西南地區川渝城市群建設與管理的府際合作

楊小敏

摘要：城市群作為多個城市的一種功能性集合體區域，正成為國家區域經濟社會發展的整體性運行載體。從一系列規范性文件中關于強化以合作共贏為基礎和以整合機制為核心的城市群建設與跨域協調機制健全的要求可知，重視預防區域共性問題，通過府際合作以優化治理過程和提升治理結果，城市群府際協作已成為城市群治理的新趨勢。文章通過文獻研究和訪談，對城市群建設與管理的府際合作狀況進行了研究，其合作模式已在東部取得相當成效，但我國西南地區城市群卻仍存在布局不科學、府際協作率低、集群效率偏下，合作無序松散等障礙。通過深層剖析我國西南地區城市群府際合作模式存在的瓶頸，考慮東西部不同城市群所處不同地域特征和經濟環境特征，借鑒東部做法甚至學習國外先進經驗，探討我國西南地區川渝城市群建設與管理的府際合作模式的必要性和可行性，從而更有針對性地提出促進府際合作可采取的對策建議。

關鍵詞：川渝城市群；建設與管理；府際合作

我國西部尤其是西南地區，城市群是西部大開發的戰略重點區和率先發展區，是區域未來經濟發展格局中最具活力和潛力的核心地區，西南城市群的發展事關大開發戰略的實施成效，承擔著縮小東西部差距、全面建設小康社會與維護民族團結的重任。據統計，我國十大城市群雖僅占全國的25%面積，卻匯聚著我國約60%的人口和80%的經濟總量。而在我國西部，以西安、成都、重慶等特大城市為中心的系列城市群正在成長，同時它們也成為促使經濟保持高增長速度的產業群，建設現代化城市群是我國西南地區發展關鍵。西部大開發戰略實施近14年來，經歷了由12省區“廣撒胡椒面”向城市化（城市群）建設為主的重要轉折。目前西部地區城市群由關中、川渝等共10個城市群組成，而川渝城市群是西南地區關鍵城市群，它是以成都、重慶兩市為中心對周邊輻射力逐年增強的西南地區府際協作載體，其總體發育程度低且發展尚處于發育雛形階段；城市群緊湊度和空間結構穩定度低，處于低度緊湊狀態；且城市群投入產出效率偏低；城市群經濟發展的差異顯著，與東部地區城市群相比的發展差距很大。未來將不斷完善體系建設，加大輻射效應，使府際一體化程度進一步提高。一方面，西南地區川渝城市群的發育發展離不開國家相關區域政策的推動促進。另一方面，城市群建設與管理府際合作，提出川渝城市群的總體發展目標和具體建設重點，對西部地區城市群科學合理發展具有重要導向作用。

一、西南地區川渝城市群府際協作的必要性

基于川渝城市群的狀況，探討其府際協作機制的必要性，為下文探析建立健全川渝城市群府際協作機制的建議對策作鋪墊。一方面，在我國區域經濟發展中，由于受傳統計劃經濟時代的影響，政治體制改革滯后，區域城市群府際關系阻礙區域一體化進程。隨改革開放后，我國逐步融進經濟全球化和區域經濟一體化的浪潮中，城市群建設也逐漸發展起來。川渝城市群是西南地區最大的城市群，是地區中心和樞紐，其發展狀況決定著片區經濟的崛起和發展。由于起步較晚，受行政區經濟及政府政績考核的誤導使得城市群內府際競爭嚴重，阻礙了府際合作的步伐。另一方面，城市群府際協作機制是推動域內問題的責任歸界舉措，促進地方官員間常態化交流的有效措施，城市間常態化交流能夠緩區域內城市發展不對稱矛盾、滿足加快城市建設的需要。同時，城市發展和城市圈的建立健全面臨著包括進一步改善城市交通、環境保護等問題在內的多重挑戰，而城市公共服務供給質和量的提高速度都與上列問題緊密相關，因此迫切需要區域共性城市實現同步的溝通交流，滿足全區域大、中、小型城市的多樣化發展需求，緩解城市發展程度失衡矛盾，形成城市相互促進的良性互動，促進城市發展。

二、建立川渝城市群府際協作機制的可行性

城市群是當今城市組團式發展的一個新模式，區域一體化明顯提升了資源、人才、資金等要素流動性，治理環境復雜和治理效益高標準化要求區域府際合作的升華。城市群府際協作以打破區域間府際行為的囚徒困境為核心，既注重實現區域資源要素的多元流動和高效利用，又重視治理問題的公眾、協同和效益三維導向，關注特定區域共性公共問題的協商解決和公共服務的協同供給，最終實現區域公共利益的整體最佳。川渝城市群府際協作機制的建立有一定的環境條件，使得川渝城市群府際協作機制的建立能夠切實可行。

