社區養老服務中的“三社聯動”機制研究

馮婷　杜艷

摘要：隨著人口老齡化加劇，養老問題愈發嚴峻，家庭養老、政府養老已經難以滿足老年群體的需求，養老服務急需社會力量的參與，“三社聯動”機制為社區養老提供了解決之道。由社區、社會組織與社工之間的互聯互動來推進社區治理，將“三社聯動”引入養老服務體系既能減輕政府壓力，又能促進社會組織發展，滿足養老群體需求，實現社區和諧共治。通過理論與實例結合分析，探討“三社聯動”在社區養老中如何發力，分析“三社”的角色，為繼續推動“三社聯動”完善養老服務體系提供解決路徑。

關鍵詞：三社聯動；社區；養老服務；烏當區

一、養老服務面臨的問題

養老公共服務是指政府作為行政管理的主體，需要對公共資源進行優化配置，并向養老群體提供公共產品和公共服務，滿足其社會生活發展需要，保障其生活質量。當前養老服務面臨的問題包括：一是養老服務的供給缺口問題。改革開放以來，城市化進程迅速壯大城市人口數量，加大城市資源承載力，導致城市公共資源的稀缺和爭奪，養老群體的公共空間難以建立。二是人口老齡化問題。我國是目前世界上老年人數最多的國家，預計到2020年將有2.48億老年人口需要贍養。家庭養老仍是養老群體的主流選擇，但是由“空巢老人”、“孤寡老人”帶來的負面社會效應，已經促使我國的養老服務逐漸從家庭養老向社會養老轉移，因此，政府還需要加大投入力度，以政策優惠、鼓勵參與的方式吸納社會力量。三是老年群體的身心健康問題。“健康老齡化”指的是當一個人由青年邁入老年時，仍然能夠保持身體健康、心理舒暢、智力不衰、社交正常和經濟支付能力的良好狀態。滿足老年群體的生理、心理需求，實現健康老齡化，是政府和社會義不容辭的責任，二者合作發力才可能解決好這一尖銳的社會難題。

我國當下的城市養老服務體系建立得并不健全，配套體系也并未完善，為老年群體提供的公共設施和公共服務數量和質量都非常有限。隨著家庭養老模式逐漸衰落，機構養老被爆諸多問題，作為一種新型的養老機制，社區養老正在逐漸興起，并占有很大的市場潛力。2011年，“十二五”規劃明確了“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系”的發展目標。要想在“老有所養”的服務上做出好成績，政府就必須根據社會經濟的發展狀況和財政能力，創新產品供給方式，擴大對公共服務的購買規模，引入市場機制，實現供給主體和方式的多元化。

二、“三社聯動”機制

（一）概念內涵

“三社聯動”的工作思路是“以社區為工作平臺、以社工為隊伍抓手、以社團為組織載體”進行分工與合作。葉南客認為，“三社聯動”是指社區、社會組織和社會工作者，這“三社”之間通過資源共享和優勢互補形成的社會治理新格局。田舒認為，“三社聯動”模式是以政府購買服務為牽頭、以社區為平臺、以社會組織為載體、以社會工作為骨干、以滿足社區居民需求為導向的實現社區多元服務供給的一種新型社區治理模式。通過政府與社會組織的合作，為社區提供公共服務，滿足居民需求，完成社區治理目標，是新型社區公共服務的核心。總的來說，就是指“三社”共同助力政府，治理社會，為人民謀福祉，為國家謀發展的一種新機制。

（二）發展背景

十八屆五中全會提出，要不斷地加快“三社聯動”步伐，讓社區、社會組織和社會工作協同發力，為創新基層社會治理、完善社區服務體系提供強有力的支撐?！叭缏搫印睓C制的產生與發展有著現實的社會背景。

首先，政府職能轉變的催動。社會經濟發展導致的諸多社會問題擴大了政府管理范圍，但政府也會失敗，管理社會問題不可能面面俱到，有些領域政府既管不了，也管不好。新公共管理強調政府的作用是掌舵而不是劃槳，政府需要轉變職能，下放權力，把具體的管理職能交由社區去做，政府則主要作為引導者和監督者，社區作為執行者，社工作為服務者。政府、社區、社會組織和社工之間形成合力，完善社區組織孵化，專業社工承接政府社區服務的職能，促進社區治理發展，這樣在“三社”之間就產生了“聯動”。

其次，多元利益主體參與的需要。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，地區發展不均，城鄉貧富差距大，群眾利益需求多元化是社會轉型的表征之一，不同主體有不同的利益訴求，政府需要對社會利益結構進行調整，從傳統的以經濟發展為目標轉向關注民生，最大限度地實現公共利益，協調多元主體的利益需求，這就需要多元主體的參與，“三社聯動”為此提供了一個很好的參與機制。

