“十一五”以來我國區域規劃的發展與評價

李愛民

(中國宏觀經濟研究院 國土開發與地區經濟研究所，北京 100038)

建國以來區域規劃作為我國宏觀調控的重要手段，發揮著積極作用，但對于區域規劃的內涵、分類、制定規范、操作程序與評價機制等尚無共識，不同學者基于不同側重有著不同的認識[1-3]。根據2015年7月4日印發的《國家級區域規劃管理暫行辦法》(發改地區〔2015〕1521號)，國家級區域規劃是指以特定區域經濟社會發展為對象編制的規劃，是國家總體規劃、重大國家戰略在特定區域的細化落實，是國家指導特定區域發展、制定相關政策以及編制區域內省(自治區、直轄市)總體規劃、專項規劃的重要依據。本文的探討主要是基于國家級區域規劃[4]。

一、“十一五”以來區域規劃的發展歷程

(一)區域規劃密集出臺的背景

1.金融危機后外部需求疲軟亟須激發內生發展動力

受金融危機沖擊、國際能源價格波動、地緣政治因素等影響，外部需求對我國經濟增長的拉動作用逐漸減弱，尤其在東部沿海地區更為明顯。國際金融危機的影響還沒有消除，世界經濟可能進入一個較為長期的發展低迷期，依靠出口和投資拉動區域經濟尤其是東南沿海地區經濟發展的方式難以為繼，迫切需要新的舉措和政策引導區域經濟發展方式轉變。再加上我國正處于經濟轉型和體制轉軌的關鍵時期，利益關系錯綜復雜，社會矛盾易生多發，特別是區域差距繼續拉大，區域無序競爭和低水平重復建設大量存在，某些區域開發過度，經濟活動超出了資源環境承載能力，帶來了許多“區域病”和“城市病”[5]，這些都給經濟社會的良性發展和平穩運行帶來了較大風險，也對進一步促進區域協調發展帶來了嚴峻挑戰，亟須激發區域內生發展動力，這也是近年來我國區域規劃密集出臺對區域經濟活動進行干預的宏觀背景之一。

2.宏觀調控背景下區域規劃職能進一步強化

十八屆三中全會提出發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，而政府的職責和作用突出體現在保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。宏觀調控是更好發揮政府作用的有效手段，基于此，要健全宏觀調控體系，以國家發展戰略和規劃為導向，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性。區域規劃是國家宏觀調控體系的重要組成部分，日益成為國家促進經濟社會發展特別是促進區域協調發展的有效手段。從區域發展實踐的角度，區域規劃一方面可以全面體現國家的戰略意圖，另一方面也充分考慮了地方的實際特點和需要，可以大大增強調控的針對性、有效性和可操作性，不僅以促進區域協調發展為最終目標，還致力于推動重點地區加快發展，形成全國經濟平穩較快發展的重要支撐。近年來，幾乎每一個區域規劃的出臺，都會受到傳媒的高度聚焦，受到國內外的密切關注，引起資本市場的積極反映，區域問題及其政策導向成為了與百姓生活息息相關的一件大事。也正因為如此，各個地方黨委、政府高度重視區域戰略制定工作，幾乎都把謀劃區域發展及制定相應的戰略規劃作為首要工程，黨政一把手親自謀劃、直接推動，區域戰略成為了各地凝聚人心、激發活力、加快發展的重要舉措。

3.區域總體戰略需要區域規劃進一步精細化加以落實

在全面總結我國區域協調發展實踐經驗基礎上，國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要提出了全面系統的區域發展總體戰略：實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部地區崛起、東部地區率先發展，自此以后，四大板塊戰略成為我國區域發展總體戰略的支柱。目前國家分別基于東、中、西部和東北四大區域形成了區域發展總體戰略，但從空間指導的角度而言，“四大板塊”戰略涉及的區域很廣闊，僅西部就包括12個省份，國土面積占全國的70%以上。在此形勢下，需要進一步明確政策舉措，把國家的重大戰略進一步細化、實化、深化和差別化。基于適宜的地域空間研究制定區域規劃，是深入落實國家區域發展總體戰略的重要舉措和有效途徑，也是進一步細化實化區域發展總體戰略并推動落實的有力抓手。從2007年開始，國家加大了編制區域規劃的力度，具體表現為把“四大板塊”戰略通過一系列區域規劃加以細化、實化，從空間尺度過于寬泛、支持意向較為籠統的政策安排，逐步向空間尺度相對適宜、合理體現地方實際特點、可操作性較強的政策措施轉變。近兩年，又提出了推進形成主體功能區的思路，不斷縮小了區域政策指導的地理空間，從而不斷增強了區域政策的針對性和可操作性。

