基于文本分析的浙江省跨境電子商務物流政策研究*

□ 盛 赟，阮鈺涵，任嘉英，孫燕莉

(浙江理工大學 科技與藝術學院，浙江 上虞 312369)

1 問題的提出

近年來跨境電子商務迅猛發展，已成為對外貿易發展的新引擎，同時也對物流提出了更高要求，需要跨境物流網絡系統協同，國內物流、國際物流與目的國物流銜接協同，需要電商、倉儲、物流、金融等服務協同。而當前物流業水平與跨境電商提出的要求存在落差，物流瓶頸日趨凸顯。作為跨境電商大省，對物流有更高的要求，因此，浙江省委省政府提出發展跨境電商境內外物流服務體系(浙政辦發〔2014〕59號)，且近年來陸續頒布了一系列的政策，旨在為跨境電商提供全方位的跨境物流服務。這表明，跨境電商物流重要性日益上升，政府對其更加重視。

理論層面與跨境電商物流相關的研究主要圍繞跨境電商物流模式、影響因素、不足、提升對策，以及物流政策等方面，直接以跨境電商物流政策作為主題的研究較少。目前跨境電商物流的主要模式有郵政小包、國際國內快遞、專線物流、保稅集貨、海外倉[1-2]?？缇澄锪髋c多國的社會經濟活動緊密相連，受國家間的多因素影響，如關稅、貿易壁壘、物流成本、空間距離等[3-4]。據萬瑩[5]、趙廣華[6]分析，目前國內跨境物流服務項目難以有效滿足電商企業的需求，存在成本高、速度難以保證、倉儲配送協作不夠、物流信息無法追蹤和通關障礙等問題，且供應鏈高端增值服務能力較弱。王之泰[7]和宋則[8]將物流成本分為經濟性成本和體制性成本，提出物流的經濟性成本是企業正常經營活動必然產生的，而體制性成本是由于政策缺陷引發的，是不合理成本應當剔除。丁俊發[9]認為高稅收、高融資成本和高行政管理成本制約了我國物流企業的發展。龔雪[10]提出當前降低物流業體制性成本是減少物流成本的重點和難點。此外，眾多學者[11-14]基于體制及政策視角，提出優化資源要素配置，破除制度障礙，減輕和規范物流業及交通運輸業稅費、優化價格，多元化融資渠道，完善物流土地政策，改善政策環境等。史錦梅[15]提出增強政府服務意識，降低制度性成本，加快物流業供給側結構性改革步伐。

跨境電商物流的特點決定其發展需要良好的政策環境，由于跨境電商物流總屬于物流業，不能脫離物流業的總體環境，而且政策制定大多是關于物流產業的，跨境電商物流的政策鮮少，因而本研究擴大范圍梳理關于整體物流業的政策。浙江省于2003年出臺《浙江省現代物流發展綱要》,并以該綱要作為指導,推動各市、地政府做現代物流規劃，因此，雖然1999年阿里巴巴成立，2004年跨境電商平臺敦煌網成立，但是本研究將政策文本梳理的時間范圍界定在2003-2018年。采用文本分析方法對搜集的浙江省跨境電商物流政策進行分析，剖析目前政策體系的現狀及問題所在，以期能夠為跨境電商物流的政策制定提供參考。

2 研究設計

2.1 研究方法

雖然運用模型及各類統計方法對政策進行定量研究近年來較為流行，但是文本分析法針對公共政策的制定主體、類型、內容、工具等進行由表及里的深入分析，更有利于從整體上把握該領域的政策側重和發展脈絡，更為直觀和高效。政策分析的重要依據是政策文件，因此本研究通過對浙江省政府、商務廳、交通運輸廳等政府網站以書面形式頒布的有標題、全文、發文字號、發文機構、發文日期的政策文件進行樣本搜集，采集2003-2018年期間浙江省跨境電商物流的相關政策文本，再采用文本分析方法進行分析，進而提出完善政策體系的建議。

