京津冀建設世界級城市群的發展階段與對策研究

◎文/金 鹿 王 琤

一、京津冀世界級城市群建設背景

城市群是世界范圍內城市化進程進入較高階段的必然產物，城市化水平較高、城市密度越來越大，將形成一定空間區域范圍內數十個城市聚集而成的“族群化”發展格局。世界級城市群是基于全球化和城市化兩大核心動力所形成的城市發展現象。目前，我國僅長三角城市群為全球公認的六大世界級城市群之一。在世界經濟中心逐步向亞太地區轉移的過程中，中國需要進一步培育京津冀、粵港澳、長三角等多個世界級城市群支撐世界經濟重心轉移。

2014年中共中央國務院印發 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》首次提出建設京津冀城市群，將“以建設世界級城市群為目標”；2015年《京津冀協同發展規劃綱要》明確京津冀協同發展的4個功能定位 “以首都為核心的世界級城市群”居首；2017年中共中央國務院關于對 《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的批復中再次明確：發揮北京的輻射帶動作用，打造以首都為核心的世界級城市群。

二、京津冀城市群發展現狀

京津冀以全國2.3%的國土面積，承載了全國8%的人口，貢獻了全國9.23%的國內生產總值。全國有25%的外商直接投資落地這一區域，研發經費支出占全國15%。京津冀城市群是我國重要的政治、經濟、文化、科技創新和國際交往中心，隨著世界級城市群的建設將在協調國際分工、引領“一帶一路”發展中發揮舉足輕重的作用。

表1 國內相關城市及城市群產業數據比較 單位：億元

（一）京津冀城市群形成了以產業結構服務化為導向的區域產業體系

從京津冀城市群整體的三次產業GDP構成來看，近五年京津冀產業結構變動趨勢為第三產業比重緩慢上升，第二產業和第一產業比重略有下降，但總體結構變動微小，京津冀城市群總體經濟結構呈現“三、二、一”的分布形態，京津冀城市群產業結構由工業主導型經濟向服務主導型經濟逐步轉變，服務業優勢日益凸顯。與珠三角、長三角相比，京津冀顯著呈現出工業占比偏低的狀態，交通運輸、倉儲和郵政業，以及金融業則略高于其他地區，服務化特征顯著。而在京津冀城市群總體產業結構服務化的同時，從區域內三個地區各自的產業結構來看，產業結構格局卻與總體分布不太相同，北京產業服務化特征更為突出。2016年北京第三產業比重達到80.23%，并呈明顯的高端化趨勢，第二產業占比僅為19.26%，形成了以第三產業服務業為絕對主導，第二產業輔助發展的較為高級的現代城市產業結構。天津第二產業和第三產業經濟發展較為均衡，第二、三產業的產值貢獻率分別為42.33%和56.43%，經濟呈現出工業和服務業齊頭并進的雙輪驅動模式。河北的產業結構呈現“二、三、一”的產業梯形分布，分別占比52.16%，35.47%和12.37%，即以工業生產為主導，服務業輔助發展的狀態（見表1）。

（二）京津冀城市群是全國人才智力資源最密集的區域

從人口規模特征看，京津冀現有常住人口1.11億人 （北京2170萬人，天津1546萬人，河北7425萬人），占全國人口比重基本保持在8%左右，京津冀城市群是我國人口分布最為密集的特大城市群之一，區域內人口總量穩步增長，自然增長進入減速階段，京津人口以遷移增長為主，河北以自然增長為主。近五年，隨著區域人口調控政策的推進，人口呈現有序遷移態勢，區域人口布局與人口結構均有所優化（見表 2）。

表2 京津冀地區人口規模

從人口結構特征看，京津冀城市群常住人口中，以15歲～64歲的勞動適齡人口所占比重最大，2016年，勞動適齡人口占比72.92%，略高出全國平均水平72.51%，勞動力資源相對密集；從人口撫養比看，2016年京津冀城市群少年兒童與老年人口的總撫養比33.14%，低于全國平均水平37.91%，處于撫養人口比重較低的人口紅利期（見表 3）。

