我國應對人口變動的學前教育政策分析

和學新,烏煥煥

隨著我國社會的轉型與變革,人口因素已經成為影響學前教育發展的突出要素。研究我國應對人口變動的學前教育相關政策,具有重要的時代意義和現實價值。

一、我國人口變動背景下學前教育階段出臺的主要教育政策

我國自改革開放以來出臺了一系列與人口變動相關的學前教育政策(見表1)。人口變動背景下學前教育政策的變遷歷程大體可分為四個階段,不同階段學前教育政策面對的主要問題不同,工作著力點不同。

第一,政策撥亂反正階段(1979－1989年),以提升入園率和提高保教質量為目標。“文革”后至1989年處于政策發布的撥亂反正時期,在這個時期,政策發布的數量和級別都較高,顯示出國家對幼兒教育的高度重視。根據已有研究,此階段我國學前教育的規模一直處于快速發展的趨勢,1976年,全國在園幼兒1395 萬人。到1990 年,在園幼兒1972萬人,增長41．3%。[1]此階段頒布的一系列政策直接引發了全國幼兒教育的大發展。這一時期學前教育政策著力解決在得到國務院支持的前提下,統籌社會各方面力量發展幼教事業的問題;政策調整的著力點是通過各種渠道、多種形式發展幼兒教育事業,學前教育入園率有了顯著的提高。然而政策調整的實效僅僅停留在提高入園率,讓更多的孩子“有園可入”上,對于保教任務的專業規范關注較少。盡管相繼出臺的政策都指出要提高保教質量,對社會力量辦學進行規范,但直至1989年,國家教委才發布了《幼兒園工作規程(試行)》。而有關后期人口變動引發的擇園問題、城鄉資源配置等問題的相關教育政策并沒有出臺。

第二,政策實效下滑階段(1990－1999年),有些政策的出臺缺少統籌考慮,未能發揮政策實效。尤其是1995年頒發的《關于企業辦幼兒園的若干意見》,把幼兒園推向企業,對學前教育事業的發展產生了不利影響。

表1 與人口變動相關的學前教育政策一覽表

續表

第三,政策實效陷入低谷階段(2000－2009年),政府不夠重視幼兒教育,有關人口變動的學前教育政策發布陷入低谷時期,不僅文件數量少,而且尚未發揮實效。這一時期,各地大量出現變賣幼兒園、政府甩包袱的情況。2003年頒布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》,意在推進幼教事業的發展,但其總目標是“形成以公辦幼兒園為骨干和示范,以社會力量興辦幼兒園為主體”,容易產生歧義,許多公辦幼兒園被賣掉,幼教事業滑坡更嚴重。[2]2007年頒發的《關于加強民辦學前教育機構管理工作的通知》,對民辦學前教育做了進一步的規定和規范,起到一定的作用。

第四,政策蓬勃發展階段(2010年至今),文件頒布的數量增多,級別提升,時效性增強。這一時期的相關政策包括《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010－2020年)》《關于當前發展學前教育的若干意見》《關于建立學前教育資助制度的意見》《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》《關于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》《關于規范幼兒園保育教育工作,防止和糾正“小學化”現象的通知》《3－6歲兒童學習與發展指南》《幼兒園教師專業標準(試行)》《關于開展0－3歲嬰幼兒早期教育試點工作有關事項的通知》《幼兒園教職工配備標準》《國務院辦公廳發布加快中西部教育發展的指導意見》《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》等。這些政策的頒布實施,有效促進了學前教育事業的發展。

二、我國人口變動背景下學前教育政策分析

近年來,我國涉及人口變動的這些政策文件有力保障了學前教育的發展和相關問題的解決,但部分內容還有待于進一步改進和完善。

(一)學前教育財政投入政策分析

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》(以下簡稱《綱要》)發布后,國家和各級地方政府相繼出臺的一系列政策加大了對學前教育的財政投入,政策取得了一定的實效。首先,學前教育財政投入在政策支持下明顯增長。相繼出臺了一系列的教育政策,其對財政投入的規定性和指向性更為清晰和明確,并被納入了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》文件中。這使得學前教育財政性經費總量及其占財政性教育總經費的比例在最近幾年尤其從2010年以后開始有明顯增長。其次,規范了學前教育經費的使用與管理,引導各地根據自身經濟發展狀況制定幼兒園收費標準。