最后，社會組織發展的訴求。隨著民主政治的發展，國內社會組織的發展勢如破竹，它們主動承接政府下放的職能，參與社會管理，提供優質的公共服務，活躍于公民需求的各個領域，影響力不斷擴大。但是由于我國社會組織發展較晚，政府也是作為一個新手在引導其發展，經驗不足，相關的規章制度尚未完善，社會組織并沒有像預期那樣發揮其應有的作用。要想讓公民受益于社會組織的服務，政府就需要建構一個完善的運作機制以及配套措施，“三社聯動”就實現了這一目標。

三、貴陽市烏當區養老服務中“三社聯動”的實踐

2012年12月，貴陽市烏當區創新蔚藍社會工作服務社在烏當創新社區掛牌成立，是貴州省首家通過政府購買服務方式運轉的社會服務工作機構。創新社區友鄰社居家養老服務中心是由該服務社孵化的專業社會組織之一。“十二五”期間，貴州初步確立要形成以居家養老為基礎、社會養老為依托、機構養老為補充的社會養老服務體系。受傳統觀念影響，居家養老仍是主流養老方式，為滿足社區養老服務需求，提高服務質量，貴陽市烏當區政府積極發揮社會組織這股第三方力量的作用來參與養老服務。2016年以來，烏當區從平臺搭建、功能配套、服務提升、管理科學四個方面著手，形成了政府主導、社會組織參與、企業自主運營、全社會共同推動的居家養老服務新局面。

（一）發展現狀

1. 社會機構助力養老，服務質量極大提高

烏當區創新社區是貴州省社區養老示范點，先后購買了友鄰社養老服務中心（簡稱“友鄰社”）和曜陽居家養老日間照料服務中心（簡稱“曜陽”）的養老服務?！坝燕徤纭笔且粋€綜合性的養老服務平臺，設有味覺、健身、健康、智慧等14間功能室，滿足了養老群體的多方面需求，豐富了精神文化生活；其次，采取日間照料的方式，聘請專業社工為社區老年人提供服務，包括就餐、老年教育、心理安慰和健康指導服務等，社區空巢老人及半失能老人也包含在其中，解決了許多家庭的后顧之憂；此外，通過建設社區長者的公共生活空間，推動老年群體的組織化建設，成立了“老年互助學會”，提升長者群體的自助和互助能力，實現了“在社區得到照顧”與“由社區提供照顧”相并行的“居家養老的社區支持系統”。

2. 創新養老服務方式——“1 5”醫養服務新模式

2016年以來，烏當區政府全力探索“15”醫養服務新模式，即以“曜陽”養老服務中心等“醫養結合”機構為龍頭，向醫療機構、社區、家庭、鄉鎮、智慧平臺五大領域延伸醫養服務，探索社會養老的“醫養結合”模式。在向醫療機構延伸醫養服務上，從基層醫療衛生機構入手，為老年人的基本醫療提供保障，解決養老服務的“最后一公里”問題，“曜陽”為老年人開展各類義診活動30多次；在向社區延伸醫養服務上，從財政資金中設立?？钣糜谫徺I“曜陽”的服務，保障社區老年群體的需求；在向家庭延伸醫養服務上，利用各種通訊設備和智能終端獲取長者的健康動態，定期為身體行動不方便的老人提供上門巡診等服務；在向鄉鎮延伸醫養服務上，將醫療、養老和文化旅游有機結合，打造有醫養特色的鄉鎮衛生院，幫助農村孤寡老人實現養老就醫；在向智慧平臺延伸醫養服務上，探索“大數據醫養”，在養老服務中引入大數據功能，實現養老數據資源與醫療數據資源共建共享，發放居民健康卡?！瓣钻枴别B老服務中心是貴州省唯一醫養結合的項目示范點，是集多功能為一體的居家養老服務中心，為滿足社區養老群體的需求，專門開展上述功能服務。

（二）“三社”在養老服務中的角色

1. 社區的角色。社區是養老服務工作的資源供應者，社區居民委員會是居民進行自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，是居民表達建議和意見的平臺，針對社區建設和養老問題，居民可以提出自己的需求和愿望，再由居委會討論并決定是否有必要滿足這些需求，從而完善社區基礎設施的建設。作為社區居民養老的重要場所，社區還應該擁有醫療、教育、文體娛樂等各類可利用的養老服務設施和資源，方便老年群體的生活，豐富其社會交往環境，使其在與社會互動的過程中，實現自己的社會價值。

2. 社會組織的角色。社會組織是通過政府購買服務的方式進入社區服務于老年人的，主要充當組織調動者和服務實施者的角色。社會組織具有較強的資源整合能力，管理方式靈活多樣，組織本身專業性、靈活性等特點是其獨特優勢，使得社區養老服務供給更具人性化，老年群體從服務的被動接受者變為主動選擇者。社會組織加入養老服務體系，可以引入更多社會資源，彌補政府財政短板，通過志愿服務等方式拓展了公共服務的范圍。

