貧困地區健康扶貧政策信息傳播機制研究*

李 靜

（陜西理工大學歷史文化與旅游學院 陜西漢中 723001）

1 引言

政策信息的有效傳播對于農村經濟社會的治理和發展，農民生活水平的提高具有重要意義和影響。目前，以互聯網和電視為代表的大眾傳播、以政府科層體制為基礎的組織傳播、以熟人社會為背景的人際傳播構成了我國農民了解政策信息的媒介環境[1]。然而，目前政策信息的傳播效果并不理想，主要表現在：①作為信息傳播者的政府部門工作人員以“政府人”角色自居，不在意“傳播者”的身份，只會機械地上傳下達，不善于從實際出發，選擇合適、有效的傳播范式和傳播媒介[2]。科層制的體制容易使信息消減或扭曲，尤其在基層，個別村干部會出于私利，將部分政策信息（尤其是惠農政策）秘而不宣或只傳遞給親朋好友。②媒介對政策信息服務意識的缺失以及單一的政策傳播渠道影響著農民對政策信息的知曉情況。絕大多數農民通過電視等媒介來了解惠農政策，但電視傳播的特性決定了農民無法深入了解其傳播的信息，甚至會因為其視覺傳播特點而對信息理解存在片面性[3]。農民通過網絡和村干部等渠道獲知、了解政策的比例不高[4]。③農村中青年勞動力與精英人士的大量外流造成農村意見領袖對政策信息解釋的“缺位”，由此增大了其他文化水平相對較低的村民對信息理解的難度[5]。

政策信息傳播中的諸多問題影響了政策的貫徹執行和受眾對政策的擁護支持，而在精準扶貧的背景下，通過政策的宣傳引導和精準落實幫助貧困戶早日脫貧，意義重大。健康扶貧是精準扶貧的重要內容，是實現健康中國戰略的關鍵環節。近年來，各地積極探索健康扶貧的有效模式，涌現出“漢中模式”“泗陽模式”“鄖西模式”以及“焦作模式”等典型代表。它們各具特色，在提升貧困戶幸福感方面發揮了重要作用。而“漢中模式”更因其在政策傳播手段上的推陳出新，顯著提升了群眾知曉率和滿意度，因此有必要認真梳理其特點和模式以供其他地區借鑒和參考。

2 漢中基本情況簡介

漢中位于陜西西南部，北依秦嶺、南屏巴山，山大溝深、民生脆弱，全市11個縣區全部被列入秦巴山片區區域發展與扶貧攻堅規劃扶持范圍，有8個國家扶貧開發工作重點縣，10個革命老區縣以及2個深度貧困縣。2017年數據清洗后，漢中市建檔立卡扶貧對象有141 405戶、393 247人，貧困發生率為13.48%。因病致貧、因病返貧貧困戶63 632戶、149 827人，分別占全市扶貧對象的44.9%和38.1%。過去因交通不便，醫衛條件落后，山區曾有“小病忍，大病扛，重病愁斷腸”的說法。自健康扶貧工程實施以來，當地衛計系統通過多種渠道開展了相關政策的宣傳，幫助因病致貧、因病返貧貧困戶打消“吃不起藥、看不起病”的顧慮，為改善貧困戶的健康現狀作出諸多努力。

3 健康扶貧政策信息傳播的主要方式

3.1 改造傳統方式，確保政策宣傳進村入戶

宣傳欄、標語橫幅、政策宣講以及發放宣傳資料等都是在政策宣傳中常用的方式，但考慮到農民對常見的墻體標語口號、橫幅很少關注留意的窘境[6]，漢中市對這些傳統手段進行改造創新，讓它們更接地氣地服務于健康政策信息傳播。

