維多利亞州公園管理經驗借鑒及啟示

陳夢媛

摘要：澳大利亞是較早開展保護地運動的國家，地方自治型管理讓各州都積累了豐富的公園管理經驗。在介紹維多利亞州公園基本情況的基礎上，通過對其年度報告的解讀，闡述了整個州公園管理的主要內容和管理特點，同時思考我國地方自然資源保護和國家公園管理建設如何進行提升。

關鍵詞：自然保護區；國家公園；管理經驗

澳大利亞位于南半球，國土面積約769平方公里，是世界上唯一覆蓋一整個大陸的國家。其國土根據地形地貌和動植物等要素及聚落和土地使用等特點，被劃分為85個生物地理區域，具有豐富的景觀多樣性。澳大利亞是較早開始進行保護地建設的國家，其歷史最早可以追溯到1863年在塔斯馬尼亞（Tasmania）通過的《荒地法》（Waste Lands Act）和隨后頒布的《皇家土地法》（Crown Lands Act）。1873年，壯觀的海岸景色，現今的坎貝爾港（Campbell National Park））國家公園的“十二門徒巖”石灰巖堆棧和拱門，以及維多利亞塔山的火山錐被保護了起來。在美國黃石國家公園成立后不久，1879年，澳大利亞將新南威爾士悉尼以南8600公頃的王室土地開辟為保護區域，建立了世界上第二個國家公園，現在的皇家國家公園（Royal National Park）。國家公園以及國家保護地從相互獨立到融為一體，這一轉變的經歷對構建系統化的國家保護地規劃發揮了極為關鍵的作用，其國家保護地保護層級體系與IUCN（International Union for Conservation of Nature）制定的保護體系保持一致，中國則主要分為自然生態系統類、野生生物類、自然遺跡類。

就國家公園的管理體制來說，各個國家之間存在一定的差別，但總體上可以歸納為三種模式，包括中央集權型管理、地方自治型管理和綜合型管理。中央集權型管理代表國家有美國、巴西等；地方自治型管理代表國家有德國、澳大利亞等；綜合型管理國家有英國、加拿大等。澳大利亞作為聯邦制國家，是地方自治型管理的代表國家。聯邦政府對外負責國際合作和相關法案簽訂，對內負責立法、政策發布、各州之間的合作聯系等，具體的保護地和國家公園管理由地方政府負責。維多利亞州位于澳大利亞東南沿海地區，與南澳大利亞州和新南威爾士州相連，占地約227600km2，擁有眾多風景各異的地區和旅游景點。維多利亞州是澳大利亞最小的大陸州，但其豐富的自然資源和景觀吸引著大量來自世界各地的游客。地方公園管理機構提倡的“健康的公園健康的人”（Healthy Parks Healthy People）已經發展成了全球運動，并在2016年成為IUCN政策的一部分。澳大利亞的保護地和國家公園建設已經走過了最初的探索和發展階段，現在已經形成了一套系統完整的保護體系，特別是地方政府所積累的具體可行的管理經驗對于我們國家各省和地方的自然資源保護區和國家公園建設具有一定的參考借鑒意義。

一、維多利亞公園基本情況

（一）管理機構

作為管理維多利亞州多元化公園系統的法定權力機構，維多利亞公園管理機構（Parks Victoria）在1996年12月12日開始運作，正式創建于1998年的《維多利亞公園管理法案》（Parks Victoria Act），負責管理國家控制下的公園和保護地。具體管理范圍包括州內的海洋公園和保護區、國家公園、荒野地區、州級和大都會公園，數千土著文化場所和后歐洲遺產地（post-European heritage sites），以及維多利亞州海岸線的70%左右的地區。在水路和港口方面，還負責經營菲利普港灣，西港和坎貝爾港的本地港口，以及亞拉河（Yarra）和馬里比農河（Maribyrnong）。維多利亞公園致力于提供實地工作，以保護和提升公園價值，首要責任是確保當代人和后代人都能享有活力的公園。維多利亞公園會結合周圍的景觀環境來管理公園，并與地方傳統業主（Traditional Owners），政府和非政府組織，私人土地所有者、公園鄰居，承租人、兄弟組織和社區等開展合作一起管理轄區土地。