4.區域問題日益復雜需要區域規劃精準治理

我國地域廣闊，自然條件和經濟基礎差異較大，區域問題復雜多變。隨著區域要素流動的不斷增強，過去基于單一行政區的規劃已經逐漸不能滿足區域發展要求，越來越多的跨區域問題(如流域治理、生態環境保護等)不斷涌現，急需突破行政區劃進行協調。20世紀90年代以來的新一輪經濟向沿海地區集中，進一步擴大了我國的區域差異，迫切需要采取有效措施拉動中西部地區和其它欠發達地區的經濟，縮小區域差距，著眼于推進經濟社會全面協調可持續發展。還有許多關系到國家全局和長遠發展的重大結構和體制問題，例如優化經濟結構調整、推進經濟發展與環境保護的協調、促進區域一體化發展、推動區域協調發展體制機制創新等。日益復雜的區域問題需要區域規劃精準治理，從不同地區的實際出發，通過制定區域規劃和相關政策文件，做出前瞻性謀劃，提出不同的工作重點和解決思路，努力增強解決深層區域矛盾和突出問題。積極通過開展相關專項試點和綜合試驗，在一些風險較大、涉及面較寬的重大問題上先行先試，摸索路徑，積累經驗。

5.地方經濟社會發展迫切需要對接國家區域戰略與政策

黨的十九大報告進一步提出創新和完善宏觀調控，發揮國家發展規劃的戰略導向作用，健全財政、貨幣、產業、區域等經濟政策協調機制。從國家層面更加注重頂層設計，更加突出區域規劃的統籌性和整體性，無論是對四大板塊的統籌考慮，還是京津冀協同發展對全國區域協調發展的示范作用，還是“一帶一路”建設的戰略指向，都對地方經濟社會發展提出了較強的指向性和指導性。地方經濟社會發展要發揮地方政府的主體作用，發展地方經濟需要地方自力更生，從自身實際出發，著力發揮比較優勢和借助外部市場資源和生產要素，深化體制改革、調整經濟結構、推進自主創新，增強參與區域競爭的能力和可持續發展潛力，更需要國家的統籌和支持，特別是要求中央政府在健全法制、確定戰略、編制規劃、制定政策、協調地區關系等方面承擔更多的責任。只有充分對接國家區域戰略與政策，符合國家區域戰略的指向，把國家支持和地方能動有機結合起來，才能切實推動地方經濟社會發展。同時，還要進一步加大對區域規劃方法和區域規劃實施機制的研究力度，盡快修改完善《區域規劃編制辦法》，加強區域規劃編制的科學性和規范性，加強對地方區域發展的指導性作用。

(二)區域規劃的發展歷程

由于各級區域規劃數量龐雜，本研究僅考慮國家級的區域規劃，《國家級區域規劃管理暫行辦法》將國家級區域規劃劃分為以下三類：跨省(自治區、直轄市)級行政區的特定區域的規劃、國家總體規劃和主體功能區規劃等國家層面規劃確定的重點地區的規劃、承擔國家重大改革發展戰略任務的特定區域的規劃。按此標準對我國國家層面的區域規劃進行梳理，可以發現，從2007年1月國務院正式批復西部大開發“十一五”規劃開始，截至2017年3月，共有近百項區域規劃及相關政策文件上升為國家戰略，根據區域規劃出臺的內容和實施的目標，這一時期的區域規劃大致分為三個不同階段。

圖1 “十一五”以來歷年區域規劃數量

1.探索起步期(2005-2007年)

從國家出臺區域規劃的節奏看，2005-2007年為啟動年，也是實施“十一五規劃”的關鍵年，僅2007年出臺了兩個區域規劃，分別為《西部大開發“十一五”規劃》和《東北地區振興規劃》。這一時期區域規劃主要圍繞區域發展總體戰略展開，服務國家大開發戰略。

表1 2005-2007年以來獲批的區域規劃一覽表

資料來源：根據相關政策文件整理。

2.密集出臺期(2008-2012年)