標語橫幅語言簡練直白，且具有較強的沖擊力。如“新農合我知道，有病住院能報銷，花錢多了還能報，得了慢病也能報，具體村醫都知道。”標語中的最后一句話，為文化水平相對較低的村民指明了了解政策的便捷方法——“問村醫”。同時當地政府在各村衛生室的外墻上張貼《貧困人口醫療救助流程圖》和《貧困人口健康扶貧報銷流程圖》，詳細羅列相關政策。另外他們還在每個貧困戶家中直接張貼《陜西省農村貧困人口醫療報銷救助明白卡》及《漢中市2017年健康扶貧政策我知道》（群眾版），并制作精準扶貧幫扶責任牌，公布幫扶干部的個人信息和聯系方式，實現貧困戶與幫扶干部的“零距離”對接。

分類舉辦培訓班，幫助宣講干部講好政策、人民群眾理解政策。針對以往政策宣傳中，宣講干部政策不清、宣講不明的現狀，漢中市多次集中舉辦面向鎮村干部、簽約醫師團隊以及村醫的健康扶貧專題培訓會，以幫助他們講好、講準政策。而在對村民的宣傳中，當地組建了由“市、縣、鎮、村”四級干部和醫務人員組成的“天漢百姓宣講團”，進村入戶開展政策“一對一”、講解“面對面”服務。同時為了提高村民的參與率和理解度，各縣區還通過組織文藝工作者、駐村工作隊等力量，將健康扶貧政策知識融入文藝演出、院壩故事會等活動中，創新了宣講方式，受到村民的普遍歡迎。

簽約醫生送政策，順口溜普及政策。研究表明，在對農政策傳播中，通過人與人之間的信息交流，受眾對信息的理解度和反饋性最好[7]。因此為了更好地服務因病致貧貧困戶，漢中市充分發揮人際傳播的作用，要求每一位因病致貧貧困戶的簽約家庭醫生除了免費為簽約對象提供送醫、送藥、送健康服務之外，還要“送政策”——即為貧困戶面對面講解健康扶貧政策，幫助他們打消醫療費用上的顧慮。鎮巴縣一村民就是在簽約家庭醫生5次上門耐心講解“貧困戶看病能報銷”的相關政策后，欣然接受了手術治療，并充分享受到了健康扶貧的實惠[8]。同時為把慢病簽約服務做實，漢中市還為所有慢病患者發放“健康簽約服務連心卡”，明確簽約醫生、診治措施、享受的報銷政策等，并通過連心卡實現“簽約服務一對一、政策宣講一對一、措施落實一對一”。對于普通村民的政策知曉問題，漢中市佛坪縣專門編寫了健康扶貧政策順口溜，用通俗易懂、便于記憶的方式解讀了從一般門診、慢病門診、縣內住院、大病保險等各方面的報銷比例，同時還說明了各級報銷主管單位工作人員的職責。比如“報銷流程記不住，不要忘了找干部，慢病申請衛生院，申報手續幫你辦；大病保險有財報，符合報銷只管找，醫療救助民政管，鎮有民政助理員”。后來為了打消群眾找干部的顧慮，該順口溜還加了四句“干部都是勤務員，不須擔心添麻煩，健康扶貧挖窮根，敢當群眾貼心人”。順口溜的方式使普通群眾耳目一新，也收到了較好的傳播效果。

政策宣傳融日常，提升信息到達率。除了印制《健康扶貧政策讀本》《健康扶貧政策我知道》《新農合政策報銷流程暨標準一覽表》等宣傳資料外，漢中佛坪縣、南鄭區等地還將健康扶貧信息印制在手提袋、T恤、水杯、盆子以及家庭小藥箱等日常用品上，免費向村民發放，以加強他們對相關政策的掌握程度。佛坪縣還專門購買了脫貧政策宣傳小音箱，免費發放給每一戶貧困戶，輪流播放相關扶貧政策，以提高群眾政策知曉率[9]。

3.2 善用新媒體，力爭政策宣傳生動直觀

新媒體是以數字信息技術為基礎，通過網絡空間渠道進行信息傳播和互動的媒體形態。它具有的非文字化、求變求異的特點帶來了一種新型的話語體系，使信息傳播更為直觀立體[10]。漢中市緊跟潮流，充分發揮微信、微視頻的優勢，對健康扶貧政策信息進行全方位宣傳。