（二）轄區范圍和游客人數

從維多利亞州公園官方網站上提供的年度報表可以看到，從2006年到2016年，國家公園和各保護區的總體數量變化不大，自然保護區和保護儲備地減少了89個（如表1所示），但總面積增加了14萬公頃，現在為411萬公頃，公園和保護地等管理區占整個州的面積也從17%增加到18%。區域的面積并沒有大幅度增加，但游客人數在這些年增加了近三千萬人（如表2所示），在2016年約一億的游客中，有40%的游客會去往國家公園和州立公園，有36.7%的游客會去到海邊的碼頭，還有23.3%會去都市公園（Metro Park）。

（三）倡導理念-健康的公園健康的人

維多利亞公園倡導的口號是“健康的公園健康的人”，這是管理機構所有事情的核心。公園和大自然是改善和維持個人和社區健康的重要組成部分，維多利亞公園在將人和社區與公園連接方面發揮著明確的作用。澳大利亞地方的傳統所有者長期以來都明白自然與人類健康和福祉之間的聯系，正如“關心國家和國家關心你”這句話所表達的意思，維多利亞公園所提倡的健康概念也正是建立在這一傳統知識的基礎上。公園管理機構花了大量時間研究人與大自然的聯系，現在有越來越多的研究結果表明這些時間都沒有白費，這樣的研究對人們以后的健康和幸福具有積極的影響。“健康的公園健康的人”未來所要達到的目標是通過自然的力量，來獲得人類的健康和福利，同時保護生物多樣性。這個倡導是維多利亞州根據環境和人類的關系提出的口號和運動，現在已經被地方注冊了專利，這項和“健康”有關的環境保護運動已經在全球范圍內發展起來并成為了IUCN政策的一部分。

二、管理內容

維多利亞州將可持續發展的概念應用于公園，在管理社區資源的過程中能讓生命賴以生存的生態系統得到保護，同時還能提高現在和將來的生活質量。管理機構力圖打造一個世界級的公園服務來實現地方所倡導的健康的公園健康的人，在實現理念的過程中有四個關鍵的原則，一是所有的社會福祉都取決于健康的生態系統；二是公園能保持和培育出健康的生態系統；三是與自然接觸對于改善情感、身體和精神健康和幸福至關重要；四是公園是地方經濟增長和活力的基礎。在向人們傳達信息時，維多利亞公園主要做的事情也是他們所關注的重點，包括以下四項戰略：

（一）連接人和公園

這項戰略主要內容在于與人們建立牢固的伙伴關系以保護維多利亞的資源和環境，使更多的人都能進入公園并有一段難忘的體驗，在更深的層面培養人們與公園和國家的終身聯系。維多利亞公園管理機構認為伙伴關系對于充分利用資源、促進創新、收集知識至關重要，在另一方面還能有助于為公園和人民提供更好的服務。在具體做法上，維多利亞公園公開接受與社區、企業和合作伙伴各項合理科學的合作機會；提供現代設施和信息來鼓勵公園的旅游業；重視合作伙伴和志愿者的參與，并且把公園作為學習和教育的地方。用伙伴關系的力量來擴大公園的貢獻，以創造具有凝聚力、活力和繁榮的社區。

（二）保護維多利亞特別的地方

維多利亞公園的目標是確保這些珍貴的自然資產和文化遺產，現在的人們以及子孫后代都能享有，要做的工作便是保護公園，這是實現這一愿景的基礎。除了提高人們對公園獨特的自然資產和文化遺產的認識，重視技術運用外；還將管理行動建立在傳統土著知識，當代科學和風險評估的基礎之上，來保護和恢復重點棲息地的生態進程。同傳統業主和其他土地管理者合作來保護公園的自然和文化價值，加以科學管理來公園增強面對氣候變化和其他壓力因素的抵御能力。

（三）提供超越公園邊界的好處

當地管理機構認為公園能提供了許多超越管理邊界的好處，這些好處包括更大的人類福祉、經濟繁榮和地區的宜居性。例如提供一系列寶貴的生態系統服務，包括生物多樣性、清潔空氣和水；而公園通過旅游和娛樂活動，在城市和區域地區直接或間接的創造了更多的就業機會，提高了農村生產，帶動了經濟發展；在使社區更安全方面也發揮著積極的作用。

