地方政府債務管理的國際比較與借鑒

劉丹陽

[摘要]地方政府債務是由地方政府向債權人直接借入，需要地方政府直接承擔償還債務的責任，是相對中央政府而言的。文章主要介紹了地方政府債務的相關概念、目前地方政府債務管理存在的問題以及國外地方政府債務管理模式，依據我國國情，提出我國地方政府債務管理相關策略，希望對我國地方政府債務管理對于防止地方政府債務風險有一定的指導意義。

[關鍵詞]地方政府債務；國外地方政府管理模式；教債務風險

[DOI]1013939/jcnkizgsc201913028

1引言

隨著我國社會主義經濟發展及基礎設施方面建設推進，地方政府的債務管理問題對于經濟發展越來越重要，已經成為影響經濟發展的重要因素，同時也是社會各界所關注的問題之一。隨著國務院頒布的《預算法》等法律法規的實施，地方政府債務管理有一定的改善，仍存在一些地方政府債務管理方面的問題，結合國外地方政府債務管理的有效措施，對我國地方政府債務管理提出可行性的策略。

2地方政府債務的相關概念

21地方政府債務概念

地方政府債務是政府憑借自身的公信力和財力，與其他主體發生資金籌借行為所形成的債權債務關系，政府履行到期還本付息的義務，主要是政府調配社會閑置資金，彌補暫時性資金不足的問題，并以此來調控貨幣流通量的財政分配手段。作為地方政府籌借財政收入的一種形式發行的，其收入也納入地方預算，由地方政府支配。

22地方政府債務類型

根據法律約束力不同可以分為顯性債務和隱形債務。顯性債務包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金等，除了明確額負債外，還表現為未支付的和應支付的。隱性債務包括地方政府擔保債務、擔保的外債、地方金融的呆壞賬等，在出現金融機構清算的情況下地方政府應承擔資產損失。這些債務容易出現財務風險，因其隱蔽性強，所以缺乏統一管理和監控。

3目前地方政府方債務管理存在的問題

31地方政府債務規模大、增勢猛

近年來我國為了加強社會經濟建設以及推進城鎮化進程，地方政府對于基礎設施建設力度不斷加強，這方面的資金開銷更多，而實際地方政府的資金來自于向外借債所得，據審計署的報告中得知，近年來地方政府的實際債務超過了30萬億元，由此數據可以看出政府債務規模還是相當大的，而且還處于增長趨勢，這就給地方政府以及中央政府財政帶來了風險，使得國家經濟不穩定。

32債務管理制度和體系不完善

雖然地方政府的融資推動了基礎設施方面的建設，但是在舉債管理制度方面不完善，操作存在不規范，表現在相應的規章制度不完善，地方債務收支計劃不完善，尚未形成統一的對債務的管理體系，比如政府違規擔保以及融資平臺的債券發行量過大，雖然國家對地方政府債務管理方面有一定的規范要求，但仍存在一些融資現象違規，沒有落實到實際操作中。

33地方政府債務管理滯后性

目前我國地方政府債務管理停留在債務形成后的統計化解工作模式，缺乏對債務形成前和形成中的監督與控制。嚴格遵循地方政府舉借的債務只能用于公益性資本支出的法律規定，地方政府債券發行與公益性建設項目要對應，一般債券和專項債券發行信息披露時，要將債券資金安排明確到具體項目；推進實施地方政府債務項目管理，加強債務資金使用和對應項目實施情況監控，引導各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務資金，地方政府債務資金只能用于公益性資本支出，不得用于經常性開支，要優先保障在建工程項目建設，提高債務資金使用績效。

