城市改造背景下流動人口安置問題研究

李家輝　許振曉

摘要：城中村是城市流動人口的主要聚居區。隨著城市的改造，城中村大量被移除，從而導致流動人口被迫遷移。流動人口安置已然成為城市改造中的首要問題，它不僅關系到人民的安居樂業還關系著社會的穩定發展。文章在分析發達國家貧民窟改造和流動人口安置方法的基礎上，提出適用于杭州地方實踐的流動人口安置政策，以期為其他城市的城中村改造過程中流動人口安置政策提供新思路。

關鍵詞：城中村改造；流動人口；公共政策

一、引言

城中村是我國獨有的城鄉二元劃分制度的下的產物。西方國家在城市化高速發展過程中由于大批失地農民涌入城市而形成了許多非正式、不規范的住宅區，聯合國將這種低標準和貧困為基本特征的高密度居住區定義為“貧民窟”。

城中村是城市化進程中的歷史產物。隨著城市空間的擴張和更新，大量的城中村被移除。作為城市流動人口的主要聚居區，城中村的消亡為城市流動人口的安置帶來了挑戰，也對社會穩定發展造成威脅。因此，本文通過對發達國家在貧民窟改造中流動人口安置的方法進行研究，為我們城中村改造過程中流動人口的安置問題解決提供借鑒。

二、發達國家貧民窟改造和流動人口安置政策

（一）美國貧民窟改造與流動人口安置

美國從19世紀中葉藉由工業化開始了快速城市進程。美國經歷了貧民窟改造的三個階段。第一階段：19世紀末。在這個階段，美國開始了大規模的人口流動。第二階段：20世紀50年代。這個階段美國為了振興衰退的中心城區，開啟了一系列有計劃的城市更新活動。第三階段：20世紀70年代。美國的新的“社區發展基金”成為了新時期美國進行社區發展和改造的主要手段。

（二）英國貧民窟改造與流動人口安置

英國在城市化的發展進程中也面臨過貧民窟的改造問題。和美國相似的，英國也的貧民窟改造也經歷了大致三個階段。第一階段是二十世紀初的“推土機時代”，第二階段是二十世紀二三十年代的城市“社會復原時代”，第三階段是二十世紀七十年代開始的“城市復興時期”。這個階段的城市管理任務是復蘇經濟大蕭條后的英國城市。

三、英美貧民窟改造中流動人口安置經驗教訓

（一）不能急于求成、手段過激

美國和英國在其貧民窟改造的過程中曾一度追求快速完成改造過程。他們或是大規模的拆除貧民窟為流動人口提供最低生活標準的公寓或是將流動人口強制安置于城市外圍。這些方法雖然在短時間內緩解了城市流動人口的住房壓力，但是卻形成了新的貧民窟問題，流動人口的居住條件沒有得到實際的改善，是一種治標不治本的方法。此外，由于在改造過程中手段比較激烈，反而引起了社會的對立，導致了社會激蕩。這些都是我國在進行城中村改造時需極力避免的。

（二）改造要以促進居住質量和社會公平為重

美國和英國在貧民窟改造的中后期主要關注于流動人口的居住質量。旨在為城市流動人口提供優質的人居環境，改善現有的建筑。此外英美兩國還在社會公平方面做了很大的努力，提高了城市流動人口的社會地位，維護了他們的利益。這樣既解決了流動人口的安置問題還促進了和諧，維護了社會的穩定發展。

（三）要將貧民窟改造和城市經濟發展相結合

美英兩國在貧民窟改造的后期都著重于通過各種社會機構為流動人口提供培訓和崗位，并且大力支持社區的自主發展，這些措施不僅提升了流動人口的知識水平和就業能力，也促進了鄰里社區更好的發展。讓流動人口從物質上和精神上都能更好的融入現代城市，融為城市的一部分。這些為流動人口提供的培訓和就業以及流動人口本身所產生的效益和消費都為城市的經濟發展創造了新的動力和源泉。