2.2 研究操作及步驟

本研究的具體步驟和方法如下：

①確定選擇文本分析方法作為本研究政策分析的工具；②通過對浙江省政府、商務廳、交通運輸廳、財政廳等政府網站進行檢索搜集符合本研究主題的政策文本；③對政策文本進行梳理，將搜集的跨境電商物流政策文本分為核心政策、緊密相關政策及弱相關政策，核心政策主要為直接針對跨境電商物流發展制定的政策，緊密相關政策包括與跨境電商物流發展相關的物流業、跨境電商服務體系建設等政策，弱相關政策指與跨境電商物流發展無密切關聯的政策。通過檢索共搜集41項政策文本，剔除弱相關政策8項之后，篩選最終確定33項政策文本作為分析對象；④建立浙江省跨境電商物流政策本文分析框架(如圖1所示)，運用文本分析方法對政策文本進行分析，并提出浙江省跨境電商物流政策體系的不足及完善建議。

圖1 跨境電商物流政策分析框架圖

2.3 文本分析框架

本研究為了避免受主觀判斷的負面影響，在構建分析框架，設定分析單元和分析類目方面，參考了顧建光、李方和王靜等學者的觀點[16-20]，建立的浙江省跨境電商物流政策分析框架如圖1所示。

3 政策文本統計分析

3.1 政策文本數量分析

本研究將搜集的跨境電商物流政策文本分為核心政策、緊密相關政策及弱相關政策，核心政策主要將為直接針對跨境電商物流發展制定的政策，緊密相關政策包括與跨境電商物流發展相關的物流業、跨境電商服務體系建設等政策；弱相關政策指與跨境電商物流發展關聯性較弱的政策。如圖2，根據對 41項有效政策文本文相關性的統計分析，2003-2018年浙江省跨境電商物流政策的出臺主要分為三個階段。第一個階段是2003-2011年，處于穩定期，其中2003年出臺的3個政策里，首次明確了跨境電商物流發展的要求及目標，可能由于浙江省對跨境電商物流的認知不足，處在摸索階段，這8年內以物流業、服務體系建設等政策為主，核心政策較少；第二個階段為2012-2016年，在這4年內，“一帶一路”展現出其強大的發展潛力，浙江省跨境電商物流政策也隨之開始進入高速發展期，整體呈現增長趨勢，其中，出臺了9個核心政策，緊密相關政策更是逐年增加，這表現出浙江省對跨境電商物流的了解以及發展有了更明確的認知，其影響較為長遠；第三個階段為2017-2018年，隨著2016年11個政策的出臺，較為健全的完善了當前的跨境電商物流政策，為更好地對跨境電商物流行業的發展提供一個發展時期，2017年開始，浙江省的跨境電商物流政策量下滑，2018年重新進入穩定上升期。

在對41項政策文本進行年份和相關性統計之后，剔除弱相關的8項政策文本，對核心和緊密相關的33項政策進行制定主體、文本類型、文本內容等分析。

圖2 2003-2018年浙江省跨境電商物流政策文本數量及相關性分布圖

3.2 政策文本制定主體分析

物流政策主體是根據物流政策發文和 2005 年成立的全國現代物流工作部際聯席會議的參與成員來確定的，其中包括浙江省人民政府、浙江省地稅局、浙江省經信委、浙江省商務廳、浙江省檢疫局、浙江省交通廳等。雖然物流產業政策所涉及的主體很多，但是并不是每個政策主體都同等重要。

經統計分析，在2003-2018年的33個浙江省跨境電商物流政策中，浙江省政府及浙江省政府辦公廳出臺的政策(包括函)共19個，占比57.58%；浙江省交通運輸廳、浙江省發改委、浙江省計劃委發文分別為4項、1項、1項，占總比分別為12.12%、3.03%、3.03%；浙江省商務廳發文3項，與其他部門聯合發文5項，聯合發文中，與財政廳聯合發文2項。

從上述的統計結果可以看出：作為省級層面的最高層次的政策制定部門，浙江省政府及浙江省政府辦公廳在跨境物流相關政策建設中發揮了顯著作用；浙商務聯發出臺五項政策，僅次于省委政府，商務部門聯合多部門發揮影響，在對跨境電商物流的支持力度上起著明顯的帶頭作用。作為物流關鍵部門的交通部門也出臺了相應的政策，推動物流運輸的發展。此外，浙計經貿、浙發改規劃兩個部門也出臺了相應的政策，對物流的支持起著輔助的作用。總體而言，在浙江省出臺的物流政策上發文的主體多樣性相對較少，省政府起的支持力度最強。而其他部門的政策制定和發文上相對較少，支持力度相對不足與落后。各部門響應省政府的號召，加強聯動性推動浙江省跨境電商物流的發展。