微信傳播。為了更好地宣傳健康扶貧信息，早在2014年，城固縣董家營鎮中心衛生院就專門開通了微信公眾平臺，它除了主推《漢中市健康扶貧政策我知道》，還為公眾推送最新的新農合政策、國家12項基本公共衛生服務內容以及衛生科學知識，幫助老百姓養成健康、文明、科學的生活方式。而漢中市衛計局則在充分利用廣播電視、報刊雜志、網絡媒體等宣傳政策的基礎上，先后于2017年5月和9月開通了“漢中健康扶貧”以及“漢中健康”兩個微信公眾平臺。截至2018年5月，這兩個微信公眾號已發布信息近千條，閱讀量突破20萬人次。

制作微視頻。近年來，微視頻以其“短、快、精”的優點，受到了社會大眾的普遍青睞。留壩縣因勢利導，制作了全國首部健康扶貧政策宣傳動漫片《寶寶笑了》，以實景再現的方式，講述了一家貧困戶面臨突發疾病，接受村、鎮、縣及幫扶醫院分級診療和慢病管理，并享受健康扶貧新農合報銷、大病商業保險、民政醫療救助及政府專項救助等保障政策的故事。它以通俗、簡明、易懂的形式，幫助各級干部群眾快速了解和掌握健康扶貧各項政策及幫扶工作流程，受到干部群眾歡迎[11]。

推出沙畫宣傳片。繼留壩縣微視頻之后，南鄭區又用沙畫表現形式，推出健康扶貧宣傳片《牽掛》。該片通過描繪一家人的就醫故事，將就醫流程、接診轉診、報銷政策、“一站式”即時結算等健康扶貧政策貫穿始終[12]，實現了政策宣傳與藝術觀賞完美結合。之后，南鄭區又制作了健康扶貧政策宣傳音頻，并在全區滾動播放，讓群眾在耳聞目染中了解醫療報銷標準，掌握健康扶貧政策，不斷提高群眾政策知曉率。

3.3 強化監督檢查機制，保障政策宣傳落地做實

為有效推進健康扶貧工作、了解群眾政策知曉率，作為健康扶貧政策信息發布方的漢中市衛計局專門成立督導組，采取查閱資料及實地查看等方式，分季度對各縣區健康扶貧政策的宣傳與落實等情況開展督查。督導組一方面通過實地查看，檢查健康扶貧報銷政策和流程在村衛生室上墻情況、《漢中市健康簽約服務連心卡》入戶宣傳情況；另一方面通過答題測試，考核各相關人群對政策的知曉情況。該測試具體包括：①考核村干部、駐村工作隊和第一書記對健康扶貧政策知曉情況；②考核村醫對健康扶貧報銷政策和流程知曉情況；③考核患病貧困人口對所患疾病、健康幫扶措施和應享受政策的知曉情況，并根據督查中政策宣傳是否到位情況予以獎懲。

4 健康扶貧政策信息傳播效果

由于采用了多種信息傳播方式，且有嚴格的知曉率考量標準，漢中健康扶貧政策信息傳播取得了良好的效果。2017年5—6月，課題組跟隨漢中市衛計局督導組在略陽縣和城固縣進行調研，實地考察了村醫和村民對政策信息的知曉和理解程度。對村醫的考核主要由4道題目構成，依次涉及2017年新農合個人籌資繳費標準、貧困對象門診治療的地點及報銷規定、貧困對象慢病報銷資料提交以及2017新農合大病保險報銷比例等四方面。測試結果顯示村醫對健康扶貧政策掌握較好，正確率平均在76%左右。了解貧困戶對健康扶貧政策信息知曉率的方法主要是通過簡單的六個問題，隨機抽查群眾應知應曉的健康扶貧政策，然后計算知曉率，問題及測算標準見表1。

表1 入戶詢問健康扶貧政策知曉情況訪談表

課題組通過走訪城固縣原公鎮、五堵鎮以及略陽縣兩河口鎮和金家河鎮8個村的47戶貧困戶發現，對于健康扶貧政策的知曉情況2戶為“差”，5戶為“良”，其余40戶為“優”（占比85.1%）。這反映出群眾知曉率高，健康扶貧政策基本做到了家喻戶曉。另外，為了使健康扶貧政策掌握常態化，漢中市還開通了微信健康扶貧知識測試平臺，組織全市衛計干部、醫務人員、鎮村干部及村醫等參與知識測試，第一輪參與人數近9 000人。