四、現階段杭州城中村改造存在的問題

杭州的城中村改造歷史可以追溯到20世紀90年代。杭州主城區共有城中村246個。從1998年杭州啟動城中村工程，截止2015年年底已經完成了68個城中村的改造工作。杭州計劃在“十三五”期間要全部完成剩下的178個城中村的改造工作。杭州近幾年城中村改造的指標壓力非常大。杭州在二十年的城中村改造過程中取得了非常多的成果和經驗，但是在出現了非常多的問題。

（一）改造節奏過于快，安置手段相對滯后

根據公開資料顯示，2017年杭州主城區（不含蕭余富臨）全年完成整村征遷“清零”69個村，征遷59796戶，整治5098戶，開工建設安置房約423萬平方米、竣工約627萬平方米，回遷安置10367戶。2018年，杭州將實現由“征遷為主”向“拆建并舉”轉變，全年預計將完成住戶拆遷4萬戶，確保80%以上安置房項目實現開工，回遷安置1萬戶，主城區完成整村征遷56個村。近日省住房和城鄉建設廳還公布了《浙江省2018年度棚戶區改造計劃開工項目清單》（第三批）共175個項目其中杭州就占了61個城中村待改造項目。而在杭州市城中村改造轟轟烈烈的進行的同時，關于流動人口安置議題的政策卻相對滯后。直至2017年12月，杭州才推出《關于加快籌集建設臨時租賃住房的工作意見》和《關于加強臨時租賃住房建設和管理若干問題的通知》，通知指出到2018年3月底，杭州市要籌集推出外來務工人員臨時租賃住房4500套；到2020年底，累計籌集推出外來務工人員臨時租賃住房4萬套。城中村改造的快速推進和配套安置措施的滯后導致了大批流動人口失去了現有居所。

（二）改造手段單一，回遷難度大

我國現階段的城中村改造還是以物質性拆除更新為主，雖然在改造中也穿插有社區綜合整治，但是比例較小。以杭州為例，杭州市計劃改造的178個村，其中，拆除重建139個、綜合整治21個、拆整結合18個。近些年我國因為城中村拆遷不斷涌現出“拆二代”、“一拆富三代”等情況。這種城中村改造模式，使得一小部分人排他性的獨占了城市的發展紅利，加劇了社會的不公平。在大量的拆遷背景下，去年杭州樓市涌現了大批拆遷戶全款購房的現象。這里面很大程度上是由于拆遷戶獲得的大量賠償款推動的。有數據顯示，在去年“秒磬”、“搶房”成為常態的大牛市之下，杭州2017年十區總共賣出了183739套商品房，拆遷戶在接受安置房的基礎上有相當一大批涌入了商品房搶購大軍，進而助長了樓市瘋狂。

由于城中村拆除重建需要一個較長的周期，流動人口被迫外遷新的居住地，當城中村改造完成后，由于交通因素、生活習慣等因素，流動人口依舊有很強的回遷意愿。但是由于城中村在改造之后地價上漲，居住環境和物業水平提高，租金往往會超過他們的承受能力。在城中村拆除重建的過程中，并沒有將流動人口的存量考慮在內，重建后的新居民區能容納流動人口的數量較之前有很大的下降，安置房的數量也堪堪能滿足原住民的住宅需求，在杭流動人口的住宅需求沒有被很好地兼顧。此外，流動人口大量向城市周圍的郊區低租金區域流動會使得城市發展以“攤大餅”的模式擴張，在流動人口新的聚居區很有可能形成新的城中村。

（三）公租房、長租房覆蓋不足，中低收入流動人口處境艱難

目前，我國很多城市都相繼推出了長租房、公租房等利民惠民舉措。但是長租房、公租房首先在數量上供不應求，其次申請條件也比較苛刻。截止2017年10月杭州市流動人口數量達到528萬。而流動人口的住房解決問題通常有租賃房屋、單位宿舍、自購住房這三種手段。搜狐杭州提供的數據顯示：租賃房屋的人數占據流動人口的74%，單位宿舍（包含人才公寓）占據流動人口的22%，自購住房占據流動人口4%。由此我們看出流動人口的租房需求非常旺盛。2017年全年杭州市新增公租房8514套，目前杭州共有6.6萬套公租房。目前杭州市的公祖房、廉租房主要用于吸引外市人才來杭以及解決杭州本地困難家庭的住宅需求。中低收入流動群體的住房需求沒有被覆蓋，杭州市絕大多數的中低收入流動人口住房問題都依靠自己找房租房解決。