圖3 2003-2018年浙江省跨境電商物流政策文本制定主體分布圖

3.3 政策文本類型分析

根據33項政策文本的標題統計分析，2003-2018年浙江省跨境電商物流政策文本類型包括意見、通知、計劃、規劃四類，其中，規范性較強的政策文本類型包括意見和通知，數量分別為10項，21項，占比分別為30.30%，63.64%,指導性較強的為計劃和規劃，數量各為1項，占比各為3.03%，可見浙江省在制定跨境電商物流政策時偏向規范性政策的制定，這有利于通過規范內容來提高各方面的執行效果，但不足之處在于，指導類的政策在15年內僅有兩項，這不利于跨境電商物流的長期穩定發展。另一方面，浙江省的政策制定數量上，在2003-2016年呈現波動上漲的趨勢，也顯示出浙江省在跨境電商物流這一領域從探索階段到迅速增長的一個態勢，2016年之后，可能由于新形勢的改變，浙江省的政策在2017年的下滑之后，重新開始上漲階段。

3.4 政策文本內容分析

本研究對每一項政策文本進行認真研讀，按照內容的相關性進行歸納和總結，將政策文本中為跨境電商物流或物流業發展而配套的政策要素分為金融政策、稅收政策、土地政策、交通運輸政策、促進物流健康發展政策及促進物流公共信息平臺擴展政策六個方面。對33項政策文本內容中出現這六大要素的次數進行統計，如圖5所示。統計結果顯示，促進物流健康發展政策、交通運輸和促進物流公共信息平臺擴展的政策因素出現次數最多，金融、稅收和土地政策因素出現較少，說明浙江省關于物流業發展的政策大多為綜合性，且側重在物流的標準化、信息化和公共平臺的建設；交通運輸政策因素出現較多是因為物流業的發展需要建立在交通運輸網絡發達的基礎上。金融、稅收和土地政策因素相比較少，體現出一是浙江省在跨境電商物流的發展中，財政、稅收、融資、信貸等工具運用較少；二是省內土地資源較為緊缺，因此也難以在土地資源利用上對物流業進行大力度支持。此外，從年份分布上看，2015-2018各項政策要素出現頻次變多，因為2014年為跨境電商元年，跨境電商物流的重要性也得到了提升。

圖4 2003-2018年浙江省跨境電商物流政策文本類型分布圖

圖5 2003-2018浙江省跨境電商物流政策按要素分布圖

3.5 政策工具分析

政策工具即指為達成政策目標的所采用的具體措施。由于政策工具本身的復雜性，范圍較廣，分類標準很多，其中Rothwell[21]的分類方法最具有可操作性，因此本研究采用其政策工具分類方法，將跨境電商物流政策工具分為環境型、供給型和需求型。環境型政策工具主要指政府通過金融、財稅、制度安排等營造良好的環境促進跨境電商物流發展，如：資金和融資支持、財稅優惠、規劃調控、策略性措施等，可劃分為：行業融合與發展、資金金融、財稅政策三個方面。供給型政策工具主要指政府通過投入人才、資金、基礎設施、信息支持等促進跨境電商物流的發展，可劃分為規劃與制度安排、基礎設施建設、科技創新與信息服務三部分。需求型政策是指政府從需求層面調節供需關系，提供公共政策幫助跨境電商物流業發展，如：政府直接建設跨境物流發展需要的保稅區、跨境電商物流園區、海外倉，以及對進出口貿易有關的程序進行簡化，貿易協定等，具體可劃分為：跨國機構、國內機構和貿易管制。在內容分析的基礎上，進一步對33項政策文本中使用的政策工具進行歸類，統計如表1。

統計結果顯示：供給型政策占比最高，其中基礎設施建設、科技創新與信息服務所占比重在供給型政策以及所有政策工具中都是前兩名，說明浙江省政府重視跨境電商物流的基礎設施建設和物流業的科技創新和信息化水平。位列第三的是環境型政策中的行業融合與發展政策工具，說明政府旨在推進跨境電商和物流的深度融合發展。

表1 政策工具類型及統計

4 浙江省跨境電商物流政策體系現存問題

經由政策統計分析，本研究發現雖然浙江省作為我國跨境電子商務和現代物流業比較發達的地區之一，近年來也出臺了一系列跨境物流業的相關優惠和扶持政策，在一定程度上促進了跨境物流業的發展，但由于尚未形成完整的、規范的物流政策體系，存在頗多亟待解決的問題。

