深化鄉鎮學區建設改革壓實鄉鎮發展教育職責

夏承開 張士畢 王長福

近年來，安徽省壽縣縣委、縣政府站在歷史發展的高度，把教育事業作為促進社會經濟發展和各項社會事業發展的奠基工程，作為全縣“南工北旅生態縣”發展戰略的先導和智庫，作為扶貧攻堅工作的前提和保障，突出教育優先發展地位，加強縣級統籌，創新教育工作體制機制，開創了“窮縣辦大教育”的新氣象。同時，堅持以改革為導向，以深化教育管理改革為抓手，推動縣域教育事業持續、健康、均衡發展。

一、改革背景

壽縣是個農業大縣、人口大縣，也是全國扶貧開發重點縣。壽縣有各級各類學校共383所，在校生171075人、專任教師9204人;基層教育管理難度高，管理上存在“末梢不敏”的“松、散、弱、軟”現象。

“以縣為主”是21世紀初國家對農村義務教育管理體制作出的重大調整與改革。“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的管理體制促進了教育事業的發展。但是，在推進教育改革與發展的具體實踐中，出現了“中間虛弱”的現象，即“地方政府負責、分級管理”的權責沒有得到很好的落實;鄉鎮一級政府教育發展職責明顯弱化，縣級政府相關部門教育工作履職不到位等問題日漸突出。

當然，上述情況絕非壽縣獨有，這是教育管理體制上存在“權責脫節”的普遍性問題，更是加強縣域基層教育管理、推進基礎教育事業發展亟待解決的重大問題。

這一時期，全國的基層教育管理均以鄉鎮為單位，即確定一所“中心學?！?，由“中心學?！睂Ρ距l（鎮）中小學行使管理指導權。事實上，這樣的“中心學校”就是一個“代管婆婆”，既要管好“自家”，還要代管、指導其他學校?！爸行膶W校”的身份與處境很“尷尬”，對其他學校的管理、指導作用有限。2010年初，安徽省教育廳、發改委出臺了《關于深化義務教育管理體制改革完善農村學區建設的意見》，在“中心學校”的架構上提出“縣級教育行政部門按照教育教學實際需要，以鄉鎮為單位設置學區”“學區設立管理委員會，負責本學區教育教學管理”。

從“中心學校”到“學區管理委員會”的變革，是對“以縣為主”的教育管理體制的進一步深化。但是，學區管理委員會的機構性質、隸屬關系和管理權限依然是模糊的：學區管委會是一級業務管理指導單位，還是具有管理服務權責的縣級教育行政部門派出機構？它是否具備獨立法人資格？這些問題，制約了基層教育管理成效，不利于全面推進縣域教育事業的健康發展。

二、實踐做法

2017年3月，根據國家和省市關于深化教育綜合改革等文件精神，以及《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，壽縣出臺了《關于進一步深化教育管理改革的若干意見（試行）》《關于深化鄉鎮學區教育管理改革工作意見》等文件，打出了一套深化教育管理改革、創新推進教育發展的“組合拳”。

1.創新“縣、鄉（鎮）共管”機制，推進教育發展

壽縣堅持“以縣為主”，創新“縣、鄉（鎮）共管”（以下簡稱“縣鄉共管”）機制，全面落實“地方政府負責、分級管理”的權責，確定鄉鎮一級政府、縣級政府相關部門的教育發展職責?！吨泄矇劭h縣委 壽縣人民政府關于進一步深化教育管理改革的若干意見（試行）》（壽發〔2017〕8號）提出，要“完善‘以縣為主、縣鄉（鎮）共管機制，擴大鄉鎮政府教育服務管理權限”“將教育發展考核結果納入鄉鎮和縣直有關單位目標管理績效考核指標體系”。

一是建立統一領導、合力推進教育改革與發展的工作機制。壽縣成立了由縣長擔任組長的縣教育工作、深化教育改革、推進義務教育均衡發展工作的3個領導組，加強教育改革發展的縣級統籌;各鄉鎮也成立了教育工作領導小組，由鄉鎮書記、鄉鎮長共同擔任組長，強化鄉鎮教育改革發展的組織實施。同時，推行縣四個班子領導包保鄉鎮學區、縣直單位包保學校以及縣教育局班子成員包片區、局機關股室包學區學校的“三級包?！惫ぷ髫熑沃啤?/p>

二是建立對鄉鎮和縣直有關部門教育發展目標的管理考核機制。壽縣將教育改革成效與發展成果的考核納入對鄉鎮和縣直部門單位目標管理的績效考核指標之中，完善了教育考核評價新體系，制定了《壽縣鄉（鎮）政府和縣直部門教育履職工作考核辦法》及《考核評估細則》，嚴明獎懲。對鄉鎮和縣直有關部門的教育履職督導考核，每年進行一次，由縣教育工作領導組負責實施?？h財政每年拿出15萬元專項資金用于“獎優”;考核結果“不合格”的鄉鎮和縣直單位的主要領導和分管領導年度考核不得評為“優秀”、不得推薦為“先進個人”，原則上不予提拔或互派交流。

