國企改革進入重點突破期

李錦

2019年是一個關鍵年份。政府工作報告為國企改革工作提供了有力指引。政府工作報告立足“深化重點領域改革，加快完善市場機制”這個背景，圍繞國企活力與核心競爭力這個中心，聚準改革兩類公司、混改、職業經理人、網運分開四大焦點，將在電力、石油、鐵路三大關鍵領域獲得突破。報告對于國企改革的部署特點是實實在在，富于操作性，預示著國企改革進入重點突破期，國資國企改革做深做實局面可望形成。

國企改革面臨的四個壓力可望獲得突破

2019年的政府工作報告，在部署2019年工作任務時，在“圍繞深化重點領域改革，加快完善市場機制”這個標題下，把國企改革放在第一位，體現國企改革在整個經濟體制改革的中心地位。對于國企改革內容表述的小標題，去年是“推進國資國企改革”，今年是“加快國資國企改革”，這種變化值得關注。其實，國企改革一直在向前推進，試點與百家行動都在進行，但在一些方面也存在“虛而不實”“突而不破”“進而不快”現象，這是由多方面因素決定的。現在，國企改革加快的條件更加具備，可望在2019年獲得突破性進展。這有四條要素：一是國際經濟環境的惡化更需要國有企業發揮定海神針的作用，特別是對競爭中的市場需求，是壓力，也是動力。二是2020年國企改革要做階段性總結，在重要領域與關鍵環節要獲得突破，是新一輪改革確定的目標。三是財稅、金融、政府行政體制、社會保障等改革對國資國企改革的支持作用更加充分。四是國企自身的內在動力，國有企業自己希望改革。就外部的支持來說，正在以深化國資國企改革為中心，帶動領域改革，四梁八柱形成相互促進的局面。財稅、金融、土地、市場準入、社會管理等將一個一個突破，尤其是財稅金融改革對國資國企改革的支持作用將充分體現。大規模的減稅減費，不僅對民企，對國企的成本下降是一樣的。這四條要素對國企改革形成壓力，壓力正在向動力轉化，具備“加快”的條件。這種“加快”，重點是“深化重點領域改革，加快完善市場機制”，是“傷其十指不如斷其一指”，是重點領域的突破，而不是齊頭并進的整體推進，當然是由虛向實的轉變。

職業經理人首次寫入報告四大焦點明確

在政府工作報告中，圍繞深化重點領域改革，加快完善市場機制這個重點，聚焦突出矛盾和關鍵環節，改革兩類公司、混改、職業經理人、網運分開四大焦點突出，這是在國資改革、所有制改革、公司治理與壟斷行業改革四大領域的大動作。焦點聚準了，指向明確了，操作性更強了。

推進國資監管改革，繼續推進“兩類公司”試點，加快實現從管企業向管資本轉變。國有資本投資公司和國有資本運營公司試點，是抓住國資改革主要矛盾，有針對性地加以突破。國有資本授權經營體制改革，是新一輪國資和國企兩個層面改革的關鍵“結合部”，涉及產權制度的深度變革。兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發動全身。從2013年以來，國有資本投資公司和國有資本運營公司試點，是政府工作報告中一直強調的。然而，對于國有資本投資公司改組成立、新組建一批國有資本運營公司，報告并沒有提及，可見穩妥的態度。報告中強調“加強和完善國有資產監管，推進國有資本投資、運營公司改革試點，促進國有資產保值增值”，把“國有資產監管”與“促進國有資產保值增值”連在一起，表明兩類公司試點仍然要試下去。

對于混合所有制改革，報告指出要“積極穩妥推進混合所有制改革”，比較去年的工作報告，這次加上了“積極”兩字，這種變化值得關注。從2013年以來，“混改”基調屢屢發生變化，一度由積極變為“有序”“穩妥”。“積極”兩字，意味著許多變化將要發生。在2019年，“擴圍”、放權將成為國企“混改”關鍵詞。目前，在第三批“混改”試點中，10家央企“混改”方案已獲批9家，第四批100家以上國企“混改”試點將加快推出。改革試點發力將呈批量推動態勢，由設計走向更大規模行動。四批試點與百家行動，使得混合所有制改革向更大范圍、更深層次發展，重心由“混”向“改”轉變，將為資本市場釋放新紅利，這是可以期待的。

