關于我國社會建設空間資源配置的思考
——以深圳為例

劉永紅 毛瑋豐 蘭 帆

1 引言

按照我國的社會管理架構，社會建設的職能是分散在發改、教育、醫療、社會保障、文化體育等職能部門，職能分工非常明確。隨著十九大的召開，以人為本、加強生態文明建設的理念逐步深入，各種顯現和隱藏的社會矛盾都在累積，經濟快速發展帶來的社會建設相對滯后的“短板”效應日益凸顯。從我國學術界的已有研究來看，多是從各自專業領域去分別研究加強社會建設工作的重要性和具體政策舉措。在當前社會發展階段，如果延續傳統的社會建設職能分工格局，單純從某個專業領域去看社會建設的問題，必然陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的困境，難以系統全面把握主要矛盾。唯有從空間的視角切入研究，將社會建設作為一個整體來開展研究，通過發現和剖析社會建設的空間現狀、問題和成因，建立這一領域某些關鍵問題的基本認識，并提出處理這些問題的思路和策略，才能為今后進一步制定相關政策和措施提供決策參考。

深圳作為國內快速城市化地區，在改革開放40余年的歷程中，經濟得以快速發展，但是社會建設水平相對滯后，影響到城市的進一步持續發展。為此，2013年深圳市政府要求規劃部門組織開展深圳市社會建設空間實施策略研究，由規劃部門牽頭，政策研究部門、發改、教育、醫療、民政等部門共同參與。該項研究持續近5年，在深圳全市組織開展了大量調研，發放了數千份問卷調查，廣泛走訪各職能部門、各區和社區基層，學習借鑒國內外城市經驗，形成了研究報告。本論文在該項研究成果基礎上，圍繞深圳社會建設和規劃發展的具體實踐進行提煉總結、歸納，以期為我國其他城市提供參照借鑒。

2 社會建設空間資源配置現狀與問題：快速城市化下的深圳案例

在深圳快速城市化過程中，伴隨著經濟實力的增強，加大就業和社會保障、社會福利、教育、醫療衛生、公共文化等社會建設投入力度走在全國前列，有力地促進了民生事業的發展。在空間資源配置上，深圳通過編制城市總體規劃及專項規劃、法定圖則，優先規劃教育、醫療、交通、社會養老等民生設施和公共設施等；在規劃標準制定上，按照高標準配置各類公共設施，與相關各職能部門共同合作，統籌推進各類規劃實施工作。深圳規劃部門聯合市相關職能部門、各區政府，每年統籌編制和實施《近期建設和土地利用規劃年度實施計劃》，優先保障民生類設施項目用地供應。深圳還建立了全市各類民生熱點設施規劃臺賬，為市、區兩級政府和行業合，避免了西方國家時常出現的社會空間結構分異的局面。深圳還大力推行社區規劃師制度，建立健全城市規劃與基層社區的日常溝通機制，完善規劃建設服務基層社區的相關制度等。

在社會建設的空間支持方面，盡管深圳加大投入，并且在規劃編制和實施方面著力加強了保障，但與廣大市民日益增長的生活需求相比，仍然存在很大的差距。

2.1 彌補快速城市化歷史遺留欠賬的任務仍十分艱巨

由于深圳特殊的人口結構，戶籍與流動人口比例倒掛，深圳人均社會服務空間指標與國內先進大城市比還存在較大的差距。千人擁有病床數，萬人擁有圖書館、博物館及紀念館數，千人擁有福利機構病床數以及千人擁有衛生技術人員數與北京、上海、廣州等城市相比差距較大。

在設施供應上，仍處于以滿足基礎教育和醫療衛生服務等基本服務需求為主的初級階段。問卷調查顯示，有效應答中醫療設施、教育設施的出現頻次最高，分別達到936次和801次，反映出“看病”與“上學”仍是深圳市民關注首位度最高方面，另外社區治安和文化設施也得到了很高關注，應答頻次為社區治安585次，文化設施583次。