2008-2012年是區域規劃密集出臺期，中央層面通過批復或發布區域規劃，加強對地方發展的指導，批復的區域規劃數量呈直線上升。2008年，綜合配套改革試驗區建設提上日程，重慶、四川和沿海地區獲得了多重政策紅利，長株潭城市群區域規劃、武漢城市圈總體規劃、成渝經濟區規劃等三個區域規劃相繼獲得國務院的批復，特別是2008年爆發國際金融危機以來，國家發改委編制和審批了一批經濟區規劃，基本覆蓋了國家主要的城市化地區[6]，特別是2012年國家提出到2020年全面脫貧的目標，黨中央、國務院加大了集中發展老少邊窮地區、邊疆地區和貧困地區的力度，國務院扶貧辦、國開行聯合實施了特困地區的扶貧開發規劃，對滇桂黔石漠化片區、武陵山片區、陜甘寧革命老區等十一個集中連片特困地區的發展尤為關注。2008-2012年間共批復了57個重點區域規劃，尤其是2009、2011、2012年，區域規劃密集出臺，分別出臺了13個、13個和21個國家級區域規劃。

3.穩定發展期(2013年以來)

從2013年開始，國家批復的區域規劃數量不再持續上升，在調整中回落進入穩定發展期。特別是黨的十八大以來，我國采取一系列重大戰略與政策舉措，著力縮小地區差距，取得了積極成效[7]。這一時期國家級新區發展繼續受到國家重視，新區規劃大幅度推出，前后并批復了陜西西咸新區、貴州貴安新區等10個新區總體方案。開放發展逐步推進，對邊境地區的發展也日益重視，廣西東興、云南瑞麗、內蒙古滿洲里重點發開放試驗區建設實施方案逐步落實。這一時期的區域規劃，一個重要特點是加大了對西部欠發達地區和貧困地區傾斜，沿邊地區也進一步擴大開放力度，落實到省一級的新區、試驗區規劃深入實施，大城市群規劃陸續發布或批示，“長江經濟帶”、“一帶一路”倡議等不斷深入實施，沿海-沿江-內陸-沿邊的全方位開放格局形成。2017年以來，連續8個自由貿易試驗區總體方案得到國務院的批復，對全方位開放格局形成了有力支撐。

二、“十一五”以來我國區域規劃的特征

2006年以來，我國區域規劃逐步進入了以諸多試驗區、新區、自由貿易試驗區密集出臺為特征的區域協調發展新階段，區域規劃日益細化，全方位開發開放格局日益形成。

(一)區域規劃類型多樣化

國家發改委于2015年7月4日印發的《國家級區域規劃管理暫行辦法》對國家級區域規劃的內涵和類型進行了界定，參照這一辦法，第一類國家級區域規劃的規劃區域包括跨省(自治區、直轄市)級行政區的特定區域，跨省(自治區、直轄市)級行政區的發展規劃是典型意義上的國家級區域規劃，例如《東北地區振興規劃》、《成渝經濟區發展規劃》、《京津冀協同發展規劃綱要》、《哈長城市群發展規劃》等都涉及到好幾個省級行政單元?！稌盒修k法》確定的第二類國家級規劃規劃的規劃區域為國家總體規劃和主體功能區規劃等國家層面規劃確定的重點地區，包括如《廣西北部灣經濟區發展規劃》、《江蘇沿海地區發展規劃》、《遼寧沿海經濟帶發展規劃》、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》等，這些規劃都是國家確定的重點開發地區，承擔著經濟又快又好發展的使命，在全國層面發揮增長極的重要角色；第三類國家級區域規劃的規劃區域為承擔國家重大改革發展戰略任務的特定區域，這類規劃往往承擔著特殊的功能，在諸多方面先行先試、試點示范，條件成熟再在全國進行推廣，如國家級新區發展總體方案、綜合配套改革試驗總體方案、自由貿易區總體方案等，此類規劃在區域規劃體系中占的比例最高，自“十一五”以來，國家層面批復的承擔特殊功能的區域規劃高達57項，所占比例約為47%。

