建立PPP模式的利益協調機制

昝家馨 溫薇

[摘要]近年來，PPP模式理論研究和項目實施不斷發展，在PPP項目中，政府、社會資本、社會公眾作為博弈主體，地位逐漸突出，但三者利益訴求不同，與此同時三方出現了各式各樣的利益沖突。文章基于不同主體，建立PPP模式中三方的利益協調機制，以達到推動PPP項目更好更快發展的目的。

[關鍵詞]PPP模式；利益協調機制；沖突

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915051

政府和社會資本合作，即PPP（Public Private Partnerships）模式，是一種新型的項目融資模式。自2013年起，我國政府大力推行PPP項目，頒布了一系列法律法規以及相關政策。現階段PPP項目需求總量規模龐大。PPP模式在我國蓬勃發展，全國財政工作會議專門研討PPP模式，各省市開始推廣應用PPP模式，放寬準入，使我國PPP項目呈現出百舸爭流的局面，正轉型發展邁向新時代。當前我國對項目風險的定義、項目產生的條件、風險產生的原因以及風險管理的研究已經相對豐富，但對于PPP模式的利益協調機制，如何建立相應的機制達到政府、社會資本、社會公眾三方關系的平衡狀態的研究較少見。因此，對于PPP模式的利益協調機制將是本文要研究的內容。

1建立PPP模式對政府、社會資本、公眾三方關系的影響

政府、社會資本、公眾三方關系是一種參與者之間的利益博弈，這有助于推動利益相關者之間形成良性利益關系，力促PPP項目“風險可控，收益可期”。

對于政府而言，建立PPP模式可以緩解財政壓力，大型基礎設施及其他項目的建設往往需要大量資金，而地方財政往往出現吃緊狀態，引入社會資本不僅可以提高社會資金利用效率，而且減輕政府財政赤字現象；政府換屆與企業有可能導致PPP項目違約；政府對投資者權益缺乏有效的保障，監管工作與信用政府建設不到位。

對于社會資本而言，公共事業項目相較于其他項目具有較高的穩定性，具有一定的規模經濟效應，信用風險相對較低；但企業亦畏懼較長的回報周期，有逐利短視行為，缺乏與政府可持續良好發展的意愿。

對于社會公眾而言，近年來，公眾對公共產品及服務的需求量越來越大，作為PPP項目直接使用者，公眾往往更關注于該項目是否滿足了自身需求，同時也可以更好地參與到民主政治，在政府管理建設中獻計獻策，從而進一步督促政府及社會資本提高公眾對公共產品服務的滿意度。

2政府、社會資本、社會公眾三方利益存在沖突

21上下級政府之間存在博弈

這種博弈集中體現在權利博弈，具體表現為：財政方面，為了推動市場經濟更好更快發展并提高中央的宏觀調控能力，1994年，政府實施分稅制度改革，在新的財稅體制下，在保證省級政府獲得一定財政收入的基礎下，地方政府獲得了充分發展經濟的自主權利。但在實際執行過程中，很多地區的地方財政收入難以滿足地方各項建設開支，地方政府擁有龐大的財政負擔，為了面對與解決經濟建設中的財政負擔，大多地方政府追求地區利益最大化的，地方保護主義泛濫。與此同時，這種形勢之下，二者擁有各自的利益訴求，存在一定的沖突，地方政府在追求地區利益最大化目標的驅使下與省級政府展開了博弈。在這種情況之下，PPP項目通過省級政府審批之后，難以在地方政府得到充分貫徹落實。很大一部分PPP項目成為“爛尾”項目，最終不僅浪費社會資源，而且降低了政府公信力。

22政府、社會公眾與社會資本三方之間存在不同的利益訴求

近幾年經濟下行壓力較大，地方政府債務壓力較重，而在PPP模式下，政府可以利用資信與少量資金撬動大量社會資金，從而在一定程度上彌足財政資金不足的缺陷；企業也可以在政府的保護下突破舊制，尋找新路。而社會公眾也可從此模式中滿足公共服務的基本需求。但同樣不可避免，各方參與者中同樣存在不同的利益訴求，因此各方沖突與博弈不可避免。政府換屆與企業易人有可能導致PPP項目違約；政府對投資者權益缺乏有效的保障，監管工作與信用政府建設不到位；企業亦畏懼較長的回報周期，有逐利短視行為，缺乏與政府可持續良好發展的意愿。綜上所述：從政府、社會資本、社會公眾三方的行為動機出發，PPP模式中利益沖突的主要原因，即政府的主要目的是減輕財政壓力，民間資本的投入是為了獲取更大利益，而社會公眾關注更多的則是公眾服務的質量。瞄準其參與者之間的利益博弈，有助于推動政府、社會資本、社會公眾之間形成良性利益關系，力促PPP項目“風險可控，收益可期”

圖1PPP模式下不同利益相關者下的相互影響及協調機制

3建立PPP模式下的三方利益協調機制

31政府應加強執政能力建設

首先改變政府公職人員對PPP項目的消極看法，認真學習并領會相關政策精神，提高重視程度；其次要明確職責，將每一環節安排到位，并輔以監督機制；再者明確政府、社會公眾及社會資本三方關系及其利益訴求。最后，政府應當厘清自身職能與市場的邊界，既不越位又不失位，掌控得當，做好新背景下的輿論工作，并引導政商關系向“風險共擔、誠實守信、利益共享”的方向發展。逐步提升政府公信力。

32建立有效的機制保障民營企業的投資效益

政府通過項目估價以避免國有資產的流失與PPP模式的濫用的確無誤，然而基礎領域建設投資大、周期長，民營企業難免出于風險考量而憂慮重重，因此，要建立相關溝通平臺，加強社會資本與政府之間的溝通力度，建立有效的機制保障民營企業的投資效益。敦促利益相關者秉持契約精神且引入外部監管力量，推動建立合理的價格管理、利益分配和風險分擔機制，加快經濟領域的制度完善。

33加強政府與社會公眾溝通

在傳統機制中，基礎設施與涉及民生的其他領域由政府全權包辦，如今的PPP模式打破民眾的常規思維，民眾或多或少會擔心社會企業是否會制造“豆腐渣工程”，甚至聯想到官商勾結之類的陰暗字眼。政府的罔顧民意與民眾的不通政情都會阻礙PPP項目落地，因此要推廣PPP模式，政府須做好面向大眾的PPP項目宣傳推介，民眾也要及時更新觀念，這樣政府決策才能集中民智，政策實施方能更加順暢。

參考文獻：

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