表3 京津冀地區人口年齡構成

從人口城鄉結構看，近五年，京津冀城市群城鎮人口持續保持增長態勢，但城鎮人口增長率呈現逐年降低態勢，2016年城鎮人口增長率為63.88%，高于全國平均水平57.35%，城鎮化進程趨于平緩。從城市群內部差異看，北京、天津與河北的城鎮化水平差異顯著，北京、天津城鎮人口比重分別為86.50%和82.93%，但河北城鎮化率僅為53.32%，低于區域和全國平均水平。

從高端人才聚集看，截至2016年末，京津冀城市群聚集人才資源1300多萬人，匯集了2/3以上的兩院院士，是全國人才智力資源最密集的區域。人才資源總量上，北京615萬人，天津255萬人，河北780萬人；人才占常住人口的比例分別為28.3%、16.5%、10.5%。 專業技術人才，北京303萬人，天津139萬人，河北191.5萬人；高技能人才，北京91.7萬人，天津49.1萬人，河北115萬人。高層次人才分布上，兩院院士，北京750人，天津36人，河北15人，國家“千人計劃”專家，北京1486人（不含中科院系統），天津161人，河北36人。

（三）京津冀城市群是全國乃至世界罕見的科技創新資源聚集地

在科技投入方面，2015年北京科學研究與試驗發展（R＆D）經費支出1367.5億元，天津與河北分別為496.2億元和340億元，北京的研發投入相當于天津的2.76倍、河北的4倍。

在科技成果產出方面，2015年北京專利申請量與授權量分別為15.63萬件和9.40萬件，其中發明專利申請量與授權量分別為8.89萬件和3.53萬件。全年共簽訂各類技術合同72272項，技術合同成交總額3452.6億元。2015年天津全年受理專利申請8萬件，其中發明專利2.85萬件；專利授權3.73萬件，其中發明專利4624件；年末有效專利10.38萬件，其中發明專利1.85萬件。擁有國家重點實驗室12個，國家部委級重點實驗室49個，國家級工程（技術）研究中心36個，國家級企業技術中心45個。全年簽訂技術合同12590項，合同成交額539.18億元，技術交易額418.35億元。2015年河北省建設省級及以上企業技術中心481家、工程技術研究中心231家、重點實驗室105家。全年專利申請受理量4.41萬件，授權量3.01萬件；有效發明專利1.23萬件。

從教育資源發展水平看，京津冀地區，尤其是北京和天津科教資源密集，國內獨一無二。北京是全國最大的教育中心、科學技術研究基地，科研院所360家，居全國第一，著名高校密集，全市每年獲國家獎勵的成果占全國的三分之一；天津在我國的職業教育發展中扮演著改革先行者的角色、河北在基礎教育均衡發展的特色方面也積累了一些獨特的經驗。在高等教育方面，京津冀的優質高等教育資源份量遠遠超過了經濟總量在全國的份量，在高等教育資源分布方面，京津冀共有普通高校262所，其中北京91所，天津55所，河北118所。從2017年入選雙一流工程建設高校分布看，北京 “雙一流”建設高校31所，天津 5所，河北1所。

（四）京津冀城市群基礎設施建設一定程度上已達到互聯互通、共建共享條件

京津冀城市群基礎設施建設一體化包括區際交通、通信、水利、能源等重大基礎設施建設方面的互聯互通與共建共享。通過網絡化、智能化的綜合交通運輸網絡體系，可靠性、安全性、經濟性強的電力生產與供應網絡體系，數字化、寬帶化、綜合化的信息基礎設施網絡，以及完備的防洪、除澇、抗旱、供水水利基礎設施網絡支撐城市群內產業一體化、市場一體化和城鄉一體化進程。