財政投入政策在取得實效的同時,存在以下不足之處。第一,其體現為公共財政投入傾向不合理,進而導致了學前教育公平性、公益性問題。財政投入應該向公益性和普惠性幼兒園投入,而不論它們是姓“公”還是姓“私”。[3]如果僅僅加大對公辦幼兒園的財政投入,而忽視私立幼兒園的話,勢必影響學前教育的公平性和公益性。第二,學前教育財政投入監管制度不到位。監督管理制度是有效落實學前教育財政投入的重要手段,在缺少監督的情況下,學前教育財政投入就會受到人為因素的影響,表現出極大的隨意性。甚至可能出現下級政府虛報實情,爭取更多的來自上級政府的學前教育經費的情況。[4]監管制度的缺乏容易導致學前教育投入資金在利用上存在資源浪費、效率低下現象。

(二)幼兒園規模發展政策分析

《綱要》發布后,同年出臺的“國十條”提出,加大政府投入,新建、改建、擴建一批安全、適用的幼兒園。其后,各級地方政府相繼出臺了一系列政策。總體來講,相關政策的落實注重幼兒園的規模,缺乏幼兒園質量評估及監督管理機制。

政策執行后在取得了一定實效的同時,也出現了不少問題,有些地方政府發展學前教育事業的心態急切,存在數字崇拜心理,僅僅將政策重心放在提高數量上。在“三年行動計劃”中計劃搶時間,爭速度,進而忽略了質量的達標。不少地方的幼兒園重數量增加,輕質量標準,新建、改建、擴建的大量幼兒園質量和標準不統一。如由中小學富余校舍改建的幼兒園暴露出很多安全隱患,這些富余校舍主要集中在村小以及部分中心小學和初級中學舊址。它們與幼兒園校舍是有一定區別的,甚至包括場地布局也有所不同。不少改建后的校舍存在房舍結構不牢固、室內光線暗且采光系數不合理(采光系數不低于1/5)、臺階的高度過高、欄桿的密度小且高度低等問題,質量不到位的硬件設施存在安全隱患,很難保證幼兒的健康發展。總體而言,為應對學前人口問題而一味地擴大學前教育規模,追求幼兒園所數量的增加使得學前教育質量堪憂。

(三)民辦園質量提升政策分析

2002年《民辦教育促進法》頒布后,國家針對民辦園發展中的具體問題發布了一系列“辦法”和“通知”,折射出民辦幼兒教育政策更加具有針對性,同時也反映了政策更具法制化和規范化。2010年頒布的《綱要》指出,“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。大力發展公辦幼兒園,積極扶持民辦幼兒園”。政府開始在民辦園中發揮更大的作用。就民辦園政策而言,民辦園質量提升存在“分類管理的政策困境”：[5]2010年頒布實施的《綱要》提出“探索營利性和非營利性民辦學校分類試點”,被認為是民辦教育改革的突破口。但目前民辦學校分類管理爭議較大,一是大多數民辦學校舉辦者不希望分類,而政府部門積極主張分類;二是分類管理有營利性與非營利性的二分法,還有營利性、非營利性且不要求回報、非營利性但要求合理回報的三分法。針對民辦園中愈演愈烈的“無證辦園”問題,2010年出臺的“國十條”首次正式將其納入我國幼兒園管理政策中。明確提出了治理無證園問題的原則即“分類治理,妥善解決”。但政策也存在許多不足之處,[6]一是尚未明確治理無證辦園的責任主體與相關部門及其職責;二是取締無證園的基本標準尚需進一步研究、制定;三是整改類別與期限尚待進一步細化與明確等。這無疑影響了國家對民辦園治理的有效性。