壽縣建立的“縣鄉共管”機制，旨在加強縣級統籌，壓實鄉鎮黨委政府在基本公共教育管理服務方面的權責。同時，建立對鄉鎮和縣直有關部門教育發展目標的管理考核長效機制，完善教育發展督導考核評價新體系，構建出深化教育改革與促進教育發展的縣鄉兩級政府、縣直部門、學區學?！按蠛铣钡木置妗?/p>

《國家教育督導檢查組對安徽省義務教育均衡發展督導檢查反饋意見》給出了這樣的評價：“壽縣建立三級包保，將責任落實到縣直部門、鄉鎮政府，形成了全縣上下共促均衡發展的良好氛圍?！?/p>

2.深化學區改革，促進基層教育管理“網格化”

壽縣的學區建設，是在不斷改革中形成職責明晰、體系完整的基層教育管理格局。2013年之前，壽縣與全國各地一樣，基層教育管理實行“中心校代管”模式;2013年7月，壽縣在全省率先推行學區建設改革，以鄉鎮為單位，共成立了25個學區管理委員會，并開創性地設定了“學區管委會在縣教育局領導下開展工作，接受鄉鎮指導和監督”的管理權限。2017年3月，壽縣“兩辦”印發了《關于深化鄉鎮學區教育管理改革工作意見》，為進一步深化鄉鎮學區管理改革提供了保障。

壽縣構建了縣教育局、學區管委會、學校三級管理體系（縱線管理），改進并加強了學區管委會機構建設，界定了學區管委會的機構隸屬、法人身份，明確了基層教育管理服務的主體責任。同時，建立了縣教育局和屬地鄉鎮黨委政府對學區工作“條塊結合”的雙重管理考核制度（橫線管理），學區管委會在縣教育局領導下開展工作，接受屬地鄉鎮黨委政府的指導、監督、考核和管理;印發了《壽縣學區及中小學目標管理考核辦法》，明確了縣教育局與鄉鎮對學區、學校的考核分值占比（4：6）。

這些有效措施的實施，加快了學校的發展步伐。正如堰口學區管委會負責人所說：“通過深化學區建設改革，明確了學區管委會為縣級教育行政部門派出機構，屬于股級管理單位。這使我們‘尷尬的身份地位這一問題得到了解決，我們有了管理的‘權，更有了干好工作的‘責?！眽劭h對學區、學校“條塊結合”的雙重管理考核分為半年初評和年終綜合考核兩個階段;對半年初評結果進行預警，對年終綜合考核結果予以獎懲兌現?？h財政每年拿出50萬元專項資金用于“獎優”;同時，對考核結果為倒數第一名的學區、學校予以通報批評，其中對考核得分倒數第一且低于80分或連續兩年考核倒數第一的單位主要負責人予以問責免職。

三、改革成效

1.“縣鄉共管”大力推進教育均衡發展

壽縣創新“縣鄉共管”機制，突出縣級政府統籌保障、管理權責下移鄉鎮，賦予鄉鎮在轄區內進行教育布局調整、改善辦學條件、控輟保學和家庭經濟困難學生教育幫扶、鞏固提高義務教育質量和水平、大力推進義務教育均衡發展等方面的權力與責任，強化了鄉鎮政府基本公共教育管理服務功能和教育發展履職盡責的自覺性和創造性。

壽縣“縣鄉共管”機制的建立與實施，取得了顯著的成效：在創建“義務教育發展基本均衡縣”的工作中，鄉鎮政府傾力推進教育發展，全縣25個鄉鎮累計投入教育發展資金2000余萬元;而且壽春鎮、澗溝鎮、眾興鎮、保義鎮、隱賢鎮等10個鄉鎮政府還被淮南市人民政府教育督導委員會授予促進義務教育均衡發展“先進集體”榮譽稱號，安豐鎮、三覺鎮、堰口鎮等15個鄉鎮的書記（鎮長）也被淮南市人民政府教育督導委員會授予促進義務教育均衡發展“先進個人”榮譽稱號。全縣115家縣直部門單位切實擔負起教育發展包保、幫扶職責，為學校分憂解難，累計捐助教育發展資金300余萬元。

壽縣舉全縣之力，發揮“縣鄉共管”的積極作用，攻堅克難，高質量通過了“義務教育發展基本均衡縣”的國家督導認定，使整個淮南市實現了推進義務教育均衡發展工作的圓滿收官。