五、城中村改造中城市流動人口安置對策

城中村改造是當前中國城市化進程的熱門議題。流動人口是現今城市人口的重要組成部分，為城市的進步與發展做出了卓越貢獻。城中村改造關系著流動人口的住房問題，也觸動著這些城市弱勢群體的神經。城市管理者在進行城市改造的過程中要遵循一定的原則。

（一）完善城市改造總體規劃，配置合理安置政策

城中村改造一定要有完善科學的城市總體規劃。要將流動人口聚居區整合納入城市規劃工作體系中，不能把城中村改造當作一個孤立的改造工程，而要將其和城市經濟的增長轉型、居民生活條件的提升、城市景觀的美化結合起來。在規劃城中村改造的時候，要提前預備好對于流動人口的安置措施，將城市流動人口的住房需求納入城市的總體規劃中，劃撥土地用于城市流動人口的安置，為城中村改造人口大規模遷出做好緩沖。

（二）積極發揮政府統籌作用，兼顧各方利益

在城中村改造和流動人口安置過程中，要發揮政府的統籌作用。一方面政府既要保證城中村改造工作保質保量進行下去，從土地確認、違章處理、拆遷補償、安置分配、信息公示等環節都制定詳細的章程并嚴格執行，保證城市改造的順利完成。另一方面，政府也要統籌資源，撬動杠桿，積極調動社會力量參與流動人口安置工程，大力引導企事業單位參與到流動人口安置的過程中來。此外在改造過程中，要正確的認識流動人口對于城市的貢獻，給予流動人口尤其是中低收入流動人口一定的發言權，將他們的利益納入城中村改造這個綜合性的工程之中。

（三）結合多種安置手段，建設流動人口家園

政府在流動人口安置議題上要積極探索多元開發模式。例如在勞動力密集型企業鼓勵企業自建員工住房，政府在企業相對集中的工業區規劃中預留土地用作低租金流動人口住宅區。政府還要積極增加長租房、廉租房、公租房的供應，多層次的滿足流動人口的住房需求。同時政府還可以集中建造過渡性住房，過渡性住房既可以為拆遷居民提供過渡性住宅，也可以節省下政府給予拆遷戶每月高額的過渡補償，還可以在拆遷居民搬離后用作城市流動人口的廉租房，最大效益的利用公共資金和土地。

（四）善用轉移支付，促進社會公平

在對城市流動人口進行安置的過程中社會公平也是一個非常突出的問題。政府可以借鑒香港“樓宇經濟”的經驗，利用轉移支付的手段著力促進社會公平。例如在城中村改造的招商過程中，政府優先完善基礎設施和綠化，得益于環境改善周邊商業樓盤增值后政府再向開發商收取一定比例的資金用于支持保障性住房建設，用因改造而升值的商業利潤來支持流動人口安置工程。讓更多的人享受到城市發展的紅利。在政策方面，政府可以為流動人口搬遷安置提供一定的經濟和政策照顧，可以通過降低公租房申請門檻等方式讓政策向低收入的流動人口傾斜，保障他們在城市生活中的地位和利益。

（五）加強社區建設，促進流動人口融入社會

在建造流動人口公寓的時候要充分考慮他們的需求和居住偏好，努力為他們提高良好的居住環境，提升他們的社區歸屬感。同時也要加強對流動人口的管理，促進流動人口更好的融入社會。給予社區更多的發展自主權，讓社區根據自身情況建設和諧的鄰里社區，增強社區內居民的凝聚力和向心力。此外還應該調動各類社會組織為城市流動人口尤其是低收入、低文化水平的流動人口提供必要的就業與培訓，將流動人口的安置與城市經濟增長點的培育相結合，將城市流動人口轉變為城市經濟、消費、文化發展的動力，著力打造包容、多元、活力的宜居和諧的城市。

參考文獻：

約翰·彭特. 城市設計及英國城市復興[M].華中科技大學出版社，2016.

（作者單位：杭州師范大學經濟與管理學院）