供給側視角下天津市養老服務業

◎文/劉小軍 楊 敏 王玉婧

一、引言

隨著人口預期壽命的不斷提高和老年人比重的大幅度增加，我國正步入老齡化社會。根據《中國家庭發展報告 2016》統計，我國家庭規模趨于“四二二”，甚至是“四二一”模式，平均規模不足3人。以居家養老的傳統養老方式在逐漸弱化。80%以上可以自理的老人的生活照料基本依靠自己，不能完全自理的老人僅有54.4%由其他家庭成員照料。子女是完全失能老人最主要的照料者，近20%的完全失能老人缺乏他人照料。養老成為社會關注的熱點問題。

截至2016年，我國60歲及以上人口占總人口的16.7%，預計到2040年，我國老齡化水平將達到28%。盡管國家已經初步建立起政府主導的“以居家為基礎、社會為依托、機構為支撐的社會化養老服務體系”，但依舊難以滿足日益增長的養老服務需求。因此，如何更好地促進養老服務業的發展，成為政府和社會應對的一個重大挑戰。

二、當前天津養老服務業存在的供給問題

國際上將60歲以上的人口占總人口比重的10%，或者65歲以上人口占總人口比重的7%作為國家或者地區進入老齡化社會的標準。截止到2017年底，天津65歲及以上人口占總人口比重的14.92%，遠遠超過了國際規定的老齡化社會標準。近年來，天津養老服務產業取得長足進步，也初步形成了法律政策體系。到2017年底，能夠提供住宿的老年人服務機構達到251個，床位數為45051張。到2016年底，天津社區服務中心覆蓋率為40.8%，高出全國平均覆蓋率水平16.4%，為150多萬老人提供服務。但是相比較養老服務業的需求，天津養老服務業的供給遠遠沒有達到。這種供給不僅僅體現在數量上，還應體現在內容和方式上。

（一）從供給分布來看，天津養老服務業發展失衡

目前，天津養老服務業還是以政府為主導，社區、機構為輔。在這樣的模式下，供給分布在城鄉之間存在失衡現象。截止到2016年，天津城市養老床位數為35796張，農村養老服務機構的床位數為9255張，城市與農村床位比為4∶1。截至2017年末，提供住宿的社會服務機構擁有床位5.39萬張，各類服務機構年末收養人員3.10萬人，床位閑置率為42.5%。另一方面也反映出，雖然養老機構供應量不足，卻又出現利用率不高的局面。

（二）從供給機構入住來看，養老服務業公立機構入住率高于民營機構

養老服務業屬于公共產品，而政府的職責主要是彌補市場失靈，提供公共產品和服務。當前，各級政府熱衷于在養老服務供給方面直接投資建設、運營養老機構。由于民營資本融資渠道不暢、審批程序繁瑣、投資回報慢等原因，導致民營機構進入養老服務業的積極性不高，總量也不大。目前，天津市級國辦養老院入住率最高，其次是區級國辦養老院，而民辦養老機構的入住率偏低。

（三）從供給從業人員來看，專業的護理人員缺乏

相比快速增長的老年人口，養老服務業的專業護理人員較為缺乏。目前，天津養老機構服務人員整體素質水平不高。養老服務機構給予護理人員的福利、工資待遇相比較偏低，護理專業的年輕大學生又不愿意置身到養老機構工作，這就造成目前天津養老機構的護理人員年齡大多處于36歲～45歲之間。截止到2016年末，天津從事養老服務業專科及以上學歷人數僅有1647人，助理社會工作師僅有719人，社會工作師也只有219人。按照老人護理工作量計算，對護工需求量應達到3：1配備標準，即每3名需要護理的老人需要配備一名專業護理員，按此標準，天津養老服務專業人才缺口達四十多萬。專業水平偏低使得多數民辦養老機構護理人員從未受過專業技能的系統培訓，僅能應付最基本的生活料理，因此很難實現養老服務機構的人性化、專業化服務。

（四）從供給層次上看，養老服務業低端供給多，高端供給少

根據馬斯洛的需求層次理論，經濟的快速發展使得老年人對精神方面的需求越來越關注。但目前天津養老服務較多地關注老年人的物質生活需求，截至2017年末，天津老年日間照料服務中心達1251個，床位9892張。高檔養老服務機構相對較少，很難滿足不同層次的老年人多元化的服務需求。

三、解決辦法

（一）推行居家養老政府購買服務

根據天津市老齡辦發布的數據，截至2014年，天津失能老年人總數約為14.33萬人。其中，輕度失能老人占47.79%，中度失能老人占15.38%，重度失能老人占36.82%。老人的平均失能時長為7.37年，其中5年～10年占25.98%，10年～20年占19.55%，3年～5年占18.16%。在這些老人中，93.59%的老人表示不愿意住養老機構，只有6.41%表示愿意住養老機構；86.1%的老人由配偶或子女或親屬照顧，照顧者每天照料老人的時間達12小時以上的比例占到71.75%。