(二)區域規劃覆蓋東、中、西、東北四大區域板塊

“十一五”以來，國家陸續實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略，不斷健全區域協調互動機制，我國東、中、西、東北四大板塊的區域發展戰略格局開始形成。隨著四大板塊戰略的實施，我國四大區域之間以及各省區之間不平等程度都得到有效緩解和控制，區域差距有所縮小，區域規劃的空間分布逐漸由東部地區向、中西部地區和東北地區延伸，協調發展初步取得成效。同時，可以看到，我國東、中、西、東北地區存在不同的問題，也面臨著不同的發展重點，與之相對應，各地區對應的國家級區域規劃也存在不同的側重。如表3所示，東部地區在資本、技術、高端人才、開放度、城市化水平等方面始終保持領先水平，在制度創新、轉型發展和陸海統籌上對全國形成示范引領作用，區域規劃涉及到綜合配套改革試驗、自由貿易試驗區總體方案的相對較多，主要承擔國家重大發展改革戰略任務；中部地區在地理區位上有著“聯東帶西”的優勢，隨著西部大開發的發展，處在發展洼地的尷尬地位，因而在承接產業轉移、推動區域崛起方面有較多的部署；西部地區長期以來處于落后地位，老、少、邊、窮地區相對較多，在推動全方位開放格局的新時期，向西開放成為戰略重點，西部地區的區域規劃也從注重解決區域落后問題、實現資源開發轉到擴大對外開發開放，同時，區域合作一直是西部地區的重點；東北地區面臨著諸多體制機制束縛，面臨著東工業基地振興發展的艱巨任務，一直以來，針對東北地區的區域規劃圍繞實現東北振興、增強經濟活力而展開。

(三)國家批復具有層次性

“十一五”以來，我國區域規劃呈井噴式增長(見圖1)，從《西部大開發“十一五”規劃》和《東北地區振興規劃》的印發到2017年的《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》的編制，這些區域規劃都有一個共同的特征，那就是批復主體具有國家的性質，無論是中發、國發、中辦發、國辦發，還是國務院各部門發(如發改發、銀發等)，無一例外都體現了國家的意志，體現了這一時期區域規劃的權威性。同時，國家的批復具有一定的層次性，如表4所示，“十一五”以來中發的區域規劃有《京津冀協同發展規劃綱要》、《長江經濟帶發展規劃綱要》等2項，主要服務于新時期的三大戰略；國發、國辦發、國函分別有9項、1項和8項，國發的全都是各地的自由貿易試驗區總體方案；國辦發的為《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》，重在回應東北現象、促進東北振興；國函的基本為綜合配套改革試驗總體方案。這些都是能對全國具有較大影響、能對全國形成試點示范的類型。其他更多的是由各專業部門發布，達101項之多，這些專業部門涵蓋國家發改委、國家住建部、國家商務部、國家開發銀行等部門，屬于各專業部門的業務范圍，重在解決特定時期特定區域的特定問題。

表2 2005年以來我國出臺的國家級區域規劃概覽

資料來源：根據相關政策文件整理。

表3 2005年以來四大板塊出臺的主要區域規劃

資料來源：根據相關政策文件整理。

表4 “十一五”以來主要國家級區域規劃對應的發布主體

(四)中央和地方共同推動規劃編制實施

為推進我國區域規劃管理工作規范化、制度化，加強區域規劃編制實施管理和落實，促進區域協調發展、可持續發展，國家發改委印發了《國家級區域規劃管理暫行辦法》。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全國家“十三五”規劃綱要實施機制的意見》等，對國家級區域規劃誰來管理、怎么報批、實施的過程中應該注意什么等問題進行了規范。根據暫行辦法，國家級區域規劃應當列入年度審批計劃管理，國務院發展改革部門每年初向國務院報告上年度國家級區域規劃審批計劃執行情況，同時提出本年度擬上報國務院審批的國家級區域規劃審批計劃，報國務院批準后執行并通報有關部門。規劃暫行辦法的出臺，標志著我國區域規劃編制實施的機制初步形成。中央各部門也加大了對區域規劃的實施情況的評估，國家發改委在《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》中提出優化規劃政策實施與評價機制，探索構建區域規劃與政策實施績效評價與考核體系，建立區域規劃與政策實施跟蹤評估與動態優化完善機制[8]。國務院各部門對國家級區域規劃的重視是區域規劃實施的重要保障。同時，地方日益在區域規劃的執行過程中扮演重要的角色，很多規劃是自下而上推動編制實施，充分體現了地方的意志和相關訴求，有利于在國家級區域規劃中將國家戰略性整體性考慮與地方的發展實際和發展特色相結合，形成更加務實有效的發展思路和政策路徑。隨著地方政府在區域政策制定和執行過程中自主性的增強，各地經濟發展將具有更強的積極性和地方特色。中央和地方共同推動區域規劃編制實施，一定程度上確保地方發展政策的連貫性和穩定性，有利于整合、協調各部門資源。

