新形勢下政府投資項目跟蹤審計初探

●賀方志

新形勢下，為拓展政府投資審計監(jiān)督廣度和深度，消除審計監(jiān)督盲區(qū)，解決當前政府投資審計工作中的突出問題，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會，是審計部門面臨的新任務(wù)。結(jié)合當前政府投資審計的現(xiàn)狀，粗淺談?wù)勅绾胃玫刈嵶ズ谜顿Y項目全過程跟蹤審計。

一、跟蹤審計的做法

近年來，山東省莒縣審計局認真貫徹落實《審計署關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》《山東省審計廳關(guān)于進一步規(guī)范和加強投資審計工作的意見》等有關(guān)規(guī)范投資審計的文件精神，按照審計署、省廳和市局規(guī)范政府投資審計轉(zhuǎn)型的要求，通過健全投資審計工作制度，加強日常跟蹤審計監(jiān)督，強化重點投資項目專項審計，努力實現(xiàn)“八個突破”，進一步規(guī)范完善政府投資審計監(jiān)督機制，有力地規(guī)范政府投資項目建設(shè)和反腐敗源頭治理。

（一）思路“突破”

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，依法履行投資審計監(jiān)督職責(zé)，提升投資審計質(zhì)量，按照依法、規(guī)范、質(zhì)量、廉潔的要求，樹立政府投資審計新思路，轉(zhuǎn)變政府投資審計新理念，實施對具有基礎(chǔ)性的、戰(zhàn)略性的重大公共投資工程項目審計全覆蓋，實現(xiàn)無盲區(qū)、無死角的審計監(jiān)督，打造審計亮點和精品。對縣重點工程重點項目從立項到?jīng)Q算實施全程跟蹤審計監(jiān)督，確保審計監(jiān)督全覆蓋。

（二）關(guān)注點“突破”

查處工程突出問題，盯緊關(guān)鍵環(huán)節(jié)。關(guān)注招標投標環(huán)節(jié)，重點查處未招先建、圍標串標等8類問題；關(guān)注合同執(zhí)行環(huán)節(jié)，重點查處違規(guī)分包轉(zhuǎn)包等10類問題；關(guān)注現(xiàn)場施工環(huán)節(jié)，重點查處變更程序、隱蔽工程、施工質(zhì)量、監(jiān)理履職等19類問題。規(guī)范投資建設(shè)管理，保障工程質(zhì)量。

（三）觀念“突破”

樹立跟蹤審計就是“早發(fā)現(xiàn)問題、早解決問題、早減少損失”的觀念，目的是通過跟蹤審計及時發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程中存在的問題，提出審計建議，完善投資審計制度，從根本上解決問題，把查找問題作為完善制度、正確決策的必要過程，實現(xiàn)投資績效審計全覆蓋，確保政府投資項目規(guī)范建設(shè)。

（四）領(lǐng)域“突破”

堅持拓展政府投資審計監(jiān)督工作的視野，以服務(wù)政府工作為立腳點，用“大審計”的視角開展工作。嚴格按照審計署規(guī)范投資審計文件的要求，盡快實現(xiàn)投資審計“三個轉(zhuǎn)變”，即：從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變。促進相關(guān)單位履職盡責(zé)，提高政府投資績效，深化投融資體制改革和反腐倡廉建設(shè)，提高投資審計的效率和效果。

（五）方式“突破”

一是從注重事后審核向事前事中跟蹤審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變。在跟蹤審計過程中，審計人員做到“到位不越位，不參與工程管理，只對工程管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提合理化建議”，幫助建設(shè)單位提高工程管理水平。二是從注重工程結(jié)算審計向投資項目績效審計轉(zhuǎn)變。三是從查處違規(guī)違紀的問題向建立完善內(nèi)控制度、促進投資項目規(guī)范管理轉(zhuǎn)變。

（六）技術(shù)“突破”