從交通基礎設施看，目前，京津冀城市群已逐步形成了以軌道交通為骨干、公路為基礎、航空運輸相配合、港口協同為支撐的“一環、六放射、四縱、四橫、十三航、四港”綜合交通運輸網絡。近三年，交通運輸基礎設施建設成效顯著，在軌道交通運輸方面，成立京津冀城際鐵路投資有限公司，環北京城際鐵路、京唐城際鐵路、京濱城際鐵路等多條高鐵線路開工建設，京津冀軌道交通里程將由2005年的710公里上升至2020年的1333公里；在公路運輸方面，京津冀區域內800公里的 “斷頭路”、“瓶頸路”基本打通。在航空運輸方面，《推進京津冀民航協同發展實施意見》發布，北京國際航空樞紐、天津航空物流中心以及石家莊機場低成本航空運營發展路徑清晰，隨著北京新機場投入使用，“三地四場”機場群協同效率將進一步提升。在港口運輸方面，《加快推進津冀港口協同發展工作方案（2017—2020 年）》 出臺，天津港集裝箱干線樞紐港與河北港口支線與內貿運輸錯位發展、有效互動。

從信息通訊基礎設施看，京津冀城市群大容量高速傳輸網建設，通訊同局同城同價，計算機網絡互聯互通互享，覆蓋面廣、功能強大、用戶種類多樣的信息化體系初步形成。京津冀區域內5G規模組網工程已經開始。此外，天津濱海高新區管委會與國科量子通信網絡有限公司、神州數碼信息服務股份有限公司和科大國盾量子技術股份有限公司簽署戰略合作框架協議，推動“量子保密通信金融認證聯合實驗室”、“京津冀一體化”量子CA一證通系統、“天津市量子應用研發公共服務平臺”建設。未來，將在城市群內形成量子保密通信骨干網及城域網。

（五）京津冀城市群生態環境率先實現協同治理格局

2010年以來，以霧霾天氣為代表的大氣污染問題成為京津冀區域生態環境的核心問題，生態環境治理成為率先協同的領域。為了擴大京津冀城市群環境容量生態空間，加強生態環境保護合作，三年來，京津冀三省市加快打破行政區域限制，在已經啟動大氣污染防治協作機制的基礎上，完善防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域合作機制，推進生態環境的聯防聯治，取得了明顯進展。

從大氣環境治理看，近三年來京津冀城市群重點開展了聯防聯控環境污染，建立了一體化的環境準入和退出機制，制定了《京津冀大氣污染防治方案》，并將山東、河南毗鄰河北部分區域納入京津冀大氣污染防治范圍。同時支持張承地區開展生態保護和修復，北京、天津和河北三省市制定了2015—2017年植樹造林實施方案。京津冀全年霧霾天氣由2013年的超過100天下降為2017年的42.3天，平均PM2.5濃度較2013年降低38.7%。

從水環境治理看，京津冀城市群資源性缺水與水質性缺水并存，京津冀地區平均水資源總量僅相當于全國人均水資源量的5%～13%；京津冀地區所在海河流域在全國河流地表水水系中水質最差，劣V類水占比在全國主要流域中最高。近三年，三地聯手建設京津冀生態環境支撐區，建立密云水庫水源涵養區生態補償機制、聯手治理永定河、京津保平原生態過渡帶完成造林綠化81萬畝，保廊滄與京津綠屏相連、綠廊相通一體化生態格局逐漸形成。

三、京津冀城市群存在的問題

（一）內部城鎮化發展失衡，沒有形成合理梯度的城鎮體系

京津冀城市群內部呈現出以北京、天津兩個超大城市為地區城鎮體系核心，河北省各城市梯度分布的多層次城鎮體系。京津冀城市群包括超大城市2個，無特大城市，I型大城市3個，Ⅱ型大城市4個，中等城市21個，I型小城市2個，Ⅱ型小城市1個。整體而言，京津冀城市群內北京和天津的核心地位突出，核心城市的規模遠高于河北省的省會石家莊市和副中心唐山市。與長三角城市群已經形成了多核共振的空間格局相比，京津冀城市群目前發育程度較低、城市群內部大城市病與周邊貧困帶并存、空間密度與經濟發展水平落差大、虹吸效應大于協同效應的發展不平衡不充分問題是形成現有的城鎮體系的重要原因。