三、對“十一五”以來我國區域規劃的評價

(一)“十一五”以來我國區域規劃取得積極成效

1.增強區域經濟的整體性和協調性，推動形成新增長極

隨著區域規劃的空間尺度不斷縮小以及區域規劃的密集出臺，我國四大區域之間以及各大區域內部省區之間不平等程度都得到有效緩解和控制，區域協調發展取得良好成效[9]。特別是2008年以來，中部和西部的增速開始連續多年超過了東部地區，區域協調的步調得到加強[10]。同時，隨著國家層面的區域規劃從交通網絡建設、生態環境保護、重大產業分工協作、城市建設等方面統籌考慮，不僅形成了跨省區的協調機制，也培育了國家級的經濟增長極，從而形成了輻射范圍更大的區域體系。“十一五”以來，隨著新區規劃和試驗區規劃的出臺，新區建設和城市群發展為標志的增長極迅速崛起。趙弘等(2016)[11]在2016年5月國家發改委發布的《2016年國家級新區體制機制創新工作要點》中提出區域規劃進一步強化了國家級新區的經濟引擎功能，發展格局也發生了較大變動。國家發展改革委正式發布的《國家級新區發展報告2016》表明，國家級新區成立以后，GDP呈現快速增長，起到了發展新引擎、創新新示范的積極作用[12]。《國家新型城鎮化報告2016》表明，通過長三角、長江中游、成渝、哈長、中原和北部灣6個城市群規劃，啟動了國家中心城市布局建設，新生中小城市培育和美麗特色小(城)鎮建設有了新進展，大城市群、城市帶作為城鎮化主體形態的空間格局更加清晰[13]。

2.豐富和完善了國家宏觀調控的手段和路徑

區域規劃更強調從由上至下到上下互動，在編制過程中中央與地方實現充分互動，可以將中央的統籌考慮與地方意志、地方實際更緊密地結合。范恒山(2016 )[14]等認為“十一五”以來，立足于發揮各個地方的比較優勢，依照適宜的空間尺度研究制定了一系列重大規劃和區域政策文件，推進“四大板塊”戰略實施的深化細化和實化，也推動宏觀調控和經濟調節從“一刀切”轉向分類分區指導。國家級區域規劃以往主要是由中央有關部門提出并組織研究制定，涉及到的地方要配合規劃制定工作。但目前這些所謂上升到國家戰略的區域規劃，并不完全是中央部門提出來的，有些是地方主動提出并獲得中央部門的認可。這種程序上的變化反映出一些地方發展經濟的主動性和積極性，以及需要得到國家政策支持的強烈愿望。目前很多區域政策和規劃由地方制定和提出，交由中央批準。陳耀(2009)[15]認為通過上下互動而出臺的區域規劃不僅使得地方更加明確發展的目標方向，而且發展動力更強，避免了中央“放權”與“收權”的博弈，有效處理了國家意志與地方積極性的矛盾。因此，中央在政策制定過程中發揮了審批和監督的作用，保證國家戰略意圖得到很好的落實；同時區域政策也更加兼顧地方的利益訴求。這一模式能夠更好地協調中央和地方利益，體現國家意志的同時調動地方實施區域政策的主動性。

3.有效地突破地方發展經濟的體制困境

區域規劃在發展中起著戰略引領和剛性控制的重要作用。通過國家發改委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部等多個部門的協作，城市規劃法律法規和實施機制基本形成，有助于避免區域規劃由于“一把手”意見隨意變更的情況。隨著《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》、《國家級區域規劃管理暫行辦法》、《關于貫徹落實區域發展戰略促進區域協調發展的指導意見》等的發布，依法加強規劃編制和審批管理的機制日漸完善。根據嚴格執行城鄉規劃法規定的原則和程序，中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃管理工作的若干意見》提出今后區域規劃要認真落實城市總體規劃由本級政府編制、社會公眾參與、同級人大常委會審議、上級政府審批的有關規定，在促進經濟社會發展、優化城鄉布局、完善城市功能、增進民生福祉等方面發揮了重要作用，增強了規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性，規劃落地工作實現一張藍圖干到底[16]。機制的完善，改革了政府規劃管理體制，避免了長期以來區域規劃和地區一把手換屆之間不可調和的矛盾，解決了規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，保障各類規劃有效實施；強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用。如京津冀協同發展戰略，近4年來在交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移三個領域率先突破，有序疏解北京非首都功能，北京城市副中心規劃建設進展順利。