將投資審計的具體實踐與現(xiàn)代工程建設(shè)技術(shù)和信息化、智能化技術(shù)緊密結(jié)合，加強投資審計的技術(shù)含量和科技支撐，深化工程設(shè)備儀器輔助審計手段，探索BIM（建筑信息化管理）等前沿技術(shù)應(yīng)用，提升智慧審計水平，加強隱蔽工程審計，減少工程審計“盲點”，提高審計質(zhì)效。

（七）創(chuàng)新“突破”

為實現(xiàn)跟蹤審計同步跟進，及時準確地發(fā)現(xiàn)和解決跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題，不斷創(chuàng)新跟蹤審計實施手段。一方面，通過政府購買服務(wù)的辦法，聘請相關(guān)專業(yè)社會中介機構(gòu)參與跟蹤審計，將社會專業(yè)人員納入審計組，解決審計力量的不足；另一方面，創(chuàng)新實施“四單一臺賬”跟蹤審計法，即：招投標監(jiān)督單、審計現(xiàn)場勘察單、重大事項審查單、跟蹤審計意見單和跟蹤釘釘臺賬。審計人員在對政府投資項目招投標過程進行監(jiān)督時，對招投標內(nèi)容及發(fā)現(xiàn)的問題及時記錄，填寫招投標監(jiān)督單；審計人員每次實地勘察施工現(xiàn)場時，對建設(shè)項目施工階段的開工放線、基礎(chǔ)驗槽、隱蔽工程、設(shè)計變更、主要材料設(shè)備的購進、主體驗收等重要環(huán)節(jié)要認真填寫審計現(xiàn)場勘察單；審計機關(guān)對建設(shè)單位提出的重要事項變更或施工單位提出的階段性預(yù)付工程款等重大事項需要及時審核，對該事項的必要性、真實性、合法性和效益性做出專業(yè)判斷，出具跟蹤事項審查單；對政府投資項目全過程跟蹤審計中發(fā)現(xiàn)的問題，及時以“一事一議”的方式編發(fā)跟蹤審計意見單，及時通知項目建設(shè)單位及參建單位限期整改并反饋整改情況，做到“邊建設(shè)，邊審計，邊整改，邊規(guī)范”；對跟蹤審計的政府投資項目實施“釘釘臺賬式”管理，每個審計項目在釘釘軟件上建立起一個項目臺賬，把在跟蹤審計過程中填寫的“四單”情況記錄在釘釘軟件臺賬中，讓全體投資審計人員都了解每個項目的進展情況及存在的問題，有效地加大了政府投資跟蹤審計監(jiān)督力度，進一步提升了政府投資項目的管理水平和跟蹤審計質(zhì)量。

（八）問責(zé)“突破”

加大對違紀違法案件的查處力度，與紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門密切配合，及時查處政府投資項目中存在的違紀違法問題。強化問責(zé)，對投資建設(shè)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的問題，一經(jīng)查出，及時移送相關(guān)部門處理，并對相關(guān)部門和個人啟動問責(zé)程序，實行“零容忍”。

二、跟蹤審計取得的成效

近年來，莒縣審計局突出抓好重點工程、重點項目的審計監(jiān)督，積極推進政府投資審計監(jiān)督全覆蓋，強化對重點項目的跟蹤審計，嚴格按照跟蹤審計操作規(guī)程實施審計，確保重點工程、重點項目建設(shè)工程的關(guān)鍵事項、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點查深查透，確保不漏項，成果明顯。2018年1—10月，開展投資審計項目33個，查出問題金額1.1億元，違規(guī)金額2748.01萬元。提出審計建議5條。向縣紀委監(jiān)察委移交線索1起，涉及8人。