2.“網格管理”提升基層教育管理效益

壽縣學校較多，僅義務教育公辦中小學就有266所;而且學校布點也很廣，管理難度大，存在“（鄉鎮）看得見管不著、（主管部門）管得著看不見”的弊端。

而“條塊結合”的網格化管理，正好增強了教育管理的深入性和精細化，有效扭轉了基層教育管理“松、散、弱、軟”的情況，破解了基層教育管理中“看得見管不著、管得著看不見”的難題，提升了基層教育的管理效益。同時，通過建立對學區管委會主任、學校校長的考核激勵機制，采取半年預警、年終評價的模式，持續激發了學區主任、校長教書育人的工作激情。

在2017年度全縣學區、學校教育改革發展目標的管理考核中，有24個學區管委會和185所學校（含15所縣屬學校）均獲得了教育改革發展獎，累計發放獎金50.9萬元。

3.完善考評機制，促進教育改革發展

壽縣建立了鄉鎮和縣直單位教育改革發展目標管理考評機制，加強了縣政府教育督導委員會對鄉鎮、縣直部門單位教育履職情況的督導考核，調動了鄉鎮黨委政府抓轄區教育改革與發展的積極性，激發了縣直部門單位關注、支持教育發展的主動性，構建了以縣、鄉兩級政府為主導，教育部門為主體，縣直部門單位聯動協作，推進教育改革發展的工作格局。

壽縣建立的鄉鎮、縣直部門教育改革與發展履職督導考評機制，促進了鄉鎮和縣直有關部門切實履行教育發展職責，是對國家、省、市、縣逐級建立的教育履職督導考核體系的補充與貫通，具有創新價值和現實意義。

壽縣在“義務教育發展基本均衡縣”的創建工作中，得到了全縣25個鄉鎮和115個縣直部門單位的大力支持，并獲得了2300余萬元的幫扶資金。以2017年為例 ，全縣鄉鎮、縣直部門單位支持或幫扶教育發展資金投入清單顯示：每個鄉鎮投入的教育發展資金均在75萬元以上，其中投入超百萬元的有壽春鎮、安豐鎮、眾興鎮、保義鎮、隱賢鎮;每個縣直部門單位幫扶學校的發展資金均在2萬元以上，其中幫扶資金超10萬元的單位有壽縣財政局、壽縣第二中學、壽縣經濟和信息化委員會等。

四、改革啟示

壽縣是首批國家級貧困縣、大別山片區縣、淮河行蓄洪區核心縣，也是人口大縣、農業大縣。2017年以來，壽縣就開始實施“堅持以縣為主、推進縣鄉共管”的教育綜合改革，探索出了一條貧困縣促進教育均衡發展、實現鄉村教育振興的新路徑。

一是推進鄉鎮學區制管理改革。撤銷鄉鎮中心校，設置具有獨立法人資格的縣級教育行政部門派出機構——學區管理委員會，履行教育管理職責。同時，接受屬地黨委、政府的管理，實現管辦分離，進一步理順了教育管理體制。

二是強化鄉鎮管理服務教育的權責。賦予鄉鎮黨委、政府對學區管委會、屬地中小學負責人的任免提名權、日常管理權、考核權以及教師聘任、學校規劃布局的參與權。這使鄉鎮黨委、政府在管理服務教育時，有了明確的職責和抓手。

三是有序推行教師的“無校籍管理”。以學區為單位，開展學區內中小學教師“無校籍管理”競聘上崗活動，讓初中富余的教師分流到缺少教師的偏遠學校，極大地緩解了初中教師富余、小學教師短缺和語數等基礎學科教師富余、藝體等小學科教師短缺的矛盾，建立起了校長、教師交流輪崗和鄉村師資均衡配置的長效機制。

四是建立分級分類督導考核機制。完善縣級政府對縣直部門、鄉鎮黨委政府，以及縣教育行政部門和鄉鎮對學區、學校、教師的督導考核獎懲機制，解決了部門職責不到位、鄉鎮教育管理軟化弱化的問題，形成了推進鄉村教育振興的合力。

壽縣建立的“以縣為主、縣鄉共管”的教育改革發展機制，是對黨和國家深化教育綜合改革、推進教育事業科學發展政策要求的深入貫徹，特別是對中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》《關于深化教育體制機制改革的意見》的積極實踐。這種因地制宜抓落實、創新思路“接地氣”的教育改革發展，是可復制的具有推廣價值的教育改革創新案例。改革促進發展，創新激發活力。深化教育綜合改革需要匯聚改革合力，自上而下、一以貫之，馳而不息、久久為功。

當前，壽縣正在全面貫徹落實《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，深入實施“縣管校聘”制度改革，全面推行中小學教師“無校籍管理”競聘上崗措施，盤活師資存量，優化師資配置，提振新時代教師隊伍立德樹人、愛崗敬業的責任意識和使命擔當。這項改革的現實意義和深遠影響，值得期待。