4.推動區域內外一體化發展

劉云中等(2013)[3]對區域內外一體發展作了系統研究，認為區域規劃推動一體化主要表現在對內和對外兩個方面。對內方面主要表現在跨行政區區域規劃的出臺打破了區域壁壘，促進了區域市場和要素的融合。其一，“國家戰略性”區域規劃減少了區域間人才和資金流動的制度性壁壘，推動了產業轉移；其二，隨著網絡化的高效便捷的交通設施的全面覆蓋，落后地區吸收和采用先進地區創新技術成果的機會加大，先進地區利用落后地區豐富的自然資源和生產要素的成本將下降，國內市場一體化程度將得到極大提高。對外方面主要是國家邊疆地區對外開放程度進一步增強，海西經濟區、江蘇沿海地區、東北地區、長吉圖地區、喀什地區等一系列區域規劃的出臺深化了對外的開放合作，構建了我國對外的開發開放地區總體格局，并制定了相應的貿易促進政策，使國內外一體化程度進一步提高。

隨著“一帶一路”倡議的實施，我國全面開發開放格局逐步形成。范恒山(2017)[17]提出，“十三五”時期，我國區域協調發展形成以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局，陸海統籌新機制逐步完善。劉慧等(2017)[18]認為這一系列措施將會進一步提高國內外一體化程度，進一步完善區域發展戰略格局。

(二)“十一五”以來我國區域規劃存在突出問題

1.缺乏統籌考慮，區域規劃體系的層次不明晰

自2009年開始，國家戰略區域規劃開始在全國范圍內鋪開，一時間，各類國家級綜合改革區、示范區、新區等紛紛涌現，區域規劃有一種“遍地開花”的態勢。劉云中等(2014)[19]普遍認為“國家戰略性”區域規劃出得過快、過急、過多，未能細化到“一區一策”，在制定不同區域政策的基本出發點等方面下功夫不夠，還未能充分發揮地方的能動性，造成規劃的引導性和方向性并不強，缺乏整體的統籌和綜合的安排，使區域規劃體系和層次不明晰。受到條塊分割的管理體制影響，各部門將編制規劃作為爭取部門利益的重要手段而爭相編制各自部門的規劃，跟風明顯。不同部門管理下的規劃自成體系，每一體系又對應著不同層級的專項支撐規劃[20]，對結合資源稟賦、區域特點、功能定位、發展現狀、增長潛力，以及把握下一步區域政策指導的地區構架、重點領域和基本內容方面有所不足。由此，我國空間規劃體系缺乏層次性，不僅使區域規劃的實施效果不顯著，加劇區域政策泛化，難以獲得公眾的認同與支持，也難以有效發揮整體合力與綜合調控作用。

2.區域規劃多頭管理，影響到規劃的權威性和嚴肅性

杜鷹(2012)[10]認為，相關制度保障的缺失，往往使區域規劃的編制和實施喪失了權威性和嚴肅性。目前的區域規劃，到了地方層面，往往是地方政府領導直接決定由誰主導區域規劃的編制，或者是城建部門，或者是土地管理部門，或者是發展改革部門，這就導致區域規劃的制定、執行過程中多頭管理問題嚴重。由于各部門形成一套習慣性的編制規劃思路和方法，使得區域規劃的成果(包括規劃期限、規劃目標、規劃方法等)五花八門。規劃審批也沒有明確的規定，有些規劃需要經過同級人大批準，有些規劃需由上級或同級政府批準，有些則由分管部門審批，但在實際操作過程中存在混亂，體現不出區域規劃的權威性和嚴肅性。劉飛(2009)[21]認為審批主體不明確，也會帶來規劃實施后評估及考核主體不明的問題，不利于規劃的實施和評價。而且，在規劃編制過程中往往具有注重結果而不注重過程的傾向，使規劃的科學性大打折扣，由于編制時間相對較短，或者出于保密要求，規劃編制過程往往缺乏科學論證，以各專業領域意見征求不夠全面，規劃編制難免出現“百密一疏”的問題，難以有效發揮指導、協調作用。再加上我國官員任期制所導致的短期行政行為等問題，區域規劃的持續效果很難得到保證，不能形成有效的實施機制，也影響了區域政策的權威性、持續性和嚴肅性，不利于對地區發展形成長久持續的政策導向。

