關于對基層預算單位預算績效管理的思考

付軻

摘要：預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是時代發展的必然要求，做好預算績效管理不僅能提高財政資金的使用效率、促進財務管理規范化，而且能夠推動和深化財政體制改革。文章從基層預算單位的視角出發，首先，對預算績效管理的重要性進行了論述，然后詳細分析了基層預算單位績效指標的設置、中期績效目標執行監控、年終績效自評和績效監控、評價結果的應用3個方面存在的問題，最后，針對問題提出了完善和改進的建議。文中著重闡述了：第一、在績效指標設置方面，組織單位負責人、財務負責人和項目負責人、專家共同研究績效指標體系的可執行性和可考核性，對每一個項目都認真研究，逐項分析，從產出、效益和滿意度三方面提煉出一級評價指標，然后分解為數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、服務對象滿意度指標等7個二級指標，最后細化出多個三級指標，三級指標要與各項投入相互應征，逐項分解研究，力爭使各項指標與本單位的工作任務相結合，既能客觀反映單位的工作業績和資金使用的成績及效果，同時使績效指標予以量化，實現可度量、可考核。第二、在中期績效目標執行監控、年終績效自評方面，從績效管理組織角度，提出引入第三方中介機構進行專業和客觀的績效監控和評價，從績效目標執行部門來看，提出執行部門應設置專門的項目績效管理人員，加強預算績效執行力，確保預算績效管理工作達到預期的效果。第三、在績效監控、評價結果的應用方面，提出建立績效報告機制，實施結果獎懲辦法，將績效評價反饋結果進行信息公開。

關鍵詞：基層預算單位；預算績效管理；績效監控；績效評價；問題；建議

一、預算績效管理的政策支持

預算績效管理是政府績效管理的核心，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。近年來財政部相繼出臺了一系列關于預算績效管理的法規制度：《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔 2009 〕76號）、《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）、《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）、《預算績效管理工作規劃（2012～2015年）》（財預〔2012〕396號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）、《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（2014年8月31日）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號） 《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號）。黨的十九大報告也首次提出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。

二、基層預算單位實行預算績效管理的重要性

（一）加強預算績效管理有助于基層預算單位建立預算管理新機制

加強預算績效管理將預算績效理念融入于預算編制、預算執行和預算監督的整個過程，有助于基層預算單位建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋的預算管理新機制。

（二）加強預算績效管理有助于基層預算單位更好地實現單位的主要職責和總體目標

加強預算績效管理，有助于基層預算單位進一步提高財政資金使用效益、促進財務管理規范化、提升自身服務水平，使廣大人民群眾滿意，更好的實現單位的主要職責和總體目標。

三、基層預算單位預算績效管理存在的問題

（一）績效指標設置缺乏科學性、合理性

績效指標是績效目標細化和量化的描述，主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標。其中產出指標包括：數量指標、質量指標、時效指標和成本指標等。效益指標包括：經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標和可持續影響指標等。滿意度指標包括：服務對象滿意度指標。績效指標的設置依據歷史標準、行業標準、計劃標準和財政部認可的其他標準。目前，績效指標的設置沒有規定標準的具體內容，各個基層單位都是根據自身的行業特點、工作發展規劃設置指標和指標值。在實際工作中一些基層預算單位存在著以下指標設置的問題：相關性不強，績效指標無法體現項目總體目標的內涵，未全面考慮部門職能、中長期發展規劃、年度工作計劃或項目規劃；重要性不強，績效指標的設置往往不能體現項目主要成果和單位重點職能；可考核性不強，定性指標多、定量指標少，難以科學準確地評價；全面性不強，未設置產出指標、效益指標或滿意度指標；合理性不強，指標值設置過低，導致評價得分高，指標標準值的挑戰性和進取性明顯不足。

（二）中期績效目標執行監控和年終績效自評基于表面

從績效管理組織來看，財政部門作為績效管理組織者，對于預算績效的管理還是依靠事中、事后的績效評價去監督資金的使用，而對如何從源頭上提升資金使用效益，還沒有找到更好的監督辦法。