4.1 聯動性與完整性差，政策體系尚未規范

從政策文本的制定主體分析得知，浙江省政府及省政府辦公廳在跨境物流相關政策建設中發揮顯著作用，支持力度最強，其次為省商務廳，但是總體而言發文主體較少，部門聯合發文不多，缺乏政策的聯動性，單個政策的影響和作用有限，同時也存在某些政策方向的重復強調和一些方面的缺失和空白，導致政策對整個跨境物流業的整體影響有限，缺乏對浙江省整個跨境物流行業的強大牽引力和驅動力。。此外，近年來浙江省針對物流業出臺的各類稅收、土地、交通政策大多單向制定，第一，沒有統一物流各環節增值稅率和相關減免土地使用稅的標準；第二，航空、鐵路、水路貨物的運輸結構，在城市配送中沒有統一的網格線，因而會使浙江省運輸結構不規范，配送時聯動性差，運輸成本因而加大。

4.2 監督機制缺乏，政策制度滯后

浙江省跨境電商物流發展的政策體系涉及很多方面，包括稅收、土地、金融、交通等相關政策。眾多政策的提出在一定程度上為浙江省跨境電商物流的發展提供了指導和方向，但由于跨境物流產業是我國的新興產業，現行的物流產業監管政策的制定滯后、政策較少的現狀，對物流活動沒有很好的約束作用，致使部分物流政策的落實缺乏強有力地監督。因而相應監管部門對全省范圍內公路、航道、港口、營運車輛及船舶的動態信息、運輸業戶、駕駛員的身份信息和危險化學品等基本信息監管不到位，致使后續的交易存在很大困難。即使交易信息對接成功，由于政策對監管物流行業質量標準和誠信體系尚不完善，物流行業缺乏政策引導致使自身質量管理基礎和能力不足，也易因監管不嚴而導致物流企業失信于顧客，在一定程度上成為交易成功最大的障礙。盡管各地都采取了一定的監管措施以幫助企業更好地服務于顧客。但基本信息中的管理問題仍然存在，尤其是處理誠信問題的懲罰力度不夠，導致物流業在基礎落實上較為滯后。

4.3 物流基礎設施不健全，政策較多但關鍵政策支持力度不足

近年來發布的有關促進浙江省物流業發展的政策文件將物流業確定為重要的生產性服務業，但并未將其作為浙江省的戰略新興產業。這就從側面體現政府對物流業地位的定位仍沒有達到足夠的高度，從而導致現行政策對物流業的支持力度不足，不能滿足現代跨境電商物流發展的實際需求。首先，金融政策的支持力度不足導致大量物流公共基礎設施建設不夠完善，同時政府對物流業的財政投入不足也在一定程度上導致了浙江省物流公共信息平臺建設滯后、物流專業人才短缺、物流先進技術落后等問題。其次，跨境物流產業的一些基礎設施建設對土地方面的需求量較大,但是相關的物流土地政策中并沒有給予土地優惠足夠的政策傾斜。投資周期長、風險大、利潤率低等現象在一定程度上增加了跨境電商物流企業的物流建設成本和物流基礎設施建設的難度。

4.4 政策對象不明確，政策可操作性不強

現行政策大多囊括在關于現代物流業或跨境電子商務等政策文件之中，浙江省還未明確針對跨境電商物流行業制定一系列的政策。浙江省針對物流業所頒布的一些政策內容缺乏對行動步驟的明確規定，內容中經常出現的類似“有關部門”、“相關措施”等模糊詞匯增加了政策執行的難度，導致物流政策缺乏實際可操作性。同理，跨境電商物流與國內的物流不同點在于是否涉及國際交通，而無論是國家層面還是浙江省層面的交通管理政策均把跨境電商物流這一塊籠統的概括進物流行業，并沒有明確細分。因此，交通運輸政策出臺時只將跨境物流視為普通的物流交通，至于涉及國際的航空、鐵路、海運方面，也只是籠統的概括進跨境物流?？缇畴娚涛锪骷毝?，涉及的大多數都是小規模的電商行業，而非集裝箱式的大規模物流，因此在航空等貨運政策上，必須給予區分。