政府工作報告第一次提出“職業經理人”制度，而且是作為完善公司治理結構、健全市場化經營機制這個深度改革提出來的，是國有企業領導人員管理體制機制的重大轉變，這也標志著公司治理結構進入深度改革階段。對我國國有企業負責人（職業經理人），應該逐步嘗試從市場招聘，薪酬也應該根據市場來確定，用更高的薪酬留住人才，讓企業進入“高薪——人才——高利潤”的良性循環。國有企業職業經理人制度建立的難點，是現有企業管理人員身份轉換和定位的問題，重點是確保職業經理人制度長期有效運行的問題。國資委正在積極醞釀建立職業經理人制度，積極探索建立與市場接軌的經理層激勵制度、差異化薪酬體系，將在央企二級企業和地方國企擴大試點，逐步增加國企高管的市場化選聘比例。通過“職業經理人”市場化選聘改革，可以強化董事會功能，完善公司法人治理結構，將董事會、經理層由過去的“同紙任命”改為分層管理，形成分類分層的企業領導人員管理體制。

“網運分離”——黨的十八屆三中全會通過的決定提出要實施壟斷行業網運分離。壟斷行業的分離與開放，對于國企改革是件有意義的事情，其性質是讓該壟斷的壟斷起來，多數領域將消除壟斷，引入競爭，走向市場。政府工作報告明確無誤地把“網運分離”寫進去，表明中央政府在這個一度分歧較多領域的態度與決心。

電力、石油和鐵路改革將采用“網運分開”辦法

過去，強調重點對石油、天然氣、電力、電信、鐵路、民航、軍工等領域開展改革工作。今年，重點是電力、石油、鐵路三大領域。這三大領域改革方法是“管運分離”，看來政府決心已經定下，三大領域改革勢在必行。國務院機構改革方案中的短短幾行字，關于“政企分開”之后的鐵路改革，爭論聲音仍然不絕于耳。改革的思路應該是“打破壟斷，形成競爭”，但是，鐵路運營模式究竟是“網運分離”好，還是“網運合一”更有可執行性？針對這些熱點問題，討論中有人認為，鐵路進行政企分開是鐵路體制改革的基礎，在產業組織改革層面，應當確定適度競爭的原則，而此前行業內討論較多的“網運分離”模式并不適合中國國情。同樣，在石油天然氣領域對于管道公司成立也一直存在分歧。現在政府工作報告作出“自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場”的決定是一錘定音，但強調“要根據不同行業特點”，意味著從實際情況出發，用不同的方法解決。

電力體制改革的目標是“廠網分離、主輔分離、輸配分開、競價上網”。目前，發電企業與電網公司分離，實施廠網分開已經做到，主輔分離取得了一些進展，但是競價上網、輸配分開進展不快。

成立國家石油天然氣管道公司，管網分開，將有利于打破石油石化行業的一體化壟斷，以增強行業的競爭力，對現有的格局將有很大的沖擊。成立國家管道公司有利于推動管網獨立改革的快速啟動，有利于國家對新一輪改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路推行，使更大規模的改革可以放開。石油天然氣管道公司成立，只是此輪油氣改革的一部分，產業鏈其他領域都將有動作。

鐵路的管網分離是指把具有自然壟斷性的國家鐵路網基礎設施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離開，組建國家鐵路路網公司和若干個客運公司、貨運公司，實行分類管理。路網公司統一管理國家鐵路的線路、橋梁、隧道、信號、供電設備等。中國最大的國企進入公司制、股份制與董事會建設的實質推進階段，重點是經營權下放，管網分離將加快實現市場經濟體制。

當然，依法處置“僵尸企業”，也是國企改革的重要內容，因為牽涉到產權問題。近兩年來的中央經濟工作會議也多次強調推進供給側結構性改革，積極穩妥化解過剩產能，依法處置“僵尸企業”。清理“僵尸企業”已形成廣泛共識，但如何科學立法、嚴格執法、公正司法，利用法治手段化解過剩產能、實施市場化退出機制則是亟待解決的問題。清理“僵尸企業”茲事體大，牽扯眾多，涉及國有資產保護、金融風險防范、企業職工安置、非公經濟平等保護等一系列問題。這是糾正改革中存在的突出問題，特意強調，可見在實際工作中這個問題的嚴重性。

提升市場對國企改革的信心落腳點在企業發展活力上

政府工作報告中數次指出“微觀市場主體活力”“激發市場主體活力”“內生發展動力”。在國企改革方面強調“國有企業要通過改革創新、強身健體，不斷增強發展活力和核心競爭力”。去年落腳于“國有企業要通過改革創新，走在高質量發展前列”，今年改革的落腳點要放在如何增強企業發展活力方面，這樣就顯得更具體了。下一步的國企改革，應把“增強發展活力”作為衡量改革成效的主要標準，在制訂方案、明確目標、設置架構、引進戰略投資者等方面，都要考慮能否增強企業活力，提高國有資本配置效率，增強市場核心競爭力和發展引領力。改革不是目的，目的是要通過改革，增強企業活力。那么，就要以“傷其十指不如斷其一指”的魄力，推動相關改革深化，健全與高質量發展相適應的體制機制，把市場活力和社會創造力充分釋放出來。在重點領域獲得突破，增強投資者對國企改革的信心，使國企與市場體制相適應。