5 結論與啟示

作為秦巴山區脫貧攻堅主戰場之一的漢中市在健康扶貧政策信息宣傳方面取得了顯著成效，也得到了老百姓的認可。以衛計系統為代表的組織傳播在健康扶貧政策信息中發揮了主導作用，它通過行政力量，采用了多途徑、立體化的宣傳方式，做到了扶貧政策信息的精準傳播，體現在：①充分發揮了政策實施者的主觀能動性，并對政策宣傳者進行了培訓和測試，避免了政策傳播在科層體制的“上傳下達”中被曲解和變形。②傳播渠道多元立體，既有傳統方式，也善于借助新媒體。與以往“公共政策傳播往往局限于‘紅頭文件’、報刊、印發的專題手冊、廣播電視以及網絡媒體的新聞欄目”[2]等形式不同，漢中市在宣傳健康扶貧政策時，能根據傳播主體的目的、傳播內容以及受眾的需求來選擇多樣的傳播媒介，做到了信源、信道及信宿的有機結合。比如該市將標語橫幅遍布公路沿線、過街要道、路河擋墻及農戶外墻等醒目位置，且善于抓住老百姓的關注點“住院能報銷”，契合受眾需求；將宣傳資料印在缸子、盆子、T恤等日用品上免費發放，強化了老百姓的信息接受頻度。微信、微視頻及沙畫等方式盡管未必能引起農村居民的關注，但是其新穎的方式易引起媒體及其他市民的關注和擴散，可以較好地助力扶貧政策宣傳。③改變了傳統政策傳播中對受眾理解度的忽視，強調用符合百姓認知水平的語言來宣傳政策。一是采用了通俗易懂的語言制作了《健康扶貧政策我知道》宣傳彩貼；二是在橫幅標語宣傳中能夠把官方文本形態的政策信息轉化成通俗易懂、簡單易記的話語表達形式，契合農民的信息接收和解讀能力；三是在面對面宣傳時，注重耐心解讀。如南鄭縣專門編寫了《干部入戶幫扶工作指南》和《幫扶干部入戶應知應會內容》，要求幫扶干部上門親切問候、自報家門贏得好感，然后針對其家庭現狀，因人因戶用群眾的語言做好針對性政策解讀，采用“干農活、說農話”與農民攀親的工作方式，有效拉進信息傳播者與接受者之間的關系。④在信息傳播中，設置了一個信息中介——“村醫”或者“干部”，如在順口溜中提到“報銷流程記不住，不要忘了找干部”，進一步打消了農民在理解與運用政策信息上的顧慮。⑤注重差異化宣傳，采用了三套針對不同受眾的傳播話語。為了幫助各類人群更好地掌握健康扶貧政策，專門編制了詳明具體的干部版《健康扶貧政策讀本》、簡潔明了的村醫版《新農合政策報銷流程暨標準一覽表》以及通俗易懂、圖文并茂的群眾版《健康扶貧政策我知道》宣傳彩貼。

6 健康扶貧信息傳播建議

漢中市在健康扶貧政策信息傳播中能從實際出發，根據老百姓接受習慣和方式進行信息幫扶，值得其他地區借鑒。為了讓更多的人不會因病致貧、因病返貧，從根本上提高老百姓的健康生活質量，課題組認為應從以下方面持續做好健康扶貧信息傳播工作。