（二）三地產業技術梯度差明顯，缺乏深層次分工協作

從產業結構上來看，2016年北京第三產業比重已 經 達 到 80.23% ，2017、2018年均穩步增長，呈明顯高端化趨勢，而天津、河北第二產業比重仍在一半左右；綜合第三產業發展比重和城鎮化率來看，北京已進入后工業化階段，天津處于工業化階段后期，而河北尚處于工業化階段中期。從主導產業看，北京第三產業比重較高，已經步入以服務經濟為主導的階段；天津第二產業占主導，天津在技術資金密集型的研發制造業發展方面具有優勢；河北第二產業占主導，且以資金、資源密集型產業為主。而且第一產業依然占有重要的地位。從產業和技術梯度看，依據聯合國工業發展組織（UNIDO）提出的產業結構相似系數來測算京津冀三地高技術產業結構相似度，京津兩地高技術制造業產業相似度為0.67；京冀兩地產業相似度為0.55；津冀兩地產業相似度為0.43。由此可見京津居于高梯度，河北居低梯度。京津兩地高新技術產業相似度稍高，而京冀、津冀的相似度稍低。但從分行業比較，京津、京冀和津冀之間存在不同的梯度差異。三地之間的產業間存在的梯度差異，導致京津冀三地產業不能形成競爭合作優勢。

（三）人口空間分布極化嚴重，人口資源環境關系緊張

城市群內人口不斷向北京和天津兩個核心城市集聚，京津冀人口空間分布不均衡問題突出。2006—2016年，北京人口占城市群總人口的比重從16.54%上升至19.39%，天津從11.25%上升至 13.94%，河北則從72.2%下降為66.67%。從增量人口來看，京津冀城市群10年間共增長1651萬人，北京吸納了其中的35.72%，天津吸納了29.50%，河北只吸納了34.64%，人口空間分布不均衡加劇。據相關研究顯示，京津冀城市群平均每創造一美元消耗的能源是美國的近五倍，是日本的十余倍。資源供需矛盾已經成為制約京津冀城市群經濟發展的瓶頸因素（見表 4）。

表4 京津冀城市群規模結構

（四）區域科技資源分布不均，創新要素流動不暢

京津冀城市群在科技資源上存在極大差異，缺乏空間統一配置。京津冀三地的創新資源主要包括以人才、技術、資金、信息、機器設備等為主的創新要素資源；以及以企業、研發機構、大專院校等為主的創新主體資源。流動是創新資源配置最主要的方式，而北京對天津和河北省的虹吸作用非常明顯。以人才為例，北京大專以上學歷人才是天津的1.5倍，河北的1.7倍。其中北京本科以上學歷是天津的3倍，河北的1.5倍。在高層次人才分布方面，北京在地兩院院士750人，是天津的21倍，河北的50倍；從國家“千人計劃”專家來看，北京為1486人，是天津的9倍，河北的41倍；從人才載體建設分布來看，“211”全國重點高校北京有26所，天津4所，河北3所；國家級重點學科北京有262個，是天津的7.4倍，河北僅有16個重點學科。北京普通高校生師比結構最優，而河北普通高校生師比、在校研究生數等指標均不及全國平均水平。從三地企業的分布來看，依據《京津冀藍皮書：京津冀發展報告（2016）》的調查，三地企業實力差距巨大，北京企業實力遠高于津冀兩地企業。在對京津冀三地44個市區縣的綜合測評中，北京的企業實力、企業活力和企業創新力，占據前10名中的7席。天津僅濱海新區和武清區進入前10名。企業實力方面，天津9個區縣落入后10位。河北企業發展水平則處于中游，企業創新能力較弱。

四、京津冀城市群發展階段判定

城市群是在特定地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區經濟的核心，借助于現代化交通工具和綜合運輸網絡，以及高度發達的信息網絡，發生與發展著城市之間的內在聯系，共同構成一個相對完整的城市 “集合體”。