(四)人口城鄉結構變動背景下的學前教育政策分析

《綱要》和“國十條”等政策從多個角度解決了人口城鄉結構變動背景下的學前教育問題,如“著力保證留守兒童入園”,要“采取多種形式擴大農村學前教育資源”,擴大農村學前教育資源還涉及城市的農民工子弟。但政策也存在許多不足之處,主要體現在以下兩個方面：一方面,對于隨遷子女(跟隨家長進城的農民工子弟)入園來講,受到戶籍政策的限制(幾乎所有的公辦園和質優價廉的民辦園都僅僅招收具有本市戶口的幼兒入園),大批進入城市的農民工子女不能享受跟城市兒童同樣的教育資源。隨著農民工人數的增多,其子女的入園教育需求不斷增加,其受教育機會的不平等可能會導致各種社會問題的發生。另一方面,對于留守兒童入園來講,在政策實施中,目前農村學前教育資源的嚴重缺乏、幼兒師資力量嚴重不足、監督管理缺乏規范等問題造成了留守學前兒童的身心發展得不到有效的引導,學前教育得不到良好發展。

當然,政府尚未在城鄉統籌背景下對入園幼兒人口作出提前的預測和規劃,導致全國各地出現“入園難”的尷尬局面。這說明人口問題具有廣泛的政策導向含義,而我國城鄉統籌人口發展的科學決策機制尚未建立。

三、應對我國人口變動的學前教育政策調整建議

(一)根據人口變動情況,統籌學前教育政策問題

1．科學預測學前人口變動趨勢,及時作出政策調整

首先,完善并充分利用人口計生部門等的信息共享機制,科學統計人口出生率、人口遷入率、流入率的變動規律,及時預測人口變動的未來趨勢。然后,根據人口增長情況分析他們對學前教育資源的不同需求,并從各地區自然、經濟與人口分布狀況和現行辦園與管理體制出發,與資源的供給情況進行比較,找出現實差距和潛在問題所在,提早作出安排。在對人口變動進行分析的基礎上,科學預測學前人口變動的趨勢,并據此制定、調整相關政策。要針對不同區域的學前教育需求與發展狀況,及時調整發展重點。城區幼兒園應減少投資或者將投資的重點放在合理布局資源、提高園所質量方面。而對于農村日益增長的學前教育需求,則應新增幼兒園,拓寬優秀師資的引進渠道,填補學前教育發展中的空白。

2．轉變傳統觀念,以公平為指導思想

《綱要》把“促進教育公平”擺在重要位置,強調公共教育資源向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜。縮小學前教育差距的前提就是要轉變觀念。首先,廣大城市居民須及時轉變觀念,充分認識到流動人口為該地建設所作出的巨大貢獻,尊重流動人口隨遷子女的教育訴求。其次,政府部門也要超越“城鄉二元結構”的兩級思維模式,走出原有政策框架的束縛,未雨綢繆,統籌規劃城鄉教育的發展,走城鄉教育一體化之路。最后,在城鄉師資流動問題上,大學生應樹立正確的擇業觀,摒除城鄉差異觀念,積極投身于農村學前教育事業的發展中;作為城區在職教師,應主動走出校門,走進農村幼兒園的大門,為農村學前教育事業的發展貢獻力量。

(二)針對學前教育具體問題,調整相關政策

1．區分民辦園的辦園性質,制定有差別的財政投入政策

針對目前民辦園的復雜性,政府應區分民辦園的營利性與非營利性,對民辦園進行引導,使其收費更加透明化。借鑒香港特區政府對私立園的做法,將其分為營利和非營利兩類。政府出臺政策對其進行引導,審核批準其學費標準以及財務報告,使其更加透明化,保證其營利水平控制在應有的范圍之內。在此基礎上,中央以及省級地方政府應加大對民辦教育的財政投入,加大財政轉移支付力度,將不同學前教育機構納入公共事業監管之下。縣級政府要多渠道籌資,多方位發展學前教育。此外,政府在加大自身對學前教育投入力度的同時,還應發揮政策經費的導向作用,廣開學路,充分動員社會力量參與辦園,通過相應的制度設計與政策激勵,激發民間資本舉辦普惠性民辦幼兒園的積極性。