5 完善浙江省跨境電商物流政策體系的建議

完善的政策體系對跨境物流業的發展具有至關重要的作用。為了進一步促進浙江省跨境電商物流的健康高效發展，鑒于以上不同方面存在的問題，提出以下針對性的政策建議。

5.1 完善物流監管體系，加快政策出臺

首先應該建立健全監督與評估機制，而監督評估機制的建立首先應確定評估標準。要明確各個部門的職責，明確體制內監督，對浙江省跨境電商物流產業相關政策執行的各個環節進行嚴格管理。同時也要建立外部監督渠道，確保政策能真正落實到位。成立專門的物流監察部門對政策的執行情況進行監督評估，將評估結果作為政府以及相關部門的績效考核內容；設立專家小組積極配合，實時檢查政策的實施狀況并及時與政府溝通聯系；將監督過程與內容透明化，促成大眾與媒體能透明化、有效監督政府行為。政府要及時對各方反應的政策執行情況進行評估考察，并將發現的新問題、新情況作為政策改進的依據。針對物流監管政策滯后和缺乏的情況，應加快建立物流企業質量服務體系標準等的規范化監管政策，為物流信息化發展創造良好的法制環境。

5.2 加強政策之間的聯動性，建立規范化的物流優惠政策體系

跨境電商物流往往涉及幾個不同城市的轉運與國際間交通的問題。因此，針對物流交通管理政策方面首先要對跨境的航空、鐵路以及海運等方面進行優化改良，大力推進“港站一體化”，航空貨運轉運中心與大型貨運樞紐建設。其次是城市物流配送車輛的交通管理政策，相鄰的省會加強政策上的交流，統一城市配送、?？俊⑹召M的規范化建設?？缇畴娚涛锪鳂I作為一個獨立的綜合行業，應建立和完善相關的稅收優惠政策，明確政策目標的導向性?？缇澄锪髯鳛橐粋€集系統化、信息化、倉儲現代化為一體的綜合性產業，涉及很多方面：物流技術的研發和引進、設備的研發和制造、運輸業、租賃業等。應綜合考慮各個方面，科學制定支持跨境電商物流業綜合發展的系統性稅收優惠政策并形成完整的體系，使所有的物流行為都能享受稅收政策的優惠。

5.3 加大物流基礎設施建設，建立標準化政策扶持準則

金融政策方面要創設物流業發展專項基金，政府通過貼息、補助、獎勵等多種形式，支持物流倉儲設施建設、物流信息平臺建設、物流業標準制定、企業獎勵等措施。浙江省各縣市區人民政府應在本級財政預算中設立現代跨境電商物流發展專項資金。同時對于重點開發項目、公司等方面，政府應當鼓勵更多的民間資本進入物流領域，引導銀行業、金融機構加大對物流企業的信貸支持力度，可以針對物流企業自身特點推動金融產品的創新發展，推動新型融資方式的產生。浙江省政府應當鼓勵支持符合條件的物流企業通過發行非金融企業債務融資工具、企業債券等多種方式來拓寬融資渠道，為跨境電商物流產業進一步的發展提供良好的政策環境。在土地政策方面要進一步完善對物流產業的土地使用專項政策條例，在土地出讓使用費用問題上給予適當的政策優惠。通過出讓、租賃等方式提供土地使用權，以此減少物流企業一次性用地成本的大幅度投入，在一定程度上減少物流企業建設運營的壓力。

5.4 明確政策作用對象，制定高可行性的跨境電商物流政策

政府在政策制定時需明確政策對象，出臺專門針對跨境電商物流的實際操作性強的政策，規定有關部門具體工作標準，規范政策條例，減少邊緣性政策，使其發展的各個環節有章可循。比如交通運輸部應明確境內外物流方式并采取不同管理措施，建立物流公共信息平臺標準化體系，財政部門明確財政扶持作用對象與方式、監管部門確立嚴格規范的監管體制。其次，政策需區分跨境電商物流、跨境物流與電商物流的差別，對不同的政策對象采取適當的發展措施。在針對跨境電商物流上，不應僅僅使用國內籠統式物流模式，對未涉及的重大領域中出現的典型政策問題加以羅列并及時進行報告處理，以加快國際物流政策擬定進程。在涉及的具體流程、運行模式、物流媒介、貨物規模上都應給予明確區分，提升政策的切合性。