PPP模式參與養老服務業的必要性與路徑

李芳

[摘 要]隨著我國老齡化問題的日益凸顯，養老問題逐漸成為當前社會保障建設的一大關注重點和難點。當前我國養老服務行業存在“一床難求”“一人難求”與高空置率并存的現象，在供給總量、服務結構、區域供給等方面都存在嚴重的結構性矛盾。為解決這些問題，養老服務機構需要運用PPP模式，通過公私互補共營、吸收社會資本、調結構促發展等路徑，對養老服務業進行結構性改革，實現供給和需求的有效平衡，完善社會保障體系。

[關鍵詞]PPP模式 養老服務業 供給改革

中圖分類號：R197 文獻標志碼：A

根據國際標準，我國已經進入了重度老齡化的時代，還表現出了大規模、增速快、未富先老的特點。國人如何養老、如何應對人口老齡化挑戰，以及如何更好地發展養老服務產業的問題已然成為社會大眾關注的熱點。但當前的養老服務機構自身的發展和服務水平呈現諸多方面的問題，備受詬病。“空床率高”和“一床難求”的矛盾現象并存，供求結構性錯位問題突出，養老服務機構在種類、數量、質量和空間布局等方面都難以滿足社會需求。

面對老齡化嚴峻的形勢和市場的發展需求，我國養老業應積極探索新的發展模式。國務院近期印發的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中明確指出，到2020年我國要實現居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全的建設目標，并提出加快公辦養老機構改革、支持社會力量興辦養老機構、全面提升養老機構服務質量等舉措。由此可見，結合政府與社會資本的力量的PPP模式進入養老服務行業已成為該行業創新發展的一種必然趨勢。將PPP運營模式引入養老服務領域，有助于解決當前面臨的養老服務供給不足的難題，提高養老服務的質量，讓我國老年人生活水平及幸福感都得到有效提高。當前，這項工作已經取得了初步成效，逐漸成為各級政府應對老齡化挑戰的新路徑，但相比于其他項目，如基礎設施建設（交通、水利、建筑等）、教育、醫療等行業，這些養老項目明顯具有滯后性。

一、我國養老服務供給現狀

隨著老齡化程度加劇，養老機構正在迅速發展。經過近幾年的發展，我國養老機構的總量已在2017年9月超過14.46萬家，年平均增長率達27%。但我國養老服務業在不斷發展的過程中仍然面臨著諸多困境，傳統的養老機構發展模式難以適應我國社會對機構養老服務多樣化、專業化、優質化的需要。

（一）養老服務機構數量不足和供需失衡現象嚴重

隨著老齡人口比例不斷上升，我國養老機構供給矛盾也在不斷加劇。統計資料顯示，截至2016年末，全國的養老服務機構數量已經達到2.8萬個，養老服務床位6 800萬張，床位數僅占老年人口總數的29%左右，根據國際的最低標準，養老床位數仍然還有相當大的缺口。距離民政部、國家發展改革委提出的到2020年每千名老年人口擁有養老床位數達到35～40張同樣還有明顯差距。養老服務機構數量的嚴重不足難以滿足我國日益增長的社會養老的多樣化需求。

另外，我國當前的養老服務呈現低端、高端養老機構供給有余，中端養老機構供給不足，呈現兩頭大中間小的結構性失衡問題。目前，國內提供基礎性養老服務的機構絕大多數是由政府操辦和運營的，屬于公立性質，而市場民營化的養老服務機構除了少數的是滿足中低端市場需求外，其余都在發展高端養老業，使得能滿足大多數人養老需求的中端層次的養老服務機構匱乏缺失。統計資料數據顯示，基礎性養老機構條件較差，以及具有完備設施和高水準服務的高級養老機構因為收費標準高于老年人的經濟支付能力，入住率不高，導致養老服務機構的供需錯位，難以滿足社會養老需求，也造成資源的浪費。

（二）養老服務機構區域分布失衡

當前我國養老服務機構區域分布差異很大，不僅表現在地區與地區之間的不同分布狀況，也表現在農村與城市之間的巨大差異。在經濟相對發達的省市，如北京、上海等，不僅養老服務機構的數量多，更能夠提供較高質量和豐富的服務項目。加之居民生活水平相對較高，使得城市養老服務機構的需求量和入住率較高，出現“一床難求”的現象。而經濟較為落后的省市，養老服務機構數量少，并且基礎設施落后、服務水平較差，導致很多老年人不愿意入住，空床率高，養老的問題和矛盾也隨之加深。城鄉養老服務機構的差異，使得養老服務供給結構不合理。相比城市，農村經濟發展水平較低，老齡化問題更為嚴重，但很多農村老人并沒有納入社會保障體系，且養老機構數量少，由此造成社會保障體系的不公平。

