陜西省渭河流域取水許可現狀分析

張 萍

（陜西江河工程項目管理有限責任公司，陜西 西安 710018）

0 引言

渭河是黃河第一大支流，陜西省渭河流域面積占全省總面積的1/3，集中了全省60%以上的人口和國內生產總值，是陜西省經濟發展的核心區域。但是，渭河流域水資源極為短缺，人均水資源占有量僅為全國的1/7，與渭河流域社會經濟地位和快速發展的經濟態勢極不匹配，水資源已成為制約流域經濟社會可持續發展的瓶頸。

2006年7月《黃河水量調度條例》（國務院第472號令）頒布；同年11月，黃河水利委員會啟動黃河重要支流水量統一調度工作，渭河、涇河、北洛河正式納入黃河統一調度，并基于國務院“87”分水方案，明確了取水許可總量控制指標?！蛾兾魇∥己铀空{度辦法》、《陜西省渭河流域管理條例》相繼于2008年和2013年頒布施行，渭河流域水量統一調度和取水許可制度逐步得到加強和完善。

管理辦法、法規的出臺，使得陜西省渭河流域取水許可控制指標和各地市用水總量控制目標逐步明確，但是基于“87”分水方案分配的渭河流域取水許可指標為耗水指標，基于“三條紅線”制定的總量控制目標為取水量，二者存在一定的差異性，使得陜西省渭河流域在取水許可和計劃用水管理方面存在管理不暢的問題，不利于取水許可制度和最嚴格水資源管理制度的順利實施；同時渭河流域取水許可管理中仍存在超標取水、無證取水、非法取水等問題。急需分析渭河流域內各地市取水許可情況，分析取水許可量與現狀實際用水量關系。本文通過實地調研和收集資料，統計渭河流域內取水許可情況，分析取水許可量與現狀實際用水量關系。

1 取水許可證發放情況分析

陜西省渭河流域取水許可實行分級管理，分別為黃委、陜西省水利廳、市級及以下水行政主管部門。

1.1 黃委發證情況

黃委在陜西省渭河流域發放了6份取水許可證，許可取水量27.99億m3，扣除發電過機水12.86億m3后，許可取水量為15.14 億 m3。

1.2 陜西省水利廳發證情況

渭河流域由陜西省水利廳發放的取水許可證共計42套，許可取水量16.13億m3（含發電過機水），其中在渭河流域發放的取水許可證共計23份，許可取水量12.41億m3，扣除0.905億m3發電過機水后，許可水量為11.51億m3。

1.3 地市及以下水行政主管部門發證情況

陜西省渭河流域由地市及以下水行政主管部門批準發放的取水許可證共計2190份，取水許可總量為51.50億m3，其中水力發電取水許可證69份，取水量41.35億m3，扣除該部分取水，則取水許可證總數為2121份，取水許可總量為10.14億m3。

1.4 分行業取水量

扣除發電過機水41.35億m3后，陜西省渭河流域各行業總取水許可量為36.79億m3，其中農業取水量最大，為21.54億m3，占取水許可總量（不含發電過機水）的58.6%；其次為居民生活用水，取水量為6.85億m3，占18.6%；再次為工業取水，取水量為5.64億m3，占15.3%；城鎮公共取水量最小，為2.76億m3，占7.5%。不同行業取水許可量對比見表1和圖1。

表1 陜西省渭河流域分行業取水許可量統計表 單位：萬m3

圖1 陜西省渭河流域不同行業取水許可水量（不含發電過機水）對比

2 存在問題

（1）陜西省渭河流域總取水許可量為36.79億m3，2015年總用水量為52.74億m3，取水許可量遠遠小于實際用水量，僅占總用水量的69.8%，尚有1/3左右的用水量未辦理取水許可。根據調研，陜西省渭河流域只有渭南市辦理農業用水取水許可登記，其他地市均未辦理農業取水許可證。農業取水未辦理許可證是導致取水許可量小于實際用水量的主要原因。

（2）工業取水許可指標有較大剩余量，超許可取水情況仍然存在。依據《陜西省2015年季度用水總量監測統計報表》，196個典型工業用水戶總取水許可量24260.67萬m3，2015年實際用水量17653.69萬m3，許可實際用水量占許可量的72.8%。2015年剩余取水許可指標6604.98萬m3。196個典型工業用水戶中，2015年有51個用水戶存在超許可取水情況，占26.0%。

（3）陜西省渭河流域部分水力發電存在退水量明顯小于引水量或退水量為零的問題，如寶雞市水力發電許可水量為41.35億m3，但退水量僅為39.84億m3，二者相差1.16億m3。

（4）取水許可信息有待完善。根據統計，部分許可證未及時換發登記、取水水源或取水量發生改變但取水許可證信息未變更、取水許可信息缺漏、取水總量與分行業用水量不閉合、關停企業取水許可證未核銷等問題。此外，各地市普遍缺少對已批準取水許可申請但未發證信息的整理和統計。

（5）取水許可監督工作需進一步加強。2012年水利部啟動了國家水資源監控能力建設項目，目前陜西省渭河流域基本實現了對占全部頒證用水總量70%以上的重點用水大戶的監測，但對這部分用水戶取水情況復核以及實際消耗量的監測有待進一步加強。同時，未納入水資源國控系統的用水戶的取水量監測也有待加強。

（6）取水許可延續管理不到位。陜西省渭河流域自2006年開始發證，目前大部分取水許可證已換證或已二次換證，但由于缺乏規范和完善的取水許可延續管理評估方法，導致取水許可延續管理不利于推動最嚴格水資源管理，難以發揮優化水資源存量的作用。

3 建議

（1）進一步開展陜西省渭河流域耗水規律研究，弄清不同地區、不同行業的耗水情況，以便于開展黃河水量分配方案、用水總量指標控制方案和取水許可總量控制在實際水資源管理工作中的銜接。

（2）強化農業取水許可管理。盡快出臺操作性強的農業用水許可管理制度，加強對大中型灌區的管理，通過在灌區取水口安裝計量設施等途徑，準確統計其用水狀況，詳細了解用水狀況，配合取用水調查登記工作，全面加強對農業用水的監管，逐步將農業用水納入取水許可管理范圍。

（3）根據區域地下水整體管理與保護方案，加強城鎮自備井用水戶核查，對于滿足取許可證辦理要求的城鎮自備井用水戶，逐步辦理取水許可證，實現取水許可管理。

（4）進一步探討水庫、公共供水工程的取水許可管理方式。根據《取水許可與水資源費管理辦法》的規定，對水庫和公共供水工程核發取水許可證，細化明確取水用途，根據不同取水用途對從其中取水的用水戶核發二級取水許可證，加強二級取水對象的統計管理，避免不同管理層級的重復發證問題。

（5）完善取水許可證延續評估程序與方法。通過開展水資源論證后評估、用水效率評估、實際用水量與過程持續監測等，切實發揮取水許可管理對最嚴格水資源管理制度的支撐作用，優化水資源存量。

（6）建立取水許可與水資源稅繳納系統聯動機制，提高取用水量數據統計的合理性和準確性。取水戶繳納水資源稅后才能取得取水權，建立與水資源費繳納情況的聯動機制，可進一步驗證實際取用水量情況。

（7）加強取水許可監督管理。定期開展取水設施、取用水量的核查，針對不同類型用水戶特點，制定不同的取水計量管理方案，完善取用水計量監測；加強取用水監控體系與數據信息平臺建設，完善取水許可數據庫，及時將延續、變更和注銷的取水許可證信息錄入臺賬系統，確保取水許可數據的及時準確。