第一、可進行經驗借鑒的國內外城市群府際協作機制的先行案例屢見刊文。我國部分城市群府際協作機制正經歷浪潮式發展，有必要以考察國外成功案例和分析國內經驗教訓為兩手抓策略，探索出我國西南地區城市群建設與管理的府際協作機制的新出路。目前，西南地區已建有具有府際合作的的成都經濟區合作聯席會，但由于開展時間較晚，存在經驗不足，出現發展瓶頸。而借鑒國內東部其他地區實踐周期較長的則有長三角經濟協調市長聯席會、鄂城市群府際合作等，其治理水平隨實踐經驗的積累而較西部地區尤其是西南地區高。其中泛珠三角區域省會城市市長聯席會已經踐行至第十三屆，以深化區域九省會城市及與港澳的交流合作。一是建立健全合作機制，注重規劃銜接，形成一體化發展合力。二是突出了合作重點，加快推進重大合作項目建設，推進生態環境共治共保，打造新型區域合作平臺。其三還引導優勢互補，整體提升經濟圈產業綜合競爭力。三舉措共同推進區域協調發展，城市群經濟圈建設要著力推進理念共通、規劃共繪、設施共建、產業共興、品牌共樹、市場共拓、環境共保和人才共享?？偟膩碚f，城市群府際協作機制的作用發揮取決于地方政府間攜手共濟，通力合作，共同開創城市群經濟圈建設的新局面。

第二、政府相繼出臺相關法律和系列政策，保障城市群府際協作機制和模式探索創新的深度和廣度。一方面，國家“十一五規劃”中對“城市群”的四點要求以及關于城市群府際合作的一系列指令和政策，為西南地區川渝城市群建設與管理的府際合作機制構建的順利進行了保障。另一方面，西南地區川渝城市群省市各級政府都在積極構建互利共贏的合作模式，大力倡導踐行川渝城市群建設與管理的府際合作機制。借鑒泛珠三角區域省會城市市長聯席會的“9+2”，各級地方政府不僅貫徹國家區域協調發展戰略，并落實區域合作精神，在“一帶一路”建設深入推進與粵港澳大灣區建設的大背景下深化府際合作。

第三、川渝城市群獨具特色的發展條件。即使西部地區城市群發展條件難以與沿海相比，地區政治、經濟與文化等要素大部分處于劣勢地位，且與其他區域資源和環境的組合效益也不高，當然西部也不是均質的，少量盆地如四川、河谷地帶如重慶又稍具相對優勢。西部地區一些基礎條件尤其是首位的區位條件與中、東部不可比擬，西部深居內陸，自然地理條件和基礎設施條件較差，基本屬于國家經濟一體化格局的灰色邊緣地帶。但域內自然資源豐富性多樣性高過中、東部使其具有雄厚的經濟基礎，且近年在國家政策支持下，西南地區各城市基礎設施狀況大為改觀，但城市間的交通網絡無縫隙銜接工作還需進一步強化。

第四、川渝市場經濟環境的優化，社會資本的空前繁榮。西南地區發展的滯后性客觀上給予其相對較多可借鑒的經驗，眼觀先行的東、中部，我國眾多中心城市均已成功探索并建設起了以自己為中心的體系相對健全的區域經濟圈，諸如區域經濟最發達、府際協同最成功的長三角經濟區。目前西部地區有三個國家層面的重點經濟區，成渝經濟區就囊括其中，成渝經濟區被視作實力最強、最具新增長極潛力的，它在突破省市界限基礎上實現在更大范圍內優化配置地區資源。川渝市場經濟環境的優化和內需增大，為成渝城市群契合互動、釋放西部巨大發展潛力提供了客觀條件，西部以成都、重慶為代表核心城市的電子信息、裝備制造和金融等產業近年不斷趕超東部，而人力資源實力向來較雄厚，未發育完善的市場具有較好的創新創業環境，在政策指引下開放型經濟體系正形成，未來發展空間巨大。

第五、地方政府間重復博弈產生了橫向府際信任。近年，地方政府間逐步認識到相互惡性競爭或過度競爭帶來的負面影響無疑使得每一方利益都受損，由此地方越來越趨于理性以避免在互相競爭中陷入集體行動的囚徒困境，此外，某一區域或鄰近地方政府間越來越推崇雙向合作甚至是多邊合作。這種建立在互信基礎上的利益博弈才對于合作各方來說都是互贏的，地方政府普遍重視府際合作并在省級均設有負責與其他地方政府合作的專門機構。橫向地方政府間相關共性利益與府際信任程度的密切相關，即使在相互間利益沖突可能性大的領域，比如，跨界環境保護合作最難維持，支付環保成本的考慮和相互想搭便車行為，互信較難形成，但通過合作可實現共贏的領域易于持續互信與形成穩定合作。