反映歷史欠賬較多的還包括旅游設施。深圳一年有8000到9000萬游客，800億收益，沒有集散中心，口岸的咨詢中心目前只能靠租賃方式，旅游巴士停靠困難，嚴重缺乏公共標識，與建設現代化國際化城市的標準相去甚遠。主管部門有序推進各項公共基礎設施建設、完善社會服務提供決策依據，臺賬內容涵蓋了教育、醫療衛生、環衛和交通等四大類八小類設施，其中教育設施包括幼兒園、小學、初中、普通高中四小類；醫療衛生設施包括綜合醫院和“社康中心”兩類；環衛設施包括垃圾轉運站；交通設施包括公交場站，有力推進各類型社會服務空間規劃的實施。由于深圳采用了組團式的空間結構，在快速城鎮化過程中，政府劃定了原村集體發展范圍，給予原村集體發展空間，在此之外的城市發展主要由政府主導，造成了各功能組團內原村民住宅、工業區、新舊居住區和新舊商業區等相互交錯，在空間上不同社會階層“各得其所”，呈現小尺度的混合狀態，客觀上促進了城市多元文化的融

2.2 既有社會服務設施資源配置存在較嚴重的不均衡問題

首先，從大的空間層次上看，社會服務設施建設規模上的差異體現為原特區內外的差異。根據2014年數據統計，原特區（羅湖、福田、南山、鹽田四區）總建設用地約214平方公里，其中公共設施建設用地占總建設用地的7.2%，服務354萬人口，而原特區外（寶安、龍崗、龍華、光明新區、坪山、大鵬新區）總建設用地680平方公里，其中公共設施建設用地占總建設用地的3%，服務682萬人口。社會服務設施在原特區外配套仍相對滯后，外來人口流動性較大，服務承載力較為薄弱。

其次，社區的規模參差不齊，采用同樣的配置標準，造成社會服務設施在社區間的分布不均衡，社區服務設施配置與服務人口不匹配。目前社區服務資源仍簡單按行政區劃配置，社區服務人口規模差異巨大，全市各社區平均人口13246人，人口最大的社區是最小社區人口的1000多倍。如寶安區福永塘尾社區面積僅374公頃，人口6萬多；而大鵬新區馬巒社區面積1590公頃，人口僅60人。如派出所按行政區劃確定編制，原特區內（羅湖、福田、南山、鹽田四區）每個派出所70-100人，一個派出所管轄幾平方公里，原特區外（寶安、龍崗、龍華、光明新區、坪山、大鵬新區）每個派出所20-30人，一個派出所管轄幾十平方公里。如此種種，造成大小不同社區之間資源配置不均。

2.3 社會空間分異的趨勢凸顯

隨著快速城市化建設，深圳的居住空間逐步呈現高檔住區、普通小區、城中村和工廠宿舍等貧富階層分異和隔離的現象。此外，深圳的居住用地基本上為市場化出讓，規劃對各地塊公共設施的具體位置、標準、空間布局和面積、規模的控制能力有限，本應集聚起來形成更高服務品質的功能空間卻散布于單獨的地塊中。每個居住地塊為了加強自身的安全感，又都采用門禁式社區模式，更加強了各社區之間的隔離感。公共設施分散，與步行系統、開放空間關聯不緊密，無法形成公共活動中心，限制了人們的社會交往，加劇了空間隔離。城市邊緣地帶的表現尤為突出，插花地、綠化帶、城中村環境雜亂、犯罪率高、治安消防隱患大等社會問題屢見不鮮。插花地管理界限模糊，綠化帶的權責不明，城中村流動人口大等原因將這些特殊地區從物理空間上的隔壁演變為真正社會層級的隔離。根據問卷調查，居民對社區周邊治安不滿意的原因主要有設施識別度不高、治安設施數量不足、距離太遠覆蓋不夠等。需改善的社區治安類別依次是巡警出勤數量、流動報警點、增加監控設施等。

