加拿大政府績效評價政策和標準》的通知，構建行政導向型的預算績效改革模式；波蘭于2009年實施《公共財政法案》并明確要求審查機構監督預算績效計劃實施情況，內閣提交年度績效報告，并上交三年期預算框架；新西蘭先后于1989頒布《公共財政法案》，以及1994年頒布《公共財政責任法》，構建法律驅動型的公共支出績效管理改革模式。通過以上典型國家預算績效方案分析，結果發現一個突出特點是通過立法推動預算績效改革進程，每個國家成功實施預算績效都有相應的法律基礎。與國外健全的績效法律保障相比，我國預算績效相關規定都是以 “指導意見”“管理辦法”“工作規劃”“意見”等形式。雖然新《預算法》對預算績效管理以法律形式提出新的要求，為我國政府預算改革由傳統的投入預算轉向以結果為導向的績效預算奠定了法理基礎，但預算績效法治化程度仍需進一步提高。

（三）完善的績效結果應用機制

績效結果應用是預算績效的基本要求。馬蔡琛等（2018）認為國外績效預算核心是要將績效和預算銜接起來，利用績效信息實現資源的優化配置，并運用績效評價結果進行決策。其一，將績效結果與預算過程、部門戰略決策進行融合。通過制定戰略規劃確定政策目標以及實現目標所需資源，從而設定公共支出優先次序和預算限額，使資源配置與部門職能、戰略目標相適應。如美國《政府績效與結果現代化法案》中明確要求聯邦機構向管理與預算辦公室和國會提交不短于五年的戰略規劃；澳大利亞依據政府任期年限，政府各部門需要制定中長期預算計劃、部門戰略規劃及未來支出重點。其二，將績效結果與績效問責有效連接。新西蘭是實施績效問責的典型國家，通過簽訂相應的績效協議建立公共服務責任機制。根據簽訂績效協議進行事后績效評價，績效結果需要向部長報告，部長再向國會負責。其三，將績效結果與外部監督進行結合。國外績效結果公開具有良好的法制保障，確保外部監督主體可以有效獲得績效信息。如美國普通民眾可以隨時訪問管理和預算辦公室網站，了解預算資源分配和完全情況，查看年度預算績效評價報告；英國政府需要向議會提交春、秋預算績效評價報告，重點說明政府部門執行預算績效協議規定任務的完成情況，而且兩份績效績效評價報告完全對外公開。從中國預算改革趨勢看，加強預算績效結果應用是中國預算改革的主要趨勢，未來我國績效評價結果的應用體系需要進一步構建、整合和優化。

（四）民間社會組織充分參與

民間社會組織參與是預算績效的重要載體，社會性團體參與預算績效被認為是提高政府責任感的重要途徑。社會性團體主要包括非政府組織、研究機構和社區組織。從國外經驗看，一些國家已經建立起立法監督、審計監督與社會團體參與的預算績效監督體系。如秘魯于2003年頒布《預算參與法》、玻利維亞于1994年頒布《公眾參與法》。社會性團體參與預算績效活動主要表現在兩個方面：其一，參與預算績效分析和提供政策建議；其二，參與監督預算績效完成情況，及時反饋績效監督信息。如墨西哥預算研究分析中心借助知情權揭露政府違規使用公共預算資金的腐敗現象；印度工人和農民權力組織發起審計運動，民眾廣泛參與監督政府預算支出；克羅地亞依托公共財政研究中心進行預算績效評價，并借助各種媒體平臺公開預算績效結果；巴西依靠社會經濟研究院定期參與預算績效評價，并擁有自己的門戶網站定期更新預算績效信息。總之，國際民間社會組織參與預算績效監督呈現出專業技術水平高、法律保障體系完善、績效信息公開透明、民間社會組織公信力強的特點。相對于國際數量眾多且專業化的社會性團體，我國非政府組織不僅僅數量有限，而且缺乏相應的公信力和專業技術能力。目前，我國民間社會組織參與預算績效監督仍然處于探索和嘗試階段，尚未完全建立起社會性團體參與預算績效監督體系。

四、全面實施預算績效的實現路徑

新時代經濟高質量發展對中國預算改革提出非常高的要求，對提高全面實施預算績效質量和管理水平提出了具體要求。針對現階段我國預算績效所暴露出的問題，結合國外預算績效的先進改革經驗，為新時期全面實施預算績效管理提供政策建議，具體內容如下：