3.各類規劃分工定位不明，重復性、沖突性內容較多

由于缺乏部門之間的有效協作，當前各類區域規劃內容趨同，沖突較多。密集出臺的“國家級區域規劃”呈現出以下幾個特點：一是政策和規劃出臺的“遍地開花”泛化導致區域政策紅利消失。魏后凱(2011)[22]認為國家級新區從浦東新區、濱海新區到西部的滇中、貴安新區、蘭州新區，對地區的經濟帶動作用逐步減弱。二是從公布的各規劃文件來看，規劃的產業定位整體趨同的情況依然嚴重。如制造業、大數據、大健康、新能源、新技術等戰略性新興產業幾乎成為大部分省區產業發展重點，將規劃看成爭奪資源的手段，助長了各地區爭戴國家級“帽子”的“跑部錢進”行為。三是單純聚焦經濟發展，造成了近年來區域規劃趨同化和唯經濟增長的局面。尤其是2009年以來，大量區域規劃的出臺，引發地方政府的盲目圈地開展工業區、經濟區等“圈地運動”行為，國家戰略在一定程度上就變成了地區“圈地”和工業區建設競賽，導致區域間的低效和無序競爭，產業分工不明，產業同質化現象突出，區域協作水平低，地方落實工作成效不顯著，中央給予的政策紅利和規劃指導的初衷難以實現。各類區域規劃分工和定位的不明，使區域規劃獲批后不僅沒能為地方開發提供正確指導，反而成為新一輪經濟區競爭建設的開始。這表明，造成以上問題的原因，往往與當前區域政策的空間尺度劃分過于松散，沒有形成科學完整的空間體系，以及很多區域規劃過于強調政策優惠而忽視發展定位有關。

4.規劃的法律法規建設有待加強，實施監督機制不健全

杜鷹(2012)[10]認為我國的區域規劃缺乏法律和制度保障，法制化建設十分滯后，沒有形成具備制度化意義上的具有法律保障的規劃體系和組織體系，規劃編制實施與管理等的規范性較差，現存的有關法律內容也不甚成熟完善，持類似觀點的還有李煜興(2009)[23]。目前，我國涉及區域規劃法律的只有《城鄉規劃法》、《土地管理法》、《海域管理法》等，這些大多屬于專項性法律，在國家層面上還沒有形成較為統一、健全的區域規劃法律法規體系，盡管客觀上存在著國土空間規劃、主體功能區規劃、區域規劃、國土規劃等綜合性空間規劃，但這些規劃工作的展開主要依據中央文件或領導批示，缺乏明確的法律保障，難以對其他規劃發揮基礎約束作用。因此，現有法律法規沒有對各類規劃的功能定位、主體內容、相互關系以及監督程序等作出原則性規定，各類規劃間的法律關系模糊不清，加劇了區域規劃實施過程中相互打架的現象，影響了區域規劃的實施。

四、結論與建議

(一)區域規劃要與區域發展總體戰略相適應

區域規劃與區域發展總體戰略相輔相成，區域規劃是實現區域發展總體戰略的有效手段，同時也要與區域發展總體戰略相適應。區域戰略一般是對一個區域較長時間的發展策略、發展目標形成總體構想，區域規劃則是對實現區域戰略的路徑、步驟進行具體化。區域規劃的編制和實施要遵循科學的發展理念，響應國家發展規劃對區域發展提出的戰略要求。區域規劃的有效實施要與國家發展戰略和區域政策的調整創新聯系起來。區域規劃工作的成效如何，主要取決于當時國家區域政策的內容、力度及適用范圍[24]。改革開放至今區域規劃工作的實踐證明，制定區域政策時充分考慮其空間層次性、差異性和依賴性，能有效地促進區域規劃的順利實施。改革開放以來我國在不同歷史階段開展的區域規劃工作，其指導方針和任務都與當時國家經濟社會發展目標要求緊密相關，從20世紀80年代初圍繞國家“六五”計劃中提出的“加強地區橫向經濟聯合”的目標要求，到圍繞“十三五”規劃提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”推進全方位開放格局的區域發展總體戰略的目標要求，編制了不同層級的與區域發展總體戰略相銜接的區域規劃。只有與區域發展總體戰略相適應，區域規劃才能正確有效扮演政府宏觀調控的重要手段，并在縮小區域差距、增強區域聯系、促進區域協調等方面發揮重要作用。