再者，空間分異隔離造成的孤獨冷漠、缺乏認同等社會問題導致深圳城市及社區空間環境大多失去了“家園感”和“歸屬感”。作為一座年輕的移民城市，來自各地居民的思想觀念、生活習慣有較大的差異，使它本應具備多樣化、創造性以及充沛的活力，而日益嚴重的社會空間分異，一方面加劇了城市空間資源分配的不公平，社會各階層逐步分化，另一方面，城市空間上也難以體現出多元共生的城市特色文化。因此這就需要通過社區公共設施及公共活動的策劃設計，打造更為包容、開放以及充滿創造性的城市品牌形象。

2.4 社會服務空間資源緊缺與既有空間利用效率低下的矛盾并存

一方面，各類社會服務設施都由于土地空間資源緊約束而普遍存在供應短缺的狀況，如某些幼兒園甚至被安置在邊角地帶，或存在安全隱患，在驗收階段還出現面積減少的情況。一些市民生活所必需的公交場站、變電站、垃圾轉運站等“厭惡性”設施常常因居民反對面臨無法落地的境況。2009年，寶安區觀瀾街道的白鴿湖垃圾焚燒處理廠項目因為村民的阻止幾經復工和停工，目前項目選址仍然無法確定和實施。

但另一方面，現有設施無論是教育、醫療、養老或是住房，均有不同程度的利用效率不高、資源浪費現象。如各歸口部門在社區設置的管理、服務機構琳瑯滿目，包括社康中心、社區生育文化中心、人口文化公園、社區公園、社區工作站、社區圖書室、社區警務室、幼兒園、老年活動中心等等，名目繁多，但缺乏統籌運營管理。有的可以節約集約用地、綜合考慮的設施被分散布置了；而有的不適宜在一起的（如社區警務室和幼兒園、老年活動中心等）又缺乏足夠的用地資源供給。

已建成的政府物業也缺乏統籌管理，大量公益性的設施被用來進行經營。現有的公益性設施因管理不善或依舊掌握在開發商手中，最終被私人承包封閉運營，初衷的公益目的變味，如星光老年之家，還有很多社區將其改為麻將館、茶館。另外，需要多部門參與的驗收、監督等機制不完善，導致社會設施有規劃難實施。主要體現在社區公共配套部分往往在小區竣工移交后，并未按照規劃建設要求，或并不符合行業規范要求，產生“貨不對板”的現象，導致社會設施利用率低下，所出現的問題也無從反饋或問責。

3 造成社會建設空間資源結構性“錯配”的主要原因

深圳作為先行快速城市化的城市，在社會建設領域率先遭遇到空間資源“錯配”的問題，國內其他城市也將遲早面臨。而由此引發的一系列問題和一些令人擔憂的新趨向，已引起人們的高度重視和深刻反思。這些問題和現象的產生，主要有以下幾個方面的原因。

3.1 在社會建設空間支撐方面缺乏完整系統的頂層設計和理論支撐

根據社會生態學理論，社會生態系統作為相對獨立的系統，跟自然生態系統一樣，是遵循自然發展演進的規律，有一個自然發展優化的過程；社會系統同樣需要進行生物生命代謝，可以自動調節；社會系統具備相對完整的序列，存在差異化的群落。按照上述理論，我國處在經濟社會急劇變化、快速發展階段，在一定時期內，社會建設滯后于經濟建設段，而社會系統中作為相對完整的子系統，每一個都承擔著不可或缺的重要作用，需要相互兼顧，注重多個子系統共同發揮作用。

從深圳乃至全國來看，在城市發展和社會空間資源配置上，普遍缺乏系統的頂層設計。在產業發展上，一直追求高端產業，著力引進總部企業，發展高端制造業，強調先進制造業。對于居民周邊生活環境的營造，只追求外觀的好看時尚，并沒有從居民實際需要出發，導致了供求關系失衡的局面。在人才引進上，著力強調高學歷、海歸等，對于從事工業技術生產的藍領，包括從事傳統服務業的家政服務人員缺乏關懷，造成了很多社會問題。比如在深圳城中村改造過程中，忽略城中村原有社會生態網絡的保持，破壞了社會生態系統，增加了政府巨大的維穩成本，激化了社會矛盾和沖突。