2018年國家會議報告指出，要大力發展居家、社區和互助式養老。目前，政府應鼓勵有條件的區通過委托管理等方式，將社區養老服務設施交由專業化的居家養老機構運營。利用“互聯網+”，鼓勵相關企業和組織為老年人提供更加精準、專業化的照料、醫療康復、緊急救援等服務。鼓勵養老服務機構能夠為行動不便、空巢和失能老年人提供住宿或者短期托養照顧服務。截至2016年，天津老年日間照料服務中心已達到1184個，床位7496張。比如天津北辰區瑞景街的瑞玲日間照料中心，占地面積780平方米，中心內設有理療康復、娛樂休閑、營養膳食和健康管理及呼叫中心等區域，可服務于周邊社區近五千老人，極大地方便了老人們的生活。

（二）完善并提高困難老人的養老補貼

要適時完善針對困難老人居家養老服務補貼制度，加大政府購買養老服務力度，逐步提高補貼標準，適時實現城鄉統籌。天津應將符合最低生活保障條件的貧困老年人，全部納入最低生活保障范圍，實現應保盡保，對享受最低生活保障待遇的60周歲及以上的老年人，在享受原差額基礎上，按城鄉最低生活保障標準的比例增發，鼓勵有條件的區建立高齡津貼制度，適時調整百歲老人營養補助費標準。目前，根據天津對符合居家養老服務 （護理）補貼范圍的老年人，補貼標準調整為每人每月200元、400元和600元，調整補貼資金發放方式，將養老服務券改為以卡 （老年福利卡）形式發放。這一政策的調整在很大程度上考慮到了目前存在的“人戶分離”的養老人群。

（三）放寬養老機構準入條件

根據國務院頒布的 《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，到“十三五”末，養老服務將全面放開。對此，天津應大力鼓勵社會力量參與到養老機構建設中去，與此同時，優化審批程序，簡化審批流程，降低養老機構準入標準。在降低標準的同時，制定相關的管理規定，委托社會組織對養老機構定期進行監督評估，確保老人住得放心。對此，漆亮亮等人認為，對民辦養老機構的財稅支持不能照搬營利企業標準和模式，應實行分類、分層次的財稅支持，縮小民辦與公辦、營利與非營利組織的政策性差別。

（四）完善醫療保障體制，堅持醫療衛生與養老服務相結合

完善醫療保障體制，逐步消除城鄉間醫療保障水平差異，以抵御疾病風險。提高社會養老保障水平，維護老年人獲得體面有尊嚴的生活。探索將家庭承擔的老年人長期護理費用納入到社會保障范疇。把增強家庭功能和提供家庭服務作為目前社區建設中的重要內容。在制定或修改相關政策法規時，將考慮如何緩解職工工作與照顧老年人之間的矛盾。

在管理體制上，醫療衛生服務和養老服務不屬于同一部門管轄，這就造成了“醫”和“養”的分離。這里的“醫”主要是老年人突發疾病時的應急處理以及康復護理、營養搭配等，“養”是指對失能失智老人以及慢性病老人術后生命特征穩定后尚需護理的照顧服務。堅持醫療衛生與養老服務相結合，就是要打破行業壁壘，統籌配置資源，為需要特殊照顧的老年人提供醫、養、康、護一體化服務，并形成相應的運行體制，更好地服務于社會。

（五）加快養老服務人才培養體系的形成

雖然國家頒布了有關養老服務人員的從業標準，一些中、高等院校也開設了相關的養老服務專業，但專業報考率低，專業范圍不夠寬，其中以老年服務與管理專業、老年護理專業開設數量較多，而康復治療技術，中醫護理等開設數量較少。在2016年頒布的《首批全國職業院校養老服務類示范專業點名單》中，全國共有65所職業院校開設了相關專業，天津只有天津職業大學一所院校開設了其相關專業。

對此，天津市政府應增加養老服務人才的相關職業教育專項經費，設立專項資金開展養老服務人才培訓，建立與辦學規模和培養要求相適應的財政投入制度，完善培訓機構貼息貸款、融資機制，對天津中高等職業學校開展的基礎工作給予資金支持。其次，根據國家出臺的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，天津醫學院校應發揮其自身的條件優勢，在條件允許的范圍內，開設中醫養老服務的本科及以上層次的專業。最后，應加快促進職業院校人才培養供給與養老服務業企業人才需求之間的對接，充分發揮行業協會的作用。政府在完善相關的法律法規的同時，也應強化服務監管。

（六）科學細化養老服務

依據天津現有的經濟發展水平，科學合理的細化養老服務具體項目。重點關注高齡、失能、貧困、傷殘、計劃生育特殊家庭等困難老年人的特殊需求。鼓勵有條件的區先行試點，逐步擴大照顧服務范圍。加快社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業等政策的有效銜接，統籌各類服務資源，形成合力。目前，天津南開區探索出一種新的養老模式，即嵌入式養老模式。主要針對周邊社區子女不在身邊、家中無人照顧和陪伴的老年人，將養老機構設在小區里面，就近為社區提供一站式服務。根據2015年修訂的《老年人權益保障法》的規定，這種模式的出現，在一定程度上緩解了由于客觀原因的存在，子女無法提供照料服務時，可安排他人或購買市場提供的服務。