（三）養老服務供給主體單一，社會資本投入不足

盡管這些年民間資本不斷參與到養老服務供給中，但以政府為中心的單一供給結構并沒有發生根本的改變，仍然是政府“一枝獨秀”，市場和社會力量參與不足。因此，我國養老服務的建設需要大量政府財政資金的支持，容易造成國家財政不堪重負。且私營養老機構因缺少政策的扶持與鼓勵，難以公平地參與市場競爭，極大地阻礙了養老機構的建設與發展。

二、PPP模式參與養老服務業的必要性與優勢

PPP模式使非公共部門將掌握的資源，主動參與到公共產品和服務的供給中，從而實現政府公共部門與私營部門的合作，并使雙方達到比單獨行動更為有利的結果。PPP模式在一定程度上能緩解養老服務資源供給不均衡和政府財政負擔過重的問題，推動養老服務業的供給側改革，是我國養老服務市場化改革的重要內容之一。

（一）有效緩解政府財政壓力

我國目前仍處于社會主義初級階段，面對教育、醫療、社會保障水平低、基礎設施不完善、產能過剩等不平衡不充分的矛盾，國家需要不斷投入大量資金，加以積極的財政政策進行治理完善，財政支出大，財政壓力較高。在這種情況下，利用PPP模式，可以對社會資金進行有效調動，讓社會閑置資金得到充分利用，并通過市場對資源進行有效調節，減少國家的財政支出，對資金進行優化配置，有效緩解國家的財政壓力，同時還可以推動國內養老服務業的發展及社會保障體系的完善。

當前，阻礙我國養老機構發展的最大因素是資金投入的不足，導致養老機構質量不高，同時制約了養老機構服務發展[1]。通過PPP模式，可以將政府資金和社會資金進行有效結合，有效解決養老機構的資金投入不足的問題，在解決養老機構資金缺乏的問題的同時，減輕地方的財政負擔。

（二）推動養老服務業供給側結構性改革，實現供需均衡

供給總量不足與結構性失衡是養老服務供給中的突出問題。PPP模式的應用，改善了養老機構行業的準入限制，促進了資本、技術等要素在養老機構建設中自由流動，有利于推動養老服務機構的建設，增加養老機構的數量，滿足日益增長的社會養老需求。

PPP模式的參與，有利于滿足滿足老齡群體對養老服務的多層次需求。在PPP模式下，私人部門與政府部門合作能夠避免政府在缺乏市場機制作用的情況下盲目進行無效供給。在逐利目標的驅動下，私人部門會發揮其市場敏銳的洞察力，積極迎合老齡群體的多樣化的需求，不斷挖掘潛在的需求，豐富養老機構的服務內容，覆蓋更多老齡群體的服務需求，使不同類型的老年人得到符合需求的養老服務，如失能、半失能老人的護理，醫養結合的服務等等[2]。此外，在PPP模式的市場機制作用下，養老機構的建設會更好地實現按需供給，打破行政地域差異的限制，避免城鄉二元化的加劇。

（三）促進養老機構融資多元化，降低融資成本

展開政府與民營資本的合作，可以彌補民營資本的“先天不足”，增強融資能力。在PPP模式下政府處于主導地位，通過其強有力的政策能夠更有效調動民間資本參與養老服務機構的積極性。同時，PPP模式對金融機構也有很大的吸引力，市場主體本身的融資能力較強。在PPP模式中，項目發起人將所有有投資意愿的股東聚集起來，簽訂股東協議，分散各股東的風險，從多個角度降低投資者的投資風險，更有利于民營資本的進入。PPP模式通過合理的風險分擔機制平衡了合作雙方的風險，帶來共同的收益，同時發揮了雙方的比較優勢，實現項目整體的風險最小化。風險最小化在一定程度上增強了PPP項目的融資能力，對各類社會資本具備更大的吸引力，從而有利于提高社會資本參與的積極性，實現融資渠道的多元化[3]。隨著PPP模式的不斷發展，PPP項目的融資方式會得到不斷的創新。

三、PPP模式助推養老服務有效供給及實現路徑

PPP模式以利益共享和風險共擔為原則，通過充分發揮政府和社會資本的優勢和長處，使雙方合作結果高出單獨行動預期結果[4]。PPP模式下社會資本參與養老服務機構的運營將減輕政府的財政壓力，為養老服務機構合理發展、實現供需匹配探索出一條可行性道路。