3.2 在社會建設空間資源供給上過于依賴政府力量

客觀來看，各級政府高度重視社會建設工作，無論是政府系列人員配置，還是資金投入等方面，都付出了巨大力量，完善和加強了社會保障體系。然而盡管如此，社會建設工作改善的狀況仍然不盡人意。當前深圳出現的社會建設空間資源配置錯位，政府在計劃、規劃、建設社會服務上過多強調大包大攬和行政力量，導致了經濟學意義上的“擠出”效應，把本應該由市場供應的，或者依賴社會組織解決的，都排擠出供應市場。這就造成一個相對尷尬的局面：一方面，社會團體、慈善機構等多渠道提供社會服務渠道被隔斷，政府擔負著所有社會服務空間的供應壓力，社會資本進入該領域不僅門檻較高，而且發展空間受限。在文教體衛等領域，盡管也有社會資本承擔部分社會公益職能，但在政策上不能與政府公辦機構享受同等待遇。另一方面，以居民自治組織為基礎、社會組織和居民廣泛參與的社區服務管理局面難以形成，很多人民內部矛盾本來在社區層面可以得到很好的疏解和消化，但是最終都得由政府調解與決斷。在社會建設領域如果不能開放并引入競爭機制，引導社會公眾多方參與，僅靠政府事后補救，不僅政府受人力、財力和物力的限制而無法履行好自己的職責，而且必將因缺乏激勵機制而導致管理運行效率低下。

由于我國社會建設領域，文教體衛，包括社區管理、養老服務等，存在不同管理主體，由不同政府部門承擔，政府部門習慣于采用任務分解、責任下壓的方式去執行，然后進行年終評估。而這種做法在大數據時代的今天所顯出的弊端是，在社會建設空間上缺乏信息互通、資源共享、相互協同、共同監督，最終的結果很難滿足居民的實際需求。

3.3 在社會建設空間發展上多頭推進，效率低下且缺乏協同

4 對我國社會建設空間資源配置的思考

當前我國正處在社會發展的重要戰略機遇期，也處在社會結構快速變動、利益結構深刻調整和社會矛盾不斷凸顯的時期。具體表現為，一是隨著經濟快速發展和收入水平的提高，市民群眾對民生改善的要求更加迫切，對社會參與、社會公平的期待更高；二是隨著跨區域人口流動，各社會服務領域之間的服務水平差距較大，開放多元的城市特質和網絡社會的深入發展，給社會管理帶來新的挑戰；三是隨著市場經濟深入發展和政府職能轉變，過去的那種社會建設基本靠政府“自上而下”的實施推進模式已難以為繼，必須探索適應市場經濟發展的社會建設新路徑。

4.1 創新社會建設空間資源配給機制，完善社會建設管理服務組織架構

當前社會建設和社會管理的基本制度框架還不完善，公開透明與統籌管理機制亟待健全。在這樣的背景下，通過社會建設統籌服務與管理的組織架構，理清社會建設各個領域的權責邊界，將原有多頭管理權責集中至統一的框架制度下，并強化政府服務的公共職能，最大限度地將公共資源整合并向社會釋放，以滿足市民日益增長的社會服務需求。

考慮到當前政府社會建設管理服務資源相對分散、缺乏統籌，需要在組織管理架構上，強化對政府社會建設管理服務資源的統籌管理。在體制機制上，協調銜接城市公益性物業的供應、規劃、建設、運營以及監督管理的全環節，全方位統籌協調全市公益性物業的管理工作。整合市、區、社區級的社會信息網絡平臺，銜接醫療、文體、教育、人口等空間與社會管理類資源信息，統一建構服務于全市的綜合社會服務信息平臺。將信息化工作與社會管理體制改革有效結合，通過政府購買服務，由專人負責該信息化平臺的動態更新與維護，數據源仍依賴各管理部門按照相關途徑采集。將各部門配合信息化供需平臺建設工作內容納入部門績效考核范疇，定期組織開展相關考評，考評結果在政府網站上對社會公開。