從城市群演化的地域結構特點來看，可將城市群發展階段劃分為：中心城市形成階段、城市群組接階段、城市群交融協同發展階段、城市群一體化穩定階段和再都市化階段。

從協同論視角出發，在城市群發展環境中，各個城市子系統間存在著相互影響、相互合作、相互干擾和制約的非線性關系。由多個城市組成的城市群系統，由于城市子系統的相互作用和協作，呈現出某種程度的協同規律性。我國城市群研究領域的知名學者方創琳教授引入了協同度的度量概念，按照協同度的大小，將城市群按照協同發展階段劃分為協助階段、協作階段、協調階段、協合階段、協同階段、協振階段、一體化階段和同城化階段共8大階段（見表5）。

基于城市群演化的地域結構特點以及協同發展機理，結合世界級城市群指標體系中與空間結構、經濟發展、人口特征、基礎設施建設、協同度相關等關鍵性指標數據，綜合判定，目前，京津冀城市群處于城市群交融協同發展階段，具體為協同向協振躍升階段。

從京津冀城市群空間結構特點來看，目前，城市群內部呈現出“北京、天津”為雙核，河北各城市包圍的城鎮體系圈層結構。圍繞京津城市走廊，保定、廊坊等周邊城市與京津兩市聯系不斷加強，但是中心城市區域與周圍地區沒有梯度緩坡，城鎮體系存在斷層，京津兩市（特別是北京）依靠集聚效應和循環累積效應從周邊地區吸引了大量的資源和人口，還處于典型的中心—外圍模式。

從經濟特征看，無論從中央政策導向還是產業界實踐看，“北京研發—天津轉化—河北產業化”的城市群產業發展共識基本形成；高企互認、跨區域市場主體組建、跨區域產業投資基金建設等舉措，推動制約生產要素自由流動的行政性壁壘不斷打破；京津冀以大數據產業（新興產業）為切入點探索產業創新共同體建設，實現增量產業資源的差異化發展、鏈條上下游協同發展；但是從產業結構上來看，2016年北京第三產業比重達到80.23%，呈明顯高端化趨勢，而天津、河北第二產業比重仍在一半左右；三地存在明顯的產業和技術梯度。

表5 京津冀城市群發展階段分析

從人口特征看，北京、天津城鎮人口比重分別為86.50%和82.93%，但河北城鎮化率僅為53.32%，低于區域和全國平均水平。北京服務業吸納就業人員占就業人口比重超過80%。

從基礎設施建設看，京津冀城市群已逐步形成了以軌道交通為骨干、公路為基礎、航空運輸相配合、港口協同為支撐的“一環、六放射、四縱、四橫、十三航、四港”綜合交通運輸網絡。特別是在軌道交通建設方面，到2020年，將建成京張城際鐵路、首都機場至新機場城際鐵路等10條城際鐵路，形成以北京為中心、覆蓋周邊50公里至70公里半徑范圍的1小時軌道交通圈。

五、京津冀建設世界級城市群的對策建議

京津冀城市群處于城市群交融協同發展階段，由協同向協振躍升的關鍵時期。在這一時期，構建京津冀世界級城市群發展，應在抓產業布局、補環境短板、構城鎮網絡三個方面精準發力，以北京科技創新中心建設為帶動，在技術創新方面集中發力，建立區域共享機制，積極推動研發配套、新產業配套，設計新產業模式、融入新供應鏈；充分利用天津已有的產業基礎承接好北京創新技術產業轉化，打造全國先進制造研發基地；圍繞創新發展著力提升河北的基礎設施條件和生態人文環境，以新型城鎮化和城鄉統籌為主要路徑，打造產業轉型升級試驗區，同時以服務首都功能為核心，打造環首都文旅休閑基地。

（一）以產業協同發展為核心促區域協同

明確城市與產業的關系，構建京津冀城市群產業供應鏈。天津地區在經過多年的產業環境培育和政策高地建設的基礎上，已經形成了承接北京創新產業轉化和生產的基礎，并且產業承載力較為充足，交通等基礎設施保障相對完善，與北京首都的通達性較為便利。因此在近期，天津將最有條件作為承接北京研發設計在轉化和生產環節的主要區域，從而提升天津地區的產業競爭力和聚集度，打造全國先進制造研發基地。而整個河北的重點應該主要是作為圍繞首都功能的服務腹地，圍繞首都“全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心”的定位，針對首都聚集的產業、業態、人員的特性和需求，打造環首都生活服務、生態休閑、文旅體驗區域，作為首都城市呼吸空間拓展區，并在交通基礎設施改善和生活生態環境品質提升的基礎上，逐步吸引相關產業轉移，真正實現產業升級轉型發展。

