PPP模式在地方政府債務治理中的應用及優化研究

黃偉　李文新

摘要：在地方政府債務規模擴張和風險加大背景下，PPP模式的推出有利于控制地方政府債務膨脹、緩解財政資金緊張狀況，也可促使地方政府轉變職能、增強債務及綜合治理能力。文章在闡述地方政府債務風險現狀及危害基礎上，剖析PPP模式在地方政府債務治理中的應用優勢及存在問題，最后從秉持內涵發展、嚴格控制PPP項目無序增長、健全法律體系、加強運行監管、促使政府角色轉換、完善風險分擔和利益共享機制等方面提出優化PPP模式的建議。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；PPP模式

一、地方性政府債務現狀及影響

（一）地方政府債務風險現狀及特點

地方政府債務是指在某一時點上，地方政府作為債務人由于以往支出大于收入形成的赤字總和，其發展現狀呈現以下特點：一是總體規模過大、增長速度加快，償債壓力增大。在2014～2015年的還債高峰期，地方政府到期債務總余額高達2.4億元。二是地方政府對土地財政依賴度較高。據2014年《土地財政依賴度排名報告》披露，浙江、天津等地土地財政依賴度高達67.635%和65.736%，最低的山西也達23.843%，單一的還款來源增大了償債風險。三是債務期限結構錯配嚴重，總體債務期限偏短，長期資金占用較多，借短用長矛盾突出，加大了債務期限風險。

（二）地方政府債務過重的影響

據財政部統計數據，截至2017年年底，我國政府債務余額為29.95萬億元，其中中央和地方政府債務余額分別為13.48萬億和16.47萬億元。過高的債務負擔加大了地方政府的償債信用風險和財政運行風險。特別是一些財源不足的偏遠地區，由于缺乏嚴格的預算管理和內部控制，財政運行風險更為嚴重。其次，地方政府債務會增加中央財政運行風險。由于地方政府債務缺乏風險預警和防御機制，又不存在破產清算，一旦發生債務風險，只能由中央財政兜底，中央財政有限的援助與日益增長的地方債務矛盾日益突出。最后，過重的地方政府債務增大了宏觀調控難度。特別是近年房地產市場調控力度加大，土地出讓收入減少，在土地財政依賴度較高的地市償債風險急劇增加，有可能引發經濟和金融危機。

二、PPP模式在地方政府債務治理中的應用現狀及優勢分析

（一）PPP模式在地方政府債務治理中的應用現狀

PPP模式（public private partnership）指政府與私人組織之間以特許權協議為基礎向社會提供公共物品或服務，是公私資本之間以利益和風險共擔為前提形成的合作關系。PPP模式自21世紀初引入中國以來，主要用于基礎設施、市政工程、城鎮綜合開發等大型建設項目中，在鼓勵社會資本參與公共產品和服務供給、彌補政府建設資金不足、促進經濟社會發展等方面發揮了積極作用。據《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2017年報》顯示，截至2017年年底全國入庫PPP項目7137個、投資額10.8萬億元，同比凈增項目2864個、凈增投資額4.0萬億元。市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發項目投資額居前三位，分別為31983億、30306億和10759億元，合計占同口徑全國總投資額的72.2%。

很多地方政府都PPP模式作為債務治理的重要舉措，甚至將化解債務風險作為引入PPP項目的重要動因，財政部2014年發布的相關文件也將化解地方政府債務風險納入PPP項目政策目標，并將地方融資平臺的部分公共服務項目轉型為PPP合作項目，客觀而言，PPP項目的推行一定程度上緩解了地方政府的債務壓力。

（二）PPP模式在地方政府債務治理中的優勢分析

1. PPP模式有利于緩解短期內地方財政資金風險

以PPP為項目基礎，可以有效改善政府的收入支出現金流、緩解當期現金支出壓力，降低當期存量債務，特別是與政府其他債務形式相比，PPP項目融資實可以通過跨期調度機制緩解地方政府長短期債務資金的錯配問題，有效降低短期內的財政資金風險，也有利于防范存量債務風險。

2. PPP項目有利于強化地方政府的內部控制和預算管理

根據我國現行會計準則，公共資產需要納入政府預算以及資產負債表中。從預算管理角度，政府須按合約規定給予社會資本方一定的報酬或費用，這就促使政府在編制年度預算時必須充分考慮、留出充足的支付空間，從而督促政府合理負債、避免出現財政幻覺。在資產管理運營過程中，PPP模式秉持政企分開的管理理念，將資產管理權與運營權分開，對特許經營年限和技術等事項有著明確約定，加強了合同的剛性約束和正常執行。

3. PPP模式有利于提升公共項目運營效率，降低長期債務風險

較之于一般市政項目，以風險共擔和收益共享為根本原則的PPP項目具有較強的比較優勢，也能有效提升項目的預期收益。特別是到項目后期伴隨著收益增多，政府分成和財政收入增加，可增強地方政府長期償債能力。

三、PPP模式在地方政府債務治理運用中存在的問題

（一）項目良莠不齊，規模增長過快

在政府財政部門的強力推動下，各級地方政府積極響應，PPP模式在我國獲得井噴式發展。在4年多時間內項目數量從零飆升至7000多個，總投資額超過11萬億元。反觀PPP模式的發端地英國，自推行后的20多年間，總共完成700多個項目，總投資不超過6000億元。盲目跟風造成無序增長，為部分地方政府借PPP模式打造政績工程、變相舉債等亂象埋下伏筆。另外，在PPP項目激增背景下，一些項目運營期需要政府付費給社會資本方，一些存在可行性缺口的項目還需政府補助，此類隱性債務造成地方政府未來的償債壓力和潛在的債務風險。