4.2 促進社區空間資源的優化配置，增強社會建設綜合服務能力

從目前的情況看，我們依然處于解決社會基本需求以保證“底線民生”階段，雖然各類公共配套設施正在逐步完善中，社區級服務配套設施在大部分社區內容過于單一，服務范圍過“窄”，難以滿足日益增長的居民需求。從政府、社會兩方，同時拓寬供給渠道，增強社區基本服務設施配套，將社區服務項目與配套設施緊密結合，全面拓展醫療護理、養老服務、就業指導、家政服務等基本需求服務空間。

另一方面，轉型期的社會分化和貧富分化，決定了低收入社區和低收入群體是公共服務關注的重要需求單元。因此，強化社區基本服務設施的供給能力，使社區中的老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優撫對象等弱勢群體成為社區服務的主要對象和最大受益者。打破空間服務界限，統籌各社區的服務資源，對設施缺乏或滯后，不能及時配套的地區，實施資源靈活共享，以解決近期內的需求。

4.3 促進社會服務空間的集約活化利用，提高空間資源配置效率

鼓勵用地及設施內部功能混合，將片區內所有用地作為整體統籌布局，擯棄單一的地塊規劃設計方式，采取多元混合的用地組合模式，系統考慮片區的社會服務空間，遵循統一的規劃、設計以及管理模式，形成豐富、連續且整體的規劃布局，達到片區內平衡且高效的土地利用目的。借鑒香港市政大廈經驗，鼓勵每一個城市生活組團內配置至少1個社區文化綜合體，將市場、餐飲、圖書室、活動室等基本生活需求集中于一棟建筑，讓居民不出社區就可享受多元化、多層次以及“一站式”服務。社區根據各生活組團的特征差異，打造具有特色化服務的社區文化綜合體。

鼓勵自行改造，提高公益性設施容積率，在周邊用地無法進一步拓展的情況下，可在規劃引導下，通過申請使用政府物業維修基金或公私合營模式，采取拆除重建或者加蓋等方式，提高現有公益性設施容積率以擴充使用空間，使其自主完成更新與活化。在具備一定條件的城市景觀帶、綠地等處，設計為公眾便于進入以及使用的公共設施和公共開敞空間。鼓勵建設網球場、足球場等臨時戶外活動設施，盤活現有的非建設用地資源。

促進社會服務設施內部功能轉化，根據地區發展情況，適時將設施用途轉化為當即最需要的用途，確保社會設施的再生利用。根據地區發展情況，在不同的生命周期中根據社會建設空間的需求，適時將設施用途轉型為當即最需要的用途，確保社會設施的可持續發展。可參照香港用途混合相互兼容的功能準入門檻，例如，將富余的辦公會議場所在使用之余對外開放，使之轉換為社會最需要的活動場所，由政府統一提供條件性的租賃服務，等等。

在社會設施使用的不同時段靈活轉化，通過在時間維度上調整、優化和疊加內部功能來實現社會建設空間的價值最大化。在遵循功能準入準則的基礎上，建筑物或公共空間在每天的不同時段，其土地利用也應該有不同的用途, 使之得到更集約的利用，從而能夠長足發揮最大的作用，例如，可使中小學的體育及文娛設施在節假日一定程度地向本社區開放。

4.4 運用市場化手段鼓勵社會資本進入社會建設的空間建設領域

逐步放開對社會組織設立、運營等方面的限制，積極扶持民間組織發展，按照公平競爭原則，對于公益性質的社會團體和慈善機構等開展各項社會事業，在地價政策、財政補貼等方面給予公辦機構同樣的待遇，研究制定各項鼓勵政策，鼓勵社會資金通過BT、BOT、PPP等多種模式參與民生類設施建設。鼓勵社會資金參與民生類設施建設管理以及后續運營。建立機制，引導社會組織、慈善機構及個人為社會提供土地、社會福利設施及社會服務。鼓勵企業提供部分民生類設施服務。擴大政府購買服務范圍，在學位缺乏缺口地區，鼓勵推廣學位購買模式，鼓勵民辦教育發展。要拓展通道，研究制定相應的操作辦法，提倡鼓勵社會組織、慈善機構及個人為社會義務捐獻土地、義務開展社會設施建設和義務提供社會服務等行為。