推動產業協同創新，建立世界級創新中心。突破行業、地區界限，構建京津冀產業協同創新網絡，以最大限度來實現創新要素的整合。借鑒國際經驗，一方面有效整合京津冀地區的創新要素，各類企業、高校、科研院所、政府、科技中介等都要納入到創新體系；另一方面構建創新環境，包括鼓勵創新的文化、鼓勵創新的政策、推動技術改革浪潮等。各項創新要素在創新環境中進行知識、技術、成果等交換和交流，形成開放的創新體系，最終將京津冀打造成為世界級創新中心和世界級產業協同創新體。

擺正政府和市場的關系，形成健康的市場機制。轉變思想、下定決心，糾正在整個京津冀地區因追求短期利益而造成的產業失衡現狀。協同不同區域之間的利益之爭、空間布局以及產業結構調整的重點和方向，引導產業升級，加快創新孵化器的構建，加強政企間的溝通，順應市場和企業的發展趨勢。

（二）集中力量補齊生態人文短板

生態環境問題是制約京津冀協同發展的重要因素之一。河北已然成為環保問題的重災區，且內環京津兩大直轄市這種特殊的地理位置決定了河北生態環境建設不僅關系著河北自身的可持續發展，也關系著京津地區的經濟社會的可持續發展。因此集中力量補齊河北的生態人文短板是實現京津冀協同發展的必經之路。

不斷推進產業結構優化升級。河北產業結構偏重，鋼鐵、化工、建材等傳統工業在經濟結構中占主導地位。偏重的產業結構和落后的生產治污工藝造成了污染物排放量大的基本特征，給污染減排帶來巨大壓力。應積極借助京津產業向外轉移的有利契機，找準切入點，不斷推進產業結構優化升級，形成產城互動、區域聯動的產業發展新格局。

有序推進能源結構優化。京津冀區域整體能源結構偏重、污染嚴重、節能減排壓力巨大，且資源不足，消費缺口嚴重，而河北是全國第二大煤炭消費省，相關問題更加突出。京津冀需要有序推進能源結構的優化，建設整個區域安全、高效、節約的能源保障體系。

全面開展生態環境修復。京津冀區域生態格局實際是河北廣袤的生態空間環抱著京津兩座特大型城市。在生態環境保護與建設中，應堅持河北生態環境支撐區的定位，積極協調京津，統籌區域主要生態功能區布局，增加生態系統的連續性，構建京津冀區域生態安全格局。

（三）瞄準關鍵要素構建合理的城鎮體系

優化人口空間分布，改善人口資源環境關系。人是城鎮化的核心，是出發點和歸宿點，也是最活躍最關鍵的生產要素。而京津冀區域人口空間結構極其不均衡，人口大多集中在北京和天津。京津冀城市群擁有北京和天津兩個超大城市，卻沒有人口在500萬到1000萬的特大城市。因此需要優化人口空間分布結構。

推進科技資源共享，改善科技資源分布不均狀況。一是推進頂層設計，加強以共享為核心的制度建設。二是建設京津冀區域協同創新平臺。三是探索京津冀多元化合作模式。四是營造京津冀協同創新的市場環境基礎。五是建立有效的激勵機制，提高資源共享效率。

集中力量完善河北省基礎設施建設。河北需要在京津冀城市群區域內建成完全服務于北京、天津兩個超級大城市的合理化的城鎮體系，通過建立地區性生產綜合體，提供工業發展基礎，并綜合開發高速交通線網，加強區內聯系。合理安排行政、文化、科技中心；均衡布置生活、娛樂、旅游、醫療服務設施；在此基礎上形成以綜合職能城市為中心并與各種專業化城鎮相結合的城鎮群。