（一）審減工程造價，節(jié)約財政資金

跟蹤審計確保政府投資項目實貨實價，對于每個政府投資工程審計項目，一方面，審計人員要現(xiàn)場勘察工程量，審核工程量的真實性；另一方面，要了解投資項目的施工環(huán)境及相關(guān)施工工藝，掌握計算工程造價依據(jù)；最后，要多方調(diào)查了解市場行情，對材料的價格要做到心中有數(shù)，確保工程造價的真實性。在對某一重點工程進行結(jié)算審計時，認真履行審計監(jiān)督職責(zé)，共核減工程造價7117.73萬元，核減率高達33.85%，避免了財政資金的損失和浪費，提高財政資金使用效益，服務(wù)全縣經(jīng)濟建設(shè)。

（二）深挖國有資源線索，守護資金安全防線

練就慧眼現(xiàn)場查處5個工程基礎(chǔ)開挖過程中的河沙資源，組織多方現(xiàn)場測量河沙方量取得“鐵證”，明確地下礦產(chǎn)資源屬于國家所有，禁止私自開挖出售，除用于項目工程用沙外，其他河沙收入作為政府收益，確保國有資源“完璧歸趙”。《大眾》刊載了該問題的審計信息 《一條審計建議挽回1500余萬元損失》。跟蹤審計先后查處重復(fù)建設(shè)、資金撥付等7類資金浪費問題，同時牽住工程造價審計的“牛鼻子”，嚴把投資結(jié)算初審關(guān)，有效控制工程造價，提高財政資金使用效益。

（三）整改立制，建立長效機制

在跟蹤審計過程中十分重視發(fā)揮審計服務(wù)功能，積極幫助項目建設(shè)單位解難題，提建議，為保障政府投資建設(shè)事業(yè)健康快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在某一棚戶區(qū)跟蹤審計過程中，發(fā)現(xiàn)某棚戶區(qū)建設(shè)工地在基坑開挖時，挖出的大量砂石被擅自處置，造成了國有資源流失。審計組及時與縣棚戶區(qū)指揮部、建設(shè)單位、國土和財政等部門溝通，出具了規(guī)范地槽砂等礦產(chǎn)資源跟蹤審計意見單。一方面，要求建設(shè)單位將項目工地挖掘超出自身用量之外的地槽砂約是10萬立方米、按市場價值約千萬余元，作為政府收益，及時挽回了財政損失。另一方面，縣政府及時采納審計建議，出臺了《地槽砂等礦產(chǎn)資源處置監(jiān)管意見》，對建設(shè)項目挖出地槽砂的性質(zhì)及監(jiān)管流程等作出了詳細的規(guī)定，明確規(guī)定了對建設(shè)項目超出自身用量地槽砂的處置辦法、新掛牌拍賣出讓地塊區(qū)域內(nèi)的地下礦砂的處置辦法以及地槽砂等礦產(chǎn)資源監(jiān)管流程。進一步規(guī)范了地槽砂等礦產(chǎn)資源處置，避免國有資源的流失。

三、跟蹤審計存在的問題

（一）跟蹤審計人員監(jiān)督越位

審計人員應(yīng)該為監(jiān)督者，而不是管理者。目前，由于各方責(zé)權(quán)關(guān)系界定不清晰，建設(shè)單位和監(jiān)理對跟蹤審計人員過度依賴，導(dǎo)致跟蹤審計人員的權(quán)力過大，有些審計人員也存在對全過程跟蹤認識不清的問題，實際工作中以自己監(jiān)督者的身份去代替監(jiān)理者，變成事無巨細的管理者，從而失去了審計監(jiān)督的方向。

（二）審計風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到審計部門

有的建設(shè)單位過度依賴于審計部門，讓審計參與決策，對難以做出決策的事項，讓審計部門發(fā)表意見，實際上是加大了審計部門的風(fēng)險。如隱蔽工程、變更項目簽證，按照程序應(yīng)是施工單位先自己報量，報監(jiān)理、業(yè)主審核，然后報審計審核。往往很多施工單位自己不做資料也不報量，以趕工期進度、天氣原因等理由，要求審計到現(xiàn)場后一同計量，在很大程度上審計充當了施工單位的預(yù)算員、監(jiān)理單位監(jiān)理員、業(yè)主單位的技術(shù)員。