（四） 提高組織的卓越性

維多利亞公園管理機構被認為是公園行業的雇主，其服務文化要求他們將專業精神和責任感結合起來努力成為一個創新的、世界級的公園服務組織。如何提高組織的卓越性，當地會提高利益相關方和社區的參與度；與政府合作的同時對傳統業主持以敬意；主要的關注點是采用問責制和選撥模范領導；維多利亞州公園的現代化也是一項重要的工作內容，以執行一個世界級的標準為目標，通過持續不斷的進行新的研究，尋求技術進步，對時代的各項變化作出反應。

三、管理特點

（一）注重宣傳教育

維多利亞公園十分重視公園的教育作用，他們認為公園不僅是人們休憩觀賞的地方，同時也應該作為學習和教育的地方。通常情況下，在維多利亞州國家公園的規劃中，邊界線范圍內的區域會被劃分成四個部分，包括保育區、保護和休閑區、發展區、教育區。教育活動其實可以涵蓋在發展區或其他的區域內進行也并不沖突，單獨列出來就意味著整個區域所進行的開發和管理都應該圍繞教育進行，由此可見地方對公園教育作用的重視程度。公園會定期開展許多教育科普活動，鼓勵公眾參與，除了自行組織活動外，還公開接受不同組織在公園內開展諸如此類的活動來進行宣傳教育，促使人們在體驗自然的同時了解自然。每年開展多少教育活動已經成為了維多利亞州公園年度報表的內容之一。

（二）信息化的服務

公園的所有信息，包括年度報表，財務報表，規劃文本，要開展的項目等都可以在官方網站上進行查詢，同時還提供原始版本的下載服務。維多利亞州實行的是管理權和經營權分離的制度，公開這些專業的信息能讓一些希望和公園開展合作的組織和個人在前期能對公園有充分的了解。對于游客而言，在州政府的網站上可以看見管理機構根據資源情況和地區特色進行的景觀分區，一共有12個區，覆蓋了整個維多利亞州。每個地區擁有的資源不同，所呈現的景觀和體驗也是相對不同的。從原始風貌的海灘，迷人的海岸線，到遍布野生動植物的國家公園，再到葡萄酒酒莊、湖泊以及適合滑雪、攀登和遠足的高山都吸引著人們前去探索和體驗（如表3所示）。這樣全覆蓋的分區分類，其前提是建立在對資源的充分了解的基礎上，信息化的服務能為游客提供更自主選擇的機會。

（三）重視游客體驗，尊重自然

公園管理機構對游客的游覽體驗十分重視，每個公園都會列出能提供的活動。人們進入公園后，可以自主選擇想要參與的活動，不會有特別多的工作人員來管束，但當游客有可能存在危險情況時，相關工作人員會及時出面制止并加以勸導和說明。這樣一來，游客會有更多的空間充分融入自然，對話自然。以坎貝爾港國家公園（Port-Campbell National Park）為例，公園的整體設施并沒有給人一種豪華感，但細小之處用心卻體現得淋漓盡致。就拿標識牌來說，根據游覽方向不同，相同的圖標也會有不同的方向。對于殘障人士而言，除了享有跟普通游客相同的服務外，還享有更多人性化的服務。公園在進行規劃時，會單獨再做一份針對殘障人士的規劃文本，會設計專門的游覽道路。從2006年和2016年維多利亞的公園年度報告可以看出，這樣長的一段時間里，游客在大量的增加，但公園大型的設施卻沒有顯著增加，游客中心反而還出現了減少，相對增加的是一些道路和碼頭以及一些小型的設施（如表4、5所示）。表格里所列的游樂場并非傳統意義上大型的游樂場，而是公園里小范圍的游憩設施場地或廣場；臨水設施（water access points）包括一些劃船，船坡道等。

（四）強調公眾參與

在維多利亞州的官方網站和各公園的游客宣傳手冊上以及開展各項的活動中都能見到地方所倡導的“健康的公園健康的人”理念。通過讓人們體驗、理解并實實在在的從公園中獲益來讓人們投入到對公園的保護中，包括投資，倡導和為公園的健康采取行動。這個理念的目標就是建立人和公園的長期聯系。除了游客來游覽和體驗外，在公園的規劃和管理上，維多利亞公園管理機構會鼓勵組織和個人參與，包括公園的鄰居，政府和非政府組織，志愿者等。公園和保護區并沒有從地方上獨立出來，而是通過更好的融入地方，讓當地的居民自覺參與到保護行動中來。管理機構并不是單純倡導保護自然保護環境，而是告訴人們這樣做能帶給我們什么，進而引發思考和行動，如果要擁有健康的環境和生態以及健康的身體，社區和社區的居民需要怎么做，這是一個引導的過程，不是直接灌輸生硬的知識。