6.1 普及健康基本知識，提升公眾健康素養

健康素養是指個體獲取、理解和處理基本的健康信息或服務，運用這些信息和服務作出正確決策以維持和促進自身健康的能力。《2013年中國居民健康素養監測報告》顯示，當年東、中、西部地區居民健康素養水平分別為12.81%、7.10%和6.93%[13]。因此農村地區、中西部地區仍然是今后健康教育工作的重點地區，而老年人、文化程度較低者是健康教育工作的重點人群。2016年國家衛計委發布《中國公民健康素養——基本知識與技能（2015版）》[14]，從基本知識和理念、健康生活方式與行為、基本技能等界定了我國公民健康素養的基本內容，成為評價我國公民健康素養水平的重要依據。推進健康扶貧工作，要充分利用多種手段，進行相關科普讀物、視頻、健康教育讀本的開發和制作，并充分利用現代傳播技術和資源，向公眾傳播通俗易懂、科學實用的健康知識和技能，切實提高公眾健康素養水平。比如在各村顯眼醒目的位置，張貼日常健康知識，并實時更新；針對春夏秋冬易發疾病，提前進行相關防控知識介紹；定期或不定期在村組、村衛生室等地點舉行健康知識競賽與急救知識培訓等。

6.2 與多部門協同，努力培養農民健康生活習慣

因病致貧是六大致貧因素之一，避免老百姓因病致貧、因病返貧不僅是面向2020年的短期任務，更是推進健康中國戰略的一場曠日持久的戰役。它不僅需要衛計系統的全員參與，更需要文化廣電、教育、體育、環保等部門的協同和社會大眾的積極參與。因此衛計系統應廣泛聯合其他部門，共同開展健康知識的宣傳和普及工作，提升群眾健康意識，從源頭遏制因病致貧、因病返貧：①與廣播電臺、新聞媒體合作，開辦健康知識專欄，制作健康知識專題節目。電視是農民獲取信息的第一傳媒，衛計系統可以與電視臺合作，在電視上開辦專題欄目，邀請當地三甲醫院的專家教授，為老百姓講解常見病預防知識，并固定播出時間。②與文藝演出團隊合作，編排宣傳醫療健康的文藝節目。近年來，各地以“文化扶貧進鄉村”為載體，組織流動舞臺車、流動圖書車、流動電影隊等深入鎮村院落開展文化服務，堅持用文藝的力量感化群眾，收效顯著。衛計系統也可以搭乘“文化扶貧”專車，圍繞健康扶貧、健康習慣養成、防病知識宣講等創作豐富多彩的文藝節目，幫助老百姓養成健康生活的良好習慣。③與教育系統合作，組織醫療小分隊或專家“進校園”“進課堂”，對中小學生開展健康知識普及，并通過中小學生與家長的交流互動，培養農村家庭的健康意識。④與體育局合作，充分利用各村綜合文化服務中心的場地和設施，廣泛開展農村群眾體育活動，營造“全民參與”“全民健身”的良好氛圍。⑤與環保部門合作，在農村廣泛宣傳環境與健康的關系，同時進行農村環境改造，幫助村民養成垃圾不亂丟的好習慣，從環境治理上做好疾病防控。

6.3 加強村衛生室信息化建設，充分發揮村醫作用

課題組前期對秦巴山區1 612位農村居民信息需求的調研表明，在農業技術、發家致富、生活保健以及科學文化知識等四大類信息中，農民最需要醫療健康、生活保健類信息。但由于“不知道到哪里找信息”以及“害怕假信息”等原因，他們的信息需求根本無法滿足。因此建議衛計系統加強村衛生室信息化建設，為每個村衛生室配備能聯網的電腦，并做好村醫信息技能培訓，以便他們充分發揮健康信息傳播中介員的作用，利用現代信息技術為農民服務：①對所在村組村民的健康情況進行摸排，并做好信息登記及健康狀況動態監護工作。鼓勵條件成熟的村組建立村民健康狀況信息庫，并與市縣醫療機構聯網。②幫助村民查詢本地三甲醫院各科專家門診時間，網上預約掛號，為村民的大病就診提供便利。③篩選當地健康服務的公眾號，擇優推薦村民通過智能手機關注，讓健康理念、防病控病融入他們的日常生產生活。④注重搜集村民對健康信息服務的需求和期待，并及時與上級部門溝通協調，建立暢通高效的健康信息需求反饋機制，以更好地提升老百姓的健康生活品質。