通信運營商“攜號轉網”政策研究

楊帆

[摘 要]通信行業寡頭壟斷現象限制了運營商的有效競爭，引起消費者不滿，產生公益與效率的沖突。本文從瓊斯五階段過程模型出發，從漸進主義決策的視角運用成本—收益分析、攜號轉網政策的可行性與可改進之處，從政策執行的角度來檢驗政策方案，并從技術、服務、經濟、監管4個角度提出了相關建議。

[關鍵詞]攜號轉網；寡頭壟斷；通信行業

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.10.062

[中圖分類號]F626 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2019）10-0-02

1 研究背景

我國通信行業作為上市企業，追求企業利益的效率性；作為中央企業，強調社會服務的公益性。在公益方面，滿足消費者需求是普適其中的首要價值追求，而市場機制則是實現效率的核心要義。市場機制通過協調價格、供求、競爭三大要素，發揮資源配置的作用，在發揮“看不見的手”作用的同時，公益與效率之間會產生沖突。多年以來，通信行業經過壟斷與拆分，形成了現階段的寡頭壟斷現象。在現有通信市場上，只有移動、聯通和電信3家供給全行業的全部產品，每個運營商的產量都占市場總量的一部分，投資沉淀性使新加入市場的虛擬運營商無法隨意投資網絡基礎設施建設，與現有成熟企業相比，范圍經濟性鞏固壟斷會讓新進入市場的虛擬運營商在成本上顯示出較大的弱勢。一旦形成壟斷格局，會在一定程度上阻礙企業自由發展，造成資源浪費。三大運營商利用壟斷價格，在信息不對稱的情況下，把相當一部分消費者剩余轉化為生產者剩余。同時，監督渠道有限，監管力量在基層配備嚴重不足。

效率與公益的沖突讓消費者在消費過程中深受其害，付出的消費成本與所獲得的用網體驗不平衡，引起消費者不滿，微博、微信等平臺為實現民意表達功能提供了有效渠道，引起他人共鳴，使問題得到媒體關注。媒體針對沖突問題進行整合報道，進一步將問題焦點化、明確化，吸引政府關注，在眾多社會矛盾問題中吸引公共官員的注意力，最終將化解通信行業壟斷現狀、優化公共服務能力納入政策議程。基于此，本文采用瓊斯五階段過程模型，從漸林德布洛姆的漸進主義模型角度運用成本—收益分析、倡導式政治、政府管制等探尋這一政策背后的政府行動邏輯，并提出改進路徑，為我國通信行業實現良好健康發展提供理性思考。

2 模型分析

2.1 政策制定

公民媒體進行自下而上的訴求表達，明確大眾對通信行業現狀的態度，便于政府勾勒問題邊界，明確政策具體范圍，進入政策議程環節。此時，政府要滿足消費者需求，滿足企業利益之間的“度”，確定目標偏好順序，獲得相對滿意解。在執行階段，先在部分省市進行試點，發現實際情況與理想狀況的偏差，以減少試錯成本。2010年11月，工信部第一批攜號轉網試點在天津市、海南省啟動，其中，海南省實行“單向轉網”，天津實行“雙向轉網”；2014年9月，海南省實現攜號轉網“單改雙”，第二批攜號轉網試點在江西省、湖北省、云南省落地實施。政策指出，在多運營商的環境下，上述地區的移動用戶可以在攜出方開一個單據證明，攜入方根據這個單子辦理攜入業務，在不更換現有電話號碼的同時更換移動運營商，也就是人們常說的“換網不換號”業務。

2.2 政策執行

政策執行是在政策制定完成之后，將政策由理論變為現實的過程。2008年5月24日，三部委公布了《關于深化電信體制改革的通告》后，重組方案中涉及6大運營商在“支持形成3家擁有全國性網絡資源、實力與規模相對接近、具有全業務經營能力和較強競爭力的市場競爭主體”的改革目標指導下，快速推進既定重組方案。2010年和2014年的兩次試點，政策規劃更加明晰，攜號轉網政策成為合法化政策。海南省實現了單向轉雙向服務，各試點省市建立號碼攜帶組織協調機制。