第一，健全績效法律法規體系。全面實施預算績效是一項系統性工程，不僅需要結構合理且符合現代財政制度構建邏輯的法律法規體系。雖然中共中央、國務院多次出臺系列全面實施預算績效的規范性文件，新《預算法》也明確了預算績效管理的基本要求，但仍然難以滿足實現預算績效法治化管理的需求。其一，新《預算法》及《預算法實施條例》進一步細化預算績效管理的目標、監管、評價、責任等方面內容，促使全面實施預算績效管理工作有法可依、有章可循，為全面實施預算績效管理提供重要法律保障。其二，由于省級政府出臺諸多有關預算績效管理的具體規章制度，但在預算績效具體內容方面相對缺乏統一標準且相對比較零散。因此，需要整合和健全省級預算績效管理規定，在 《關于全面實施預算績效管理的意見》的基礎上，省級政府需要堅持預算績效共性和個性相結合機制，逐步建立起相對統一的預算績效管理規定，實現預算績效的系統性、整體性及獨立性。其三，進一步完善預算績效配套制度，如預算績效結果與預算資源分配深度融合，加快實現預算項目績效評價“橫要到邊、縱要到底”的全覆蓋，預算績效實施動態監控與結果監督有機結合，更需要規范預算績效工作人員行為，加強教育培訓著重提升預算績效信息鑒別能力，進一步明確預算績效管理工作責任，進而有利于全面提升預算績效質量。

第二，完善績效結果應用機制。預算和績效深度融合是全面實施預算績效管理的關鍵所在。目前，我國預算績效結果應用機制相對“碎片化”，需要進一步將預算績效結果與預算全過程有機結合。一是績效結果與政府戰略規劃、中期預算框架的深度融合。因為預算績效結果能夠反映政府部門戰略規劃所需要預算資源的可行性，預算績效結果則能夠體現政府部門戰略規劃的社會效果。因此，未來我國預算績效改革應建立預算績效結果與政府規劃的動態協調機制，運用預算績效動態監控結果及時微調政府中期預算框架。二是績效結果與行政問責有機結合，將績效結果納入政府績效考核機制中。雖然我國部分省份在預算績效評價結果應用方面形成了一定經驗，但未來我國預算績效評價結果應用重點不是問責，是全過程預算，將預算績效評價結果真正應用在項目、政策、部門整體預算的編制、執行、監控、評價及問責方面。三是績效結果與預算外部監督有效銜接，績效信息公開透明是發揮預算績效評價監督作用的關鍵所在。因此，需要健全政府預算績效評價結果信息公開機制，如門戶網站及時更新預算績效完成情況，主動接受公眾監督和反饋，這是完善預算績效結果應用的有力舉措。

第三，構建科學績效指標體系。《意見》非常明確提出了績效目標不僅要包括產出、成本，還要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標。因此，基于《意見》相關要求基礎上，預算績效指標設置需要從以下方面加以努力：一是采取分部門、分行業共性+個性指標的構建思維。共性指標是指本部門、行業普遍認可的績效指標體系，個性指標是需要按照部門、行業、支出性質獨立構建指標。二是績效指標力求量化。預算項目產出、效益都盡量量化，要求指標數據資料易于收集和操作，指標解釋和績效評價方法簡便易懂。三是績效指標構建需要經過充分科學論證。由于預算績效工作人員并非都有財政學、統計學等專業背景，預算績效理論知識和技術需要進一步加強，在我國預算指標構建方面需要高等院所的技術專家參與論證指標的科學性。四是預算績效指標構建需要從法律層面加以保障，提升預算績效指標的法律效力。在2013年財政部《預算績效評價共性指標體系框架》的基礎上，省級政府盡快從地方性法規角度為預算績效指標提供法律保障。總之，我國預算績效指標科學分類尚在探索階段，績效指標體系框架建設任重道遠。

總之，伴隨著現代預算制度結構的動態調整，關于預算績效的研究將由宏觀到微觀、由整體到部分的過程，研究對象也將聚焦于預算制度結構中利益相關者的微觀作用機制，需要以更加真實地呈現轉型時期現代預算制度的發展趨勢。目前，中國預算改革正處于關鍵時期，預算績效整體上呈現從分散走向協同、從模糊走向精準、從被動走向主動的基本特征，但全面實施預算績效是一項復雜系統性工程，不可能一蹴而就，說明未來我國預算績效改革仍然將是一個紛繁復雜、泥濘前行的過程。因此，本文在借鑒國外預算績效改革經驗特征的基礎上，從預算績效法律法規、指標體系以及結果應用三個方面提出全面實施預算績效管理的對策建議，為構建現代預算制度提供理論支持。

注釋：

①資料來源：《中國行政管理》2018年第4期和11期《本刊專稿》。

②資料來源：《財政監督》2018年第19期和21期《專題：全面實施預算績效管理探討》。