4國外地方政府債務管理經驗

41美國地方政府債務管理優勢

美國是一個聯邦制國家，實行的是三級財政體制，包括聯邦財政、州財政、地方財政。他們各自都可以發行政府債券，進行資金籌集，在美國地方基礎設施融資的時候可以用到政府債券，這樣有利于保障地方財政風險，比如市政府債券實行免稅政策，其實際是聯邦政府對地方政府的一種間接性補貼，這樣減少了地方政府融資成本；債券市場機制成熟，已經形成了信用評級制度，信息披露制等減少了市場違約的風險，對債務危機也是一種防范；約束地方債務制度，為了防止市政債務規模過大，也要采取一些約束性措施，比如舉債限制、收支平衡預算方面的限制；加強監控力度，用法律的形式保證債權人利益，對于不負責的舉債行為進行法律追究。

42日本地方政府債務管理優勢

日本是一個單一制國家，實行由中央、都道府縣和市町村三級組成，都道府縣財政和市町村財政構成地方財政，而地方財政有權以債務的形式發起舉債，主要以行政控制為主，對地方債務風險把控主要是采用中央政府對地方債務嚴格控制的手段。有計劃的實施地方政府債務發行，比如每一年地方債券發行的數量、用途都在中央政府的提前計劃中；對地方政府發行的債券進行審批，個地方政府發行的計劃要一級級的上報、審批，最后統一進行發行數量，這種方式一定程度上防止地方債券的膨脹。

5國外地方政府債務管理對我國的借鑒

51結合我國國情選擇地方政府債務管理模式

對于聯邦制的國家，主要重視的市場機制的自發調節作用，對于單一制的國家主要用的是中央政府的嚴格控制，針對我國的地方政府債務管理模式，要將市場自發調節和中央政府發揮的作用相結合；同時要考慮政治、經濟、文化等綜合因素，如果在國家的各項制度比較完善以及宏觀調控能力比較強的情況下，則可以對地方政府的債務情況可以進行有效的監督，而且對地方政府不正當的操作行為進行懲罰；根據經濟社會發展的階段針對性的管理，地方政府債務管理方式應該和經濟發展的程度相適應的，各國的地方政府債務管理模式都是經歷了不斷的完善，在不同經濟發展階段選擇不同的地方政府債務管理模式。

52完善地方政府債務管理的約束制度

地方的舉債、融資主要是通過向央銀行貸款或者發債的形式實施的，銀行貸款容易出現長貸短存等現象，銀行本身屬于國有性質，與地方政府的關系復雜，作為債權人難以約束地方政府，相比之下，發行債券可以轉移債務風險，分散資本市場，同時可以發揮投資者的市場約束的作用，而我國地方政府債務主要是以銀行貸款為主，市場機制約束作用比較有限，這樣一旦發生債務風險，就會造成銀行一些壞賬，可能引發金融風險。所以要借鑒國外的做法，嚴格銀行貸款標準，國有銀行進行改革，降低地方政府的持股比例，同時可以借鑒國外完善的信息披露機制，對不同的債券信息披露的內容、時間都有詳細的規定，提高財政透明的等做法。

53完善風險控制體系

因為我國地方政府債務規模大，而且還呈現出增長趨勢，政府在舉債的過程中無風險控制意識，使得這一問題比較突出。完善風險控制體系主要包括以下方面。首先建立健全地方政府財政風險的管理框架，比如在經濟、社會、自然風險等多方面引發的政府財政責任，因為債務風險知識其中表現出來的一部分，和其他風險有著密切關系，所以要整體把控風險并且制度化；其次地方政府債務規模要適當控制，對于一些舉債行動要進行遏制，將債務管理納入到政府的財政績效考核內容中；最后對風險進行評估和預警，比如可以借鑒哥倫比亞建立的“紅綠燈”債務預警系統。

6結束語

要完善地方政府的債務管理，就要以本國國情為基礎，結合政治、經濟、文化等各方面的因素，構建起合理的地方政府債務管理體系，對于地方政府債務風險有定的防范效果。通過比較美國和日本的地方政府債務管理的模式，得到相關可借鑒的管理措施，希望在結合我國具體國情的情況下，明確地方與中央的財政分權、強化地方政府財政預算等方面約束，完善地方政府債務管理制度體系，從而解決我國目前地方政府債務管理中的所遇到的問題。

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