2．提高農村幼兒師資隊伍素質的政策

發展農村學前教育事業,關鍵是提高幼兒教師素質。一方面,政府發揮組織管理職責,出資對農村幼兒教師進行新理念、新方法的專業培訓,強化農村學前教師隊伍建設,提高農村學前教師自身業務水平。同時,政府要在福利待遇上對農村幼兒教師提供優惠,不斷提高教職工的待遇,有效遏制農村優秀幼兒教師的流失。另一方面,對于學前教育專業的學生,應按照本、大專、中專等不同層次分層培養。對于本科學生,應逐步實行“頂崗實習”這種培養模式,彌補幼兒園教師數量的不足,為廣大農村地區輸送優秀的幼教師資。

對于本科、大專師范生,應逐步實行定向培養政策,為廣大農村地區輸送優秀的幼教師資。具體來講,各省市教育行政管理部門通過與學校、學生簽訂定向培養協議,吸引部分優秀的高中畢業生學習學前教育專業,并在畢業后回生源地或其他地區農村幼兒園從教,服務期限不少于指定期限。同時,定向培養學生在校學習期間,學校為其開辟綠色通道,在獎助學金等政策評審上對待這類學生有所傾斜,以鼓勵其畢業后回生源地就業,彌補農村幼兒園教師數量的不足。

對中職類學前教育專業師范生應大力實行“頂崗支教”制度,以保障農村幼兒園教師的數量和質量。即各中職類幼兒師范學校的學生,在校期間,在校學習滿兩年后,第三年由學校推薦或自行聯系到某一幼兒園進行工作實習,培養學校派專業教師進行指導督查。同時,置換出農村幼兒園教師參加短期的脫產培訓。

(三)建立健全學前教育監管機制和教育質量評估機制,規范政策執行

1．建立監管機制,確保各級政府責任的落實

“監督機制是責任政府得以實現的基礎,如果沒有健全的監督機制對政府責任履行情況進行監督,責任政府只能成為公民難以企及的愿望,建立系統、全面和有效的責任監督機制是實現責任政府的基本前提”。[7]目前,我國的學前教育還比較薄弱,需要政府加大財政投入。而建立學前教育投入監管機制是確保政府責任落到實處的必要條件。對于學前教育財政投入責任,政府應承擔主要責任,可以通過立法等方式確定各級政府職責,使學前教育經費投入制度化。各級政府應建立學前教育資金審計部門,對學前教育投入資金的來源與去處公開化,建立學前教育信息公開制度,確保資金落實到位,避免資金的缺位和重復使用的浪費。

2．構建有效的幼兒園質量評估和監督機制

已有研究表明,“接受何種質量的學前教育”比“是否接受過學前教育”對兒童未來發展的影響更顯著。因此,如何在擴大規模的同時確保幼兒園的辦園質量才是真正意義上解決幼兒“有園可入”“入園如愿”等“入園難”問題的關鍵。

為實現“廣覆蓋、保基本”的公共學前教育體系,需要在幼兒園質量評估和監督力等方面潛心探索,大力推進幼兒園的標準化、規范化與制度化,在注重規模擴張的同時保證辦園質量的提升。對于無證辦園的違法行為,各級政府應在統籌協調的基礎上,建立相應的監督機制和獎懲問責機制。

教育行政部門及各相關部門應在充分調查研究的基礎上,采用定性與定量評估相結合、軟件與硬件建設相結合、社會評價與行業認定相結合的方法,綜合考慮辦園水平,制定并逐步完善各類幼兒園的認定標準及辦法,創建“有章可循”“有章可依”的良好環境。