（二）地方政府造假包裝PPP項目套取國家財政資金或變相舉債

近幾年隨著地方政府舊融資平臺被相繼取締或規范運營，在債務余額不斷攀升及土地財政收入增速放緩的背景下，不少地方政府通過包裝或造假PPP項目變相舉債、融入資金歸還到期債務，背離了PPP項目初衷，加劇了債務規模擴大和債務風險的形成。據財政部PPP中心數據顯示，2018年新疆共225個虛假PPP項目被清退出庫，另有219個被勒令整改，兩項合計達444個，占該省上年末PPP項目總量的88.8%，涉及資金達4573億元。全國范圍內被清退項目數及涉及投資額也創歷史新高。這些退庫的假PPP項目，并不具備PPP的實質要件，而是政府生拉硬扯，目的在于打造政績工程、助推固定資產投資增長、變相舉債或套取國家資金，降低了政府資金的使用效益和效率，也損害了政府的公信力和社會形象。

（三）PPP項目監管缺失，利益和風險分擔機制不健全

PPP作為新型投融資管理模式在我國屬新生事物，相關理論儲備和治理機制趕不上實踐創新步伐，目前尚未建立起完善的監督管理機制，造成PPP項目普遍缺乏完善的監督管理和風險預警，項目運行中存在監管漏洞。另外，作為PPP模式運營核心的責權利分擔機制并未有效體現，政府和社會資本利益和風險分擔模糊不清或存在嚴重不對等，造成項目運營后期的利益糾紛和風險隱患，降低了社會資本參與PPP項目的積極性，也增大了地方政府長期債務風險。

（四）PPP模式缺乏相關政策支持、組織保障和法律法規約束

當前PPP項目發展缺乏相關的配套政策支持引導、組織保障和法律法規約束，造成無序發展、亂象叢生。以新疆自治區為例，在土地財政依賴度較高、經濟發展對固定資產投資依賴度大及債務規模大的背景下，PPP模式近年來成為拉動經濟增長、緩解地方政府債務壓力的首選方式，但由于缺乏相關的政策引導和法律法規約束，造成了PPP模式井噴式無序增長，很多項目人工成本及機械設備費用劇增，既不利于項目后續的正常運作和盈利回報，也投下了政府債務危機的陰影。另一方面，地方政府在PPP項目中尚未完成角色轉換、未能提供必要的政策支持和制度組織方面的保障是造成部分PPP項目被清理整頓的主要原因。新疆兩個PPP示范項目（垃圾分類處理焚燒及5A級景區立體停車庫項目），即因環評問題被停止推進。

四、完善PPP治理模式，優化地方政府債務治理的對策建議

（一）秉持內涵發展和質量效益優先理念，嚴格控制PPP項目無序增長

針對地方政府盲目跟風、大躍進式開展PPP項目造成的規模增長過快、質量良莠不齊等亂象，必須從思想上統一認識，牢固樹立質量效益理念，以內涵式發展替代粗放外延式增長，謹防PPP項目的功能異化。特別注意避免將PPP項目作為擴大固定資產投資規模引擎而導致的地方經濟泡沫化，杜絕通過PPP項目變相舉債等加杠桿行為導致的系統性風險。科學合理進行PPP項目的可行性論證，嚴格控制PPP項目的規模過度擴張，將其增速控制在與地方經濟發展和地方債務相適應的范圍之內，確保規模合理增長和風險可控。

（二）健全PPP模式的相關法律體系

建立健全PPP模式的相關法律法規是有效化解地方政府債務風險的重要舉措。為此必須建立健全PPP投融資模式的相關立法工作。政府部門在PPP項目審核時應嚴格按照中央政府相關法律法規文件執行，將潛在風險消滅在萌芽狀態；其次，要對以往PPP項目運行中出現的法律問題進行分類匯總，剖析原因，逐個逐步完善；再次，各政府部門要統一政令、協調行動，避免首鼠兩端、政出多門情況，從法律層面保障PPP項目的良性發展。

（三）加強對PPP項目運行監管

這是有效化解地方政府債務的必經之路。在推進PPP項目運行的過程中，政府的職責不僅體現在協議簽署環節，更要體現在督促合同履行并對項目進行全程跟蹤監管。為此，相關政府部門需對項目進行季度或年度的定期審查，相關合作企業必須定期上報項目進程以及相關財務報告等。應建立健全完善的PPP項目的準入退出機制及績效監管等環節，在PPP模式中引入激勵機制，將監管工作質量與相關負責人員經濟利益相掛鉤，以提升監管效率，保障PPP項目的平穩運行。

（四）完成政府角色轉換和組織保障，完善PPP項目風險分擔和利益共享機制

這是有效化解地方政府債務的重中之重。完善組織保障可以促使PPP項目的良性運行，地方政府應逐步健全和完善風險分擔和利益共享機制，應大力培養政府和社會資本方的市場主體意識和現代契約精神，政府與私人資本之間需要明確各自所承擔的風險，并劃清風險承擔的界限。如政府與私人資本可以通過成立有限責任公司的形式，根據事先約定的出資比例來約定責任義務和利益分配機制，以此來有效地規避風險。

參考文獻：

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（作者單位：湖北工業大學經濟與管理學院）