落實到具體工作中，一方面每年財政部門都會下達實施中期績效目標執行監控和年終績效自評的任務，由于難以建立統一績效指標體系和評價標準，使得被監督單位績效監控和評價往往是無標準，形成的報告真實性、客觀性方面存在問題；另一方面財政部門要求績效目標監控和績效指標評價項目全覆蓋，其中包括財政項目和非財政項目，但從實際情況來看有些基層預算單位只是重視了財政項目績效目標的設置而非財政項目預算，年初就沒有設定績效目標，而中期又要完成績效執行的監控任務，使得基層預算單位為了完成上級任務既編制績效目標同時又完成績效執行監控，這樣做法使績效考核效果大打折扣。

從績效目標執行部門來看，一方面，基層預算單位部門預算績效管理工作沒有建立明確的分工責任、導致預算績效管理工作很難有效開展。另一方面基層預算單位的業務部門沒有固定的人員來做績效管理工作，各部門人員往往都是“兼職”，這樣就削弱了預算績效管理工作的執行力，導致部門預算績效管理工作基于表面。第三方面，基層預算單位的業務部門主觀上還停留在爭取更多的財政資金，完成財政部門要求的預算執行進度這個最基本的層面。而對于如何管理項目資金，是否能降低成本，提高資金使用率等方面，沒有進行過認真思考。例如：在實際的工作中，預算績效管理存在主次顛倒的現象，財務部門成為預算績效管理的“主角”，而具體業務部門卻敷衍了事。一方面具體業務部門缺少績效管理意識，只是被動應付工作，甚至在具體工作中還會出現年初設定的預算績效指標到中期監控時指標值與年初設定的不一致這樣低級的錯誤。另一方面部門預算績效管理一般是由財務部門匯總報送，工作中績效指標從編制、監控到評價都是由單位財務部門最后把關，給財務部門帶來很大壓力。從財務人員掌握的業務知識來看也只能對指標是否齊全，邏輯是否合理起到把控的作用，至于根據預算設立的績效目標是否合理、科學，預算執行中績效目標執行是否達到預期的效果、預算完成是否實現績效目標等方面，很難給出科學合理建議。因此改變基層預算單位預算績效管理“表面工作”是重要的也是必要的。

（三）績效監控、評價結果流于形式沒有有效利用

大部分基層預算單位認為績效監控和自評只是財政部門下達的工作任務，只要完成任務就行，而對在工作中發現的有關預算績效的問題，沒有認真分析，查找出現偏差的原因，更未及時采取矯正措施，來確保實現績效目標全面完成。

（四）績效管理缺少信息化平臺支撐

預算績效管理信息化建設是時代發展的必然結果，它對預算績效管理工作具有重要的輔助作用。有些基層預算單位承擔的項目眾多，財政項目和非財政項目加起來有幾百個，如果沒有一個統一的信息平臺，這么多的項目難以管理，大多數的績效考評都流于形式。財務部門人工審核匯總所有幾百個項目的績效指標，也耗用相當大的人力資源和時間。

四、加強基層預算單位預算績效管理建議

（一）績效指標的設定應具有科學性和合理性

基層預算單位應科學、合理的編制本單位的項目績效目標表。具體來說，先做基礎工作把本單位所有的項目進行分類，各業務部門按項目對應部門的工作職責和總體規劃設定每一個項目的具體的績效指標。然后，在做好這些前期準備工作的基礎上組織單位負責人、財務負責人和項目負責人、專家共同研究績效指標體系的可執行性和可考核性，對每一個項目都認真研究，逐項分析，從產出、效益和滿意度三方面提煉出一級評價指標，然后細化為數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、服務對象滿意度指標等7個二級指標，最后設出多個三級指標，三級指標要與各項投入相互應征，逐項分解研究，力爭使各項指標與本單位的工作任務相結合，既能客觀反映單位的工作業績和資金使用的成績及效果，同時使績效指標予以量化，實現可度量、可考核。按照這樣的方法和程序使績效目標編制工作逐漸形成日常的制度化管理，并且對于延續性的項目可再完善上一年的績效目標指標體系的基礎上編制下一年的績效指標，使之更加具有科學性和合理性。