四、啟示與思考

（一）管理體制

我們國家有相當一部分的自然保護區，國家地質公園，國家森林公園，風景名勝區等，未來還會公布具有國家代表意義的國家公園。這些保護區和公園應該采用什么樣的管理體制，是由國家有關部門統一管理，還是由地方管理，不少專家學者都給出了自己的看法，但究竟采用什么樣的管理體制和方法，還需要決策者有一個更為長遠的考慮和打算。充分重視體制，重視立法，將更有益于未來長遠的發展，很多問題的關鍵也來源于此。

（二）保護和發展的思考

人們總是在談論保護和發展的關系，而在現在的環境下，自然資源和文化資源保護與發展的關系已經直接的演變成了保護和旅游開發的關系。要弄清楚這兩者的關系就是要明白誰是目的誰是手段，仔細一想又覺得保護可以是要達到的目的，也可以是為了地方和社區福利發展旅游的手段。我們不用特別的排斥或者抵制旅游的發展，人和自然的關系不是對立的。管理者應該進行適當的引導，優化管理手段和方式方法，讓旅游轉變為更為高級的過程和體驗，讓游客不單單是觀景游山玩水，更需要對生態環境和自然資源有所思考，這個過程可能會很漫長和艱難。而對于特別的生態保護區就應該科學嚴謹的執行相關的保護措施，禁止人類活動，有些底線是要嚴格堅守的。

（三）社區參與

國外有很多優秀的社區合作案例可以讓我們參考，但中國的社區關系是十分復雜的，牽扯范圍廣，問題根深蒂固，簡單的照搬方法往往會出現“水土不服”的情況。這跟公眾的認知，政府長期的宣傳教育有很大的關系。逐利是人們本能的反應，國民自身沒有穩定的生活和發展的情況下很難無私的支持地方資源保護。這是一個階段性的過程，社區的參與能力是可以成長的。在政府主導的情況，建立平臺，給與組織和個人參與的機會，鼓勵民間組織發育。就像維多利亞州公園所倡導的“健康的公園健康的人”，大自然是改善和維持社區健康的重要組成部分。

五、結語

在過去一段時間里，澳大利亞各級政府的土地管理和景觀保護不斷依法變化，根據各州不同的資源情況，采取的措施也不同。維多利亞州豐富的自然和文化資源造就了現在的經濟大州，這是一個工業化程度高，農牧業發達的 “花園之州”。對于公園的保護和發展，維多利亞州已經形成了相對完善的系統，也隨著時代和科技的變化不斷優化，他們對于自然和人類的思考以及對此采取的行動是值得我們關注學習的。我們國家對于自然和文化資源保護的探索腳步一直沒有停止，隨著國內國家公園試點的公布，也預示著未來國家將投入更多的精力留住我們的“綠水青山”和“金山銀山”。就目前情況來看，還有許多方面有待加強和完善。

參考文獻：

[1]Thackway R， Cresswell I D. An Interim Biogeographic Regionalisation for Australia： a Framework for Establishing the National System of Reserves[R].Australian Nature Conservation Agency，Canberra，1995（03）.

[2]Natural Resource Management Ministerial Council. Directions for the National Reserve System—A Partnership Approach[R].Canberra，2005.

[3]珍妮·列農，韓鋒.澳大利亞景觀保護史[J].中國園林，2016（12）.

[4]劉瑩菲.澳大利亞國家公園管理特點及對我國森林旅游業的啟示[J].林業經濟，2003（12）.

[5]王祝根，李曉蕾，史蒂芬·J·巴里.澳大利亞國家保護地規劃歷程及其借鑒[J].風景園林，2017（07）.

[6]盧琦，賴政華，李向東.世界國家公園的回顧與展望[J].世界林業研究，1995（01）.

[7]周武忠.國外國家公園法律法規梳理研究[J].中國名城，2014（02）.

（作者單位：貴州大學）