（三）跟蹤審計的介入時間點滯后

政府投資項目要經(jīng)立項報批、規(guī)劃設(shè)計、圖審預(yù)算、財政評審、招標投標、現(xiàn)場施工、隱蔽工程、竣工驗收、結(jié)算送審等階段。目前，跟蹤審計大多集中在施工階段介入，建設(shè)單位也認為跟蹤審計主要體現(xiàn)在施工階段工程造價的控制上。實踐表明，在施工階段介入，并不能全面掌握審計前期基本情況、項目立項情況、招投標情況、合同制情況，導(dǎo)致建設(shè)過程中的很多問題得不到解決，影響后期工作有序進行，影響政府投資效率。

（四）跟蹤審計人員專業(yè)水平參差不齊

跟蹤審計是貫穿于投資項目落地到項目投入使用的整個過程，審計到工程管理、資金使用、法律法規(guī)等諸多方面，要求審計人員既要懂得工程管理，還有懂得財務(wù)知識和相關(guān)法律法規(guī)；既要能從工程管理層面上發(fā)現(xiàn)問題，還要有深入國家宏觀政策、體制上剖析問題的能力。但現(xiàn)階段，跟蹤審計人員專業(yè)水平參差不齊，無法完全達到上述要求。

（五）信息化技術(shù)利用率不高

在計算機軟件功能開發(fā)上，工程類的跟蹤審計軟件開發(fā)相對滯后，可利用的信息資源十分有限，原始數(shù)據(jù)共享及整合度不高，使跟蹤審計信息化應(yīng)用推廣不快，目前，跟蹤審計管理信息系統(tǒng)及信息共享平臺沒有建立，有關(guān)項目建設(shè)的數(shù)據(jù)就不能及時被收集采納，無法掌握數(shù)據(jù)動態(tài)，難以實現(xiàn)信息的共享與交流，影響了跟蹤審計的效率。

（六）處理處罰及責(zé)任劃分難界定

一是有些建設(shè)單位不能對施工單位的報價進行審核把關(guān)，直接以施工單位的報價送審，一旦查出高估冒算等現(xiàn)象，便把責(zé)任推到施工方，而施工方則以建設(shè)單位已審查為由推諉責(zé)任，責(zé)任難以界定。二是有的施工單位以低價中標，在施工過程中，有意串通建設(shè)單位變更有關(guān)事項，增加投資額，而設(shè)計單位按照建設(shè)單位的意愿改變原設(shè)計圖紙，審計機關(guān)很難辨別設(shè)計變更的合理性。三是對查出的違反建設(shè)程序方面的問題很難定性處理處罰，往往是責(zé)令改正今后杜絕等，難以真正發(fā)揮審計作用。

四、措施建議

（一）完善政府投資項目跟蹤審計規(guī)范

審計署出臺了 《進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》，進一步規(guī)范和完善了政府投資審計工作，明確了跟蹤審計工作重點，是一個規(guī)范性文件，文件中沒有具體的政府投資跟蹤審計操作性指南，建議制定全國、全省統(tǒng)一的投資審計管理辦法、具體操作規(guī)范、質(zhì)量控制辦法，做到有法可依，有章可循，從而提高審計質(zhì)量，降低投資審計風(fēng)險。