2.3 政策評估

據有關數據顯示，從2006年工信部發文要求試點，到2016年共計10年間，成功辦理48萬名消費者的攜號轉網。究其原因，筆者認為可以分主體進行分析。從運營商角度來看，攜號轉網服務涉及大量第三方平臺改造和系統內外協調工作，運營商的技術成本與運營成本將大幅增加，但從收益角度來看，運營商面臨著潛在用戶流失的風險，政策倒逼運營商提升服務質量，所獲經濟利益下降造成現實層面運營商的經濟成本支出大于經濟利益，從企業性質來說，政策制定帶來的社會效益是運營商的次關注點，主要著眼點仍在盈利上。因此，運營商應對態度消極，對所出臺政策配合度低。從消費者的角度來看，受到轉移成本的影響，當消費者從一家運營商轉入另一家運營商時，會面臨運營商設置的層層“轉移壁壘”，轉移條件受到限制阻礙，將轉移消費者的自由。

轉移成本可以大致歸為3類。第一類是精神成本，主要表現在消費者更換號碼時耗費大量時間與精力，包括到營業廳咨詢辦理的時間，若變更親情號、情侶號還需要耗費時間通知親友變更業務。這其中耗費的精力成本也可算在精神成本之中。第二類是經濟成本，對更改運營商后的信號真空期可能存在無法與重要聯系人溝通造成的利益損失，還有變更之后無法及時充值話費帶來的財產損失等。第三類是形象成本，可能惡化個人形象，若個人在組織中扮演重要角色，個人上升會嚴重損害組織形象。因此，在政策出臺的10年間，運營商消極應對加上消費者的成本問題導致從傳媒等渠道了解的期望辦理人數與實際辦理人數在數量上存在較大差距。

2.4 政策調整

基于試點經驗，工信部對攜號轉網政策進行了一定調整。撥打客服電話或者現場查詢的方式使過程變得煩瑣且不透明公開，新流程可以直接通過短信、網上營業廳等方式直接查詢，減少時間成本，方便用戶快捷高效地獲取資格認證信息，大幅提高效率，以往用戶申請攜轉業務后需等到當天晚上10點才能正式攜轉到新的運營商。新流程啟用后，用戶辦理攜轉業務后1個小時內（到下一個整點時刻）即可正式轉到新的運營商，大大縮短了轉網生效時間。

但現行政策仍然存在問題，從現實層面考慮，受到技術成本與經營成本制約，短期內全面完成號碼攜帶全國推廣工作難度較大；網絡技術的優化升級對攜號轉網大規模部署存在較大影響。除省份限制外，目前消費者集中反映的服務權限問題包括出賬期無法辦理業務、辦理后網上充值話費困難、特殊賬號（親情號、情侶號）失效、無法正常接收短信驗證碼等問題。技術手段的客觀限制加上運營商的主觀消極態度提升了用戶體驗度，但仍然存在需要改進的地方。

3 討 論

攜號轉網政策實際上是倡導式政治的體現，運用政府規制手段，將成本歸于少數企業承擔，受益對象相當廣泛。規制政策在提升服務水平、滿足用戶攜號轉網的需求、促進電信業健康發展等方面實現了進一步優化，政策最終目標即解決效率與公益的嚴重失衡，盡可能解決中國移動一家獨大的局面，促進中國聯通與中國電信發揮優勢，激發市場活力，實現運營商之間的有效競爭，倒逼運營商將著眼點集中于提升服務質量上，降低產品價格，優化服務水平，減少運營商的壟斷利潤，將生產者剩余還給消費者。同時，在政策改進過程中，不斷簡化攜號轉網的流程，降低消費者所消耗的轉移成本，進一步提高惠及民生的效果，增加消費者的滿意程度。值得注意的是，盡管上述政策對弱勢運營商來說是一次激發競爭的活力源泉，但弱勢運營商的地位沒有得到根本性改變，想要達到運營商之間公平自由競爭，形成良好的發展秩序，增加社會總福利，還有很長的路要走。筆者對于該政策實施進行了理性思考并提出了以下建議。

（1）技術上，運營商應加快升級技術，推動開展攜號轉網技術試驗、應用平臺改造以及內外部系統協調，以適應不斷發展變化的網絡環境，解決“號碼可攜帶”應用過程中出現的一系列問題，從粗放式管理慢慢到精細化管理。

（2）服務上，運營商應優化服務辦理流程，簡化程序、規范步驟，為消費者帶來更好的用戶體驗，提升消費者的滿意度。

（3）經濟上，必要時政府應給予一定的補貼用于三大運營商在優化技術與服務平臺上所面臨的高額成本支出，從而減輕企業負擔，打造服務型政府形象，有效實現社會服務的公益性。

（4）監管上，要加強監督與檢查，結合反不正當競爭法和反壟斷法完善攜號轉網的實施細則，加強基層監管力量，在監管環節做好不留“漏網之魚”。

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