3. 社工的角色。社工首先是養老服務的直接提供者，直接為老年群體提供各種咨詢和勞務服務，以及心理上的疏導是他們的首要職責。其次是鄰里關系的協調者，老年群體在社會交往中難免產生口角分歧，鄰里關系不和諧會影響養老群體的生活質量，為了讓老年人相處融洽，保持身心愉悅，社工應該“在對老年人提供服務幫助的同時，也需要注重老年人關系的和睦”，及時調解矛盾，創造和諧的養老環境。

（三）現實問題

由于烏當區是貴州省“三社聯動”養老服務的首個示范點，實踐時間尚短，在發展過程中存在問題是無可厚非的。其主要問題在于“三社聯動”中的“三社”都存在發育不良的癥狀。社區的不足在于，其管理模式和機構設置都是模仿政府機構的形式來設置的，帶有官僚化、行政化的弊病，工作人員自認為端著“鐵飯碗”、“吃皇糧”便缺乏工作動力，不主動了解居民所需。社區在人事管理上激勵不足，獎懲不明，績效管理不嚴，人事制度有待完善。

社會組織的問題首先在于定位不清，我國是大政府、小社會的權力分布格局，政府在社會管理中占據主導地位，社會組織只被看作政府管理的補充，且社會組織自身力量薄弱，不具備與政府博弈的能力，因此其發展嚴重依賴于政府，缺乏獨立性、自主性；其次，缺乏社會信任是社會組織發展的一大難題，其在養老服務體系中發展時間較短，居民過去都是接受政府提供的服務，難以在短時間內對社會組織產生高度認同，而且其自身管理體制、激勵機制都不夠成熟，服務質量不高也是發展的阻礙因素。

社工的不足在于部分社工專業技能水平低、專業素質差，甚至是沒有任何專業知識的志愿者，部分社工缺乏服務意識，而有專業知識的社工又往往缺乏工作經驗，這就導致了專業素質與工作經驗不對稱，極大地影響了服務質量。此外，“三社”之間的缺乏一個有效的“聯動”機制，政府往往是大頭，站在權力制高點，三者之間沒有一個平等的對話機制，使得社會組織和社工的服務受牽制。

四、推動“三社聯動”機制完善養老服務體系的路徑

（一）政府積極引導推動是關鍵

養老是一項重大公共服務任務，國人對政府具有強烈的依賴心理，因此政府必須發揮引領者作用，積極引導推動“三社聯動”在養老服務中的實踐。加大扶持社會組織的力度，繼續完善扶持社會組織和社工進駐社區的市場準入標準和激勵措施，鼓勵優秀社會組織進駐社區；在競爭招標中秉承公平公正原則，不創租不尋租，為社區尋找優質的服務組織；加大財政投入力度，科學布局社區養老服務的基礎設施建設；做好民眾的思想工作，積極宣傳，讓他們安心接受社會組織和社工的服務。

（二）社會組織服務質量是核心

社會組織最本質的工作是服務，只有服務質量得到社區養老群體的真正認可，“三社聯動”模式才可能得以繼續推行，因此，社會組織的服務質量不僅關乎自身存亡，也關系到“三社聯動”的推行和養老服務體系的完善。首先，社工是服務的直接提供者，他們的服務質量決定社會組織的服務質量，所以，社會組織在社工人員準入上要嚴格把關，引進專業社工畢業生，建立科學的人事制度，推行持證上崗；其次，組織內部還應定期開展專業培訓，提高社會工作人員的服務能力和專業素質；完善激勵制度，由服務對象為服務打分，對民眾滿意度的社工人員給予獎勵；最后，注意傾聽、觀察養老群體真實所需，使服務內容多樣化、個性化，滿足不同老年人的需求。

（三）“三社”互聯互動是抓手

“三社”中的社區、社會組織和社工是平等自治的主體，對于社區事務，它們具有平等參與和協商互動的權力。養老服務體系中引入“三社聯動”的目標在于：充分實現老年人的幸福水平，提高老人社區參與度；充分實現社區治理水平和能力的提升，實現民主和諧；充分保障政府社區管理能力的提升，保障社區基層安定。實現這些目標要靠“三社”之間的兩兩進行聯動，即“社會組織+社區”、“社會組織+社工”和“社區+社工”，這就需要建立科學化的“聯動”機制，促進“三社”既“聯”又“動”，通過溝通交流共同提升服務質量。

（四）“醫養結合”共治是保障

養老服務不同于其他的基礎服務，其服務對象是身體機能衰退但人老志不老的老年群體，在服務上，不僅要關注其身體健康狀況，提供醫療服務，更要關注其心理健康，提供興趣空間讓老年群體發揮專長，讓其有所想、有所樂，保持心情舒暢。因此，要利用“三社聯動”提升養老公共服務的質量，一定要堅持“醫養結合”共治，積極吸納社會醫療事業單位和專業服務機構，從“醫”入手保證老年人的身體健康，從“養”入手保證老年人的心情愉悅，做好養老服務的基本保障。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）