（二）健全政府投資項目跟蹤審計制度

一要建立政府投資跟蹤審計評價制度。建立一套科學(xué)合理的審計評價標準，使審計人員能夠?qū)φ顿Y政策落實的可行性、連續(xù)性和有效性等方面進行評價，避免主觀隨意性。二要建立審計風(fēng)險防控制度。在跟蹤審計中必須加強審計質(zhì)量控制，規(guī)范審計取證工作，降低審計風(fēng)險。三要建立多部門協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)審計監(jiān)督與各職能部門有機結(jié)合。按照中辦國辦《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見》規(guī)定，審計、發(fā)改、財政、紀檢、監(jiān)察、項目建設(shè)單位在加強政府投資領(lǐng)域監(jiān)管中，各司其職，協(xié)助審計機關(guān)實施相關(guān)的審計監(jiān)督工作，及時、準確、完整地向?qū)徲嫏C關(guān)送交所需資料，并對資料的真實性、準確性負責(zé)。促進審計機關(guān)加強對工程建設(shè)項目全過程的跟進審計監(jiān)督。審計機關(guān)要充分調(diào)動各方面的積極因素，構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管機制，形成監(jiān)管合力，使有限的財政資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟社會效益：一方面加大與紀檢等部門之間的合作，以實現(xiàn)在案件線索上的互通有無，擴大審計成果，另一方面建立與各級巡查機關(guān)的相互協(xié)調(diào)，對于各級巡查機關(guān)巡查出的疑點，要及時溝通、深入調(diào)查，確保問題査深查透。四要建立跟蹤督辦機制。實行跟蹤督辦，邊審計邊整改，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題，定期召開審計整改落實推進會，督促和反饋審計決定、審計建議的落實進度，確保被審計單位認真落實整改任務(wù)責(zé)任。五要建立責(zé)任追究制度。把被審計單位的主要負責(zé)人作為跟蹤審計第一責(zé)任人，確保政策落實到位。將政府投資項目跟蹤審計結(jié)果作為評價領(lǐng)導(dǎo)干部工作業(yè)績、職務(wù)任免、獎懲的重要依據(jù)之一，并納入考核有關(guān)部門和單位年度工作的內(nèi)容之一。

（三）提升審計人員的綜合素質(zhì)

政府投資跟蹤審計涉及工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，極具政策性和專業(yè)性，審計人員應(yīng)為具有工程管理、財務(wù)、法律和計算機知識的復(fù)合型人才，要加強對審計人員的全方位培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，提升審計人員的綜合素質(zhì)，形成一支復(fù)合型的投資跟蹤審計隊伍新格局。

（四）創(chuàng)新政府投資項目跟蹤審計方式方法

一是創(chuàng)新運用大數(shù)據(jù)審計理念，開發(fā)投資審計信息管理系統(tǒng)，運用現(xiàn)場勘查APP軟件和手機記錄地理信息，實時導(dǎo)入聯(lián)網(wǎng)審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將本區(qū)域的所有政府投資項目納入信息管理系統(tǒng)，集信息采集、處理、檢索、監(jiān)控、預(yù)警等多種功能于一體，具備跟蹤審計實施、管理、統(tǒng)計和歸檔功能的多媒體、多用途平臺。二是創(chuàng)新“釘釘+”跟蹤審計管理模式。建立政府投資跟蹤審計群，按照 “基本情況”“現(xiàn)場勘查”“查出問題”“問題通報”“問題解答”“內(nèi)部交流”等六大模塊，便于實現(xiàn)投資審計人員力量、業(yè)務(wù)交流、經(jīng)驗互補等信息資源上的共享。三是聘用社會審計，將社會中介人員納入審計組，接受審計組的監(jiān)督，增強審計力量。面對建設(shè)項目增多的實際情況和投資審計范圍廣、內(nèi)容多、難度大的特點，單靠審計部門現(xiàn)有投資審計人員，難以完成對政府建設(shè)項目的審計監(jiān)督任務(wù)。因此，采取聘用社會中介機構(gòu)等方式來參與政府投資跟蹤審計，以發(fā)揮投資審計整體效能。四是創(chuàng)新政府投資項目績效審計。要突出政府投資項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，對比分析投資項目建成后實際效益指標與預(yù)期效益指標之間的差距，重點揭示項目使用后各項績效指標與設(shè)計指標之間是否存在差距，檢查投資項目能否充分發(fā)揮項目的社會效益和生態(tài)效益。■