（一）強化法律保障和政策扶植，優化PPP投資環境

首先，政府相關部門應起草養老機構設立許可辦法，完善相關法律法規，為PPP模式的應用提供相應的法律制度的保障。健全養老服務機構的市場準入、退出和監管制度，適當降低市場準入門檻，從而吸引更多社會資本參與。同時，政府還應通過政策制定、養老服務購買等方式，積極鼓勵引導私人資本參與養老服務機構的建設，還要為PPP項目的用地需求、費用優惠、稅費減免等提供政策保障，增加吸引力，提高私人部門參與的意愿和積極性。

其次，應建立有關部門分工合作的監管機制，加強對PPP模式運營的監管，通過完善的監管體制保障各類養老服務供給的質量[5]。此外，還應成立專門的PPP管理部門，以加強對養老服務機構市場的監督管理，促進養老服務機構與PPP模式相互嵌入融合、規范化發展，形成健全的政府領導、民政牽頭、民眾輿論監督、多部門參與且職責分明的工作機制、齊抓共管的工作格局，確保從政策扶植到監督管理為全社會投資養老服務機構的發展和運營提供良好的環境。

（二）創新養老服務產業PPP融資模式，吸收社會資本

吸引社會資本的力量參與到養老服務機構的建設和供給過程中，是緩解政府沉重財政壓力的有效路徑。政府要積極引導和鼓勵社會資本通過與政府合作的模式，參與到養老機構建設和發展中，其中一個重要方式就是采用BOT（建設—經營—移交）的操作模式，即政府負責投資建設完養老機構后，委托專業的社會投資人對養老機構進行適老化改造并負責日后的運營管理工作，政府和社會投資人之間通過設置“風險共擔，利益共享”的機制，達到政府、企業、社會組織、老年人的多方共贏局面[6]。通過PPP模式，政府與私人部門或社會組織形成良好的成本共擔、利益共享的合作模式，最終實現養老服務機構供給的利益最大化。

（三）“互聯網+”思維與PPP模式相結合

“互聯網+”在社會生產生活的各個領域發生了越來越重要的作用，成為轉變經濟發展方式，進行供給側結構改革，實現創新發展模式的重要思路。將“互聯網+”思維融入到PPP模式中，能夠更有效地推動養老服務適應市場需求結構的變化，實現供需動態平衡，最終實現提供優質養老服務供給的目標。

社會組織參與養老服務機構建設和運營，可以充分利用其具有的敏銳市場洞察力的優勢，挖掘市場潛力，拓寬業務范圍，調查并深入準確地分析老年市場的需求變化。通過借助“互聯網+”的一系列模式與手段，提供多層次、多樣化、個性化及新型的服務產品供給，打造全方位的養老服務機構。目前，國內的“互聯網+”思維與PPP模式共同推進中國養老服務行業的最成功的案例——“天天養老”，是全國連鎖型的社區居家養老綜合服務運營商，其主要運用企業自己開發的智慧養老云平臺開展線上線下社區養老服務活動，接受上門服務及快速配送服務，訂單則主要通過電話呼叫中心、互聯網平臺及線下社區養老服務中心這三種渠道，滿足了社會多層次的養老需求，也對我國養老服務采取“互聯網+”發展思路提供了較好的借鑒意義[7]。

四、結語

在養老機構建設中引入PPP模式，不僅僅符合時代發展的需要，也是一種切實可行的方式，可以有效地改善當前養老供給不均的情況，讓老年人不同層次的養老需求得到最大程度上的滿足。在政府的支持及引導下，通過PPP模式，可以將更多的社會資本投入到養老機構建設中，讓政府和社會資本有機結合，并發揮出最大的效益，更好地滿足我國養老服務發展的需求，有利于我國養老服務業的健康持續發展，具有極其深遠的理論意義和實踐意義。

參考文獻：

[1]張韜.PPP模式下優化養老機構建設與運營的策略研究[J].蘭州學刊，2018（3）：164- 172.

[2]康蕊，江華.PPP模式下我國養老服務投入的經濟適應性研究[J].經濟問題探索，2018（9）.

[3]郭潔.PPP模式在我國養老機構建設中的應用研究[D].蘭州：蘭州交通大學，2018.

[4]徐曉雯，唐晴.PPP模式下養老服務機構供給側改革路徑研究[J].福建商學院學報，2018（5）：10.

[5]邊麗.PPP模式下養老服務有效供給與實現路徑研究[J].農村經濟與科技，2018（8）：125.

[6]李婉.PPP模式下養老機構發展中的問題及對策[J].社會治理， 2018（9）：11.

[7]郭敏，方夢然.PPP模式與養老服務[J].中國金融，2018（7）：70- 71.