(二)區域規劃要同時實現中央和地方意志

區域規劃要同時發揮中央政府和地方政府的積極性，既體現國家意志，又兼顧地方利益訴求。編制科學的區域規劃，是政府宏觀調控和社會管理提供重要依據。在規劃的編制過程中，不同層級政府及其職能部門編制的規劃體現了各自的目標，反映了各自不同的利益追求，區域規劃的編制過程實際上是對部門規劃、行業規劃和下一層次的規劃進行整合和完善的過程。通過改革開放以來區域規劃編制和實施歷程，可以發現，中央政府和地方政府對區域規劃的制定和實施都非常重視，一方面中央政府希望通過編制和實施區域發展規劃解決日趨復雜多樣的區域性問題，另一方面地方政府則希望通過編制和爭取中央政府批準區域發展規劃獲取更多的實際利益及良好聲譽[25]。實踐證明，通過上下互動出臺的區域規劃一方面使地方政府更加明確發展的目標，調動了地方貫徹落實區域政策的積極性，另一方面中央部門通過監督規劃的實施，體現了國家意志，保障了整體利益最大化?？偟膩砜?，區域規劃作為一種公共干預，首先體現國家意志，同時必須兼顧地方利益訴求。要繼續加強國家意志和地方要求有機結合，有效地把國家意志實實在在地注入到了地方的發展思路之中，真正把國家宏觀調控的要求落到了實處。只有服從中央的統一規劃，區域政策才能實現有效的區域分工合作，保障整體利益最大化；只有兼顧地方利益訴求，調動地方貫徹落實區域政策的積極性，才能使區域政策真正落到實處，發揮應有的作用。

(三)區域規劃的效力發揮重在加強規劃實施

“一分部署，九分落實”，要避免區域規劃成為“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，必須從區域規劃的實施機制上進行突破。區域規劃實施要從主要運用行政手段轉向綜合運用行政、法律、經濟、技術手段，有效調動多方積極性。參照歐盟推進區域政策實施的基金工具體系和美國聯邦層面以基金引導為主、以法規控制為輔的規劃實施機制，探索建立區域發展政策體系，為推進規劃有效實施，提供穩定的制度化保障。在資金保障上探索由中央財政建立區域發展基金，形成完善的資金保障體系。圍繞生態文明建設，創新完善財政、土地、人口、環保等配套政策，推進完善主體功能區制度和國土空間開發保護制度，建立區域規劃實施的長效機制。同時更重要的是要建立有效的區域協調機制，由于經濟的快速發展，使得資源配置突破了原先的行政界限，再加上國家級區域規劃大多是跨越幾個行政單元，需要由更高層面出面進行協調，建議設立“國家區域規劃委員會，主要任務是制定國家級區域規劃，推動規劃實施、評估、修編等，以及協調跨省區利益關系。

(四)要建立區域規劃實施的保障機制

區域規劃的實施需要健全區域規劃的監督和評估機制。一方面要推進區域規劃立法工作。通過把規劃的前期研究、銜接協調、頒布實施、評估調整等一套流程納入法制框架，減少規劃編制和實施的隨意性，增強權威性。應該在總結成功經驗的基礎上，盡快研究起草促進區域協調發展的法律，把區域協調發展納入法制化的軌道，及早制定《區域規劃法》，使區域規劃從編制到實施和監管都具有法律約束力，對隨意違反規劃的行為能予以制裁，從使區域規劃真正成為區域內各主體一體化的行動指南。另一方面要建立評估監測機制，形成適宜的評估辦法和規范的評估內容和評估程序，加強總體部署，組織專門班子，與相關地方和部門進行及時有效的溝通和聯系，對各地區區域規劃方案和文件的實施情況進行檢查評估，并充分發揮部際聯席會議機制的作用，及時解決評估中和規劃實施過程中出現的困難和問題，提出解決對策，指導改進區域規劃工作。