（二）加強對基層預算單位中期績效目標執行監控和年終績效考評

從績效管理組織來看，財政部門應構建科學、客觀、統一具有可比性的績效評價指標。對于重大項目引入第三方中介機構進行專業和客觀的績效監控和評價。第三方機構可對基層預算單位確定的重點項目進行預算績效跟蹤管理，按照相關評價程序通過進駐現場、專項調查、查閱資料等方式，檢查項目所涉及的原始會計憑證、會計賬簿、會計報表、相關文件等，對項目支出進行績效考核，形成客觀公正的績效監控、績效評價報告。

從績效目標執行部門來看，一是從組織架構上建立單位法人負責制，成立專門的績效管理領導小組指導單位績效工作的開展。二是使項目績效管理責任落實到人，各個項目績效管理責任應由項目負責人承擔，這樣一定程度上提高了大家對預算績效管理重視程度，有助于加強預算績效管理的執行力度。三是設立專門的人員負責項目績效管理具體工作的開展。包括各項工作的執行、現場工作的調控、項目的監控等。這些工作都需要一定的過程，中間環節經常會出現一些問題，需要協調，通過固定的聯系人進行跟蹤并督促進展，隨時發現問題并及時解決問題，這樣才能完成整個項目的執行進度和績效目標的實現，同時保證年度績效指標的完成質量。四是大力宣傳、貫徹落實國家相關政策和本單位預算績效管理相關制度，提高單位領導干部和業務人員對預算績效管理重要性的認知；五是開展專題培訓班加強干部職工執行預算績效管理的素質和能力，使之更加全面的掌握預算績效管理的基本知識。六是將項目績效管理工作常規化。將預算的申報、經費的日常使用、工作完成情況及產生的績效進行日常化管理，在平時工作中，注意績效評價基礎資料的收集，考慮在中期和年終之前進行績效的預評價工作，更好的推動績效評價工作。

（三）加強績效評價結果應用

建立績效報告機制，整改報告中發現的問題并及時進行反饋，使整改反饋與預算安排有機結合進一步提高預算管理水平。

實施結果獎懲辦法，應用預算績效評價結果，作為單位內部綜合績效考核的重要內容 ，將績效評價結果與職工年終的績效考評掛鉤。

將財政部門對本單位績效評價反饋結果對單位內部進行公布，督促項目績效管理實施部門不斷改善自身工作的缺點和不足，提高財政資金的使用效率、促進財務管理規范化，提高自身服務水平。

（四）推動績效監控信息化建設

從財政部門到一級預算單位再到基層預算單位，應分步驟建立通用性數據庫。一是基層預算單位應從預算源頭開始建立全面預算管理數據庫，包括預算申報、預算執行、預算績效管理等各個環節。這樣基層預算單位的預算執行部門和財務部門、監督部門等在同一個平臺上面，分工明確，使預算工作更加客觀真實科學，同時大大縮減人力和時間。二是財政部門構建統一的信息網絡平臺，這個信息網絡平臺分為不同的功能如預算編制功能、資金支付功能和績效考核功能等等。各個基層預算單位在財政部這個統一的信息平臺上都有各自端口，在不同的應用功能里基層預算單位按照財政部的要求有條不紊地完成自己的工作任務。一方面，基層預算單位不用為了完成任務而被動工作，保證了工作完成的質量；另一方面，財政部門隨時可以監督財政資金分配、分配后的支出，績效目標的實現情況。

五、結論

預算績效管理工作是時代發展的新要求，是必要的也是重要的。基層預算單位作為整個預算績效管理的“地基層”更應該把“地基”打實打牢，從思想上要轉變觀念，更好的發揮主觀能動性；從行動上要以實際出發，探索更加科學合理的管理方法，把績效管理工作真正的做好、做實，使財政資金真正用好，為人民群眾服務。總之，預算績效管理是一種理念的轉變，是一種制度的創新。如何使基層預算單位真正實現“講績效、重績效、用績效”，還是需要一個較長的過程，這需要我們這些基層預算單位與時俱進，更加努力推進預算績效管理實施。

參考資料：

[1]余麗生.預算績效管理改革的實踐與思考[J].經濟研究參考，2012（52）.

[2]趙陽，杜曉燕.加強政府部門預算績效管理的思考[J].中國國情國力，2015（08）.

[3] 楊文俊，孫玉棟，武立煌.我國地方部門預算績效管理問題探討[J].財政監督，2017（24）.

（作者單位：中國疾病預防控制中心）