三、構建川渝城市群府際協作機制的途徑

在經濟發展程度較高的東部地區城市群和地理環境較好地區的城市群，城市群府際協作機制不僅能滿足了城市之間學習溝通的需求，同時城市之間的經濟合作也呈現出前所未有的良好態勢，而這些城市群府際協作的先進經驗為還需進一步優化提升的川渝城市群提供了可借鑒的依據，不同地區和不同級別的城市依據本地實際具體地進行參考，川渝城市群也應從特殊的經濟發展環境和地理區位等方面考慮再合理借鑒。當城市群日益成為全球經濟大格局中的競爭單元，我國長三角、京津冀等三大城市群均提出打造世界級城市群，可見區域經濟的發展，中部和西部特別是西南地區都需要大城市群來帶動，都需要一個世界級城市群的崛起。建立健全川渝城市群府際協作體制，有助于構建政府間平等對話與跨界協商機制，克服地區競爭機制、縱向政令機制及部門職能分割機制造成的政策執行的條塊分割弊端，提供給各層各級的政府機構權責平衡與利益表達的渠道。

首先，政治類聯席會的政治合作。聯席會議題囊括實現經濟、交通、環境、科技、文化、旅游等各方面，實現從單一合作到全面合作的轉變，促進相互間各要素的多元流動與融合。同時，善用政治合作是為建立區域多元主體協作制度、營造區域一體化環境不可或缺的手段。城市群、經濟圈本就是一個復雜的有機體，規劃、建設、管理環環緊扣，相互交織，要以一個高段位的規劃統領，科學且精準布局，才能為以后提升城市功能品質打下基礎。川渝城市群需要政治類聯席會的政治合作，實現對西南地區城市群未來的統一規劃，推動成渝的相向發展，實現共建具有國際競爭力的國家級城市群，并加快向世界級城市群的躍升。

其次，建設域內合作與協調組織與制度。若要協調發展，在各方政府達成共識基礎之上還需專門設置協調管理機構，以保證多方合作的高水平高質量，并且能夠進行第三方監督約束。聯席會組織架構與制度建設包括制定相關章程，設立常設機構等。這種組織和制度雖不具備法律強制性，卻能形成政府間默認性的“契約式”協作，使政府間長期協作得以持續。以長三角城市經濟協調會的市長聯席會等為借鑒，其實踐歷程長，積累經驗多，并在政策支持下，在政府職能進一步轉變和市場經濟體制再度改革背景下，新型的戰略協同與經濟合作高度融合、城市之間政治、經濟、文化的深度交流，每一城市都能更好依托于聯席會的協同發力和整體環境的改善實現更加高效率、高效益的全方位發展。

再次，適應型綜合協作的體制機制。不同區域、不同城市群發展速度與要求各有不一，應根據自身形態結構與基礎條件等實際情況，探索并創新適合本域需要的協作模式，多鑒用自下而上的創新協作方式，也根據已有合作基礎還應促進其他協作形式的有效組合，如府際協議、合作論壇等，形成綜合協作的體制機制。川渝城市群的成都將推行“東進、南拓、西控、北改、中優”差異化的空間功能布局，其發展越來越傾向且適應透過全球坐標找尋自身的定位，而非拘泥于區域和局部，一改數千年來的圈層結構。在此背景下，川渝城市群建設依托于綜合協作的體制機制，借力成都差異化的空間功能布局和發展態勢，以牽引西南地區系列城市未來的可持續發展。2016年國家發改委通過《川渝城市群發展規劃》，川渝城市群成為中國城市群里最為特殊的一個：雙核心城市群，這兩個核心城市定位都是國家中心城市，都在沖擊“一線城市”地位。從全球城市群發展歷史看，核心城市至關重要，一個城市群的發展水平和質量就是核心城市的發展水平和質量。聯席會的綜合協作體制應該以成渝為首席，就城市的發展詢一個導向。

最后，充分發揮中央政府軸心作用。建立自組織形態的城市群府際聯席會，中央政府也有角色應扮演好，一方面要做好跨省域城市群府際聯席會的引導以及與相關省級層面的工作對接，使中央的整體性規劃政策受到地方政府認同并轉化為地方實際行動；另一方面中央政府應較少干預府際聯席會的合作類議題，但對于治理類議題尤其是近年備受關注的環境治理，則需給予一定的監督和協調；此外還應完善激勵機制，要鼓勵府際合作制度創新，對具有創新性的做法安排給予包容、認可與推廣，從而促進積極自主府際協作關系網的形成。

四、結論

城市群府際管理的目標是發揮城市群的域內整體效應、實現域內公共事務的高效治理、協調域內府際競爭和沖突。為此城市群府際管理應樹立互依賴、政府間共贏、平等的理念。川渝世界級城市群的使命，也決定了西南地區以成渝為首的城市之間需構建城市群協同發展的利益共同體，通過其府際協作機制實現城市之間優勢互補，錯位發展，分工協作，相向而行。通過協同發展走向較高水平的利益共同體，這是城市群演進的基本方向。一方面，成渝要構建城市群的利益共同體，首要發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動產業分工協作；其次，要更好地發揮成、渝政府的作用，放大城市群的共同利益；最后，充分發揮中央政府及其職能部門的作用。另一方面，川渝城市群中的成渝需要相當一段時間在競爭中協同，在協同中競爭，這也是構建城市群利益共同體的過程。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）