土地開發(fā)整治的項目資金管控模式探究

張小寶

[摘要]由財政專項資金支持下的土地開發(fā)整治項目，在實施中需要建立合理的“產(chǎn)出/投入”關系。從目前所反饋的信息中可知，在項目實施過程中存在著項目資金管控問題。由該問題所導致的項目資金管控困境包括：技術困境、制度困境、監(jiān)管困境。破解困境的措施可圍繞著：在前期規(guī)劃中以模塊化整治制訂項目排序、在項目資金投入中依據(jù)滾動計劃原理實施、強化項目合約管理增大企業(yè)資金配置權限、在整治目標導向下開發(fā)出關聯(lián)性產(chǎn)出指標四個方面來構建。

[關鍵詞]土地開發(fā)整治；項目資金；管控；農(nóng)村土地資源

[DOI]1013939/jcnkizgsc201913117

由財政專項資金支持下的土地開發(fā)整治項目，在實施中需要建立合理的“產(chǎn)出/投入”關系。一般而言，國家會將土地出讓所得的30%作為財政專項資金支持土地開發(fā)整治工作，且資金的投入貫穿于土地開發(fā)整治的整個過程。從目前所反饋的信息中可知，在項目實施過程中存在著項目資金管控問題。管控問題的出現(xiàn)可歸因于這樣幾個方面：①整治環(huán)節(jié)的多樣性，客觀上增大了資金管控的難度；②土地開發(fā)整治項目所追求的社會效益目標，弱化了資金管控的市場評價機制；③多層級的專項資金配置格局下，“委托代理”問題影響著資金管控績效的提升。這就意味著，提高項目資金管控績效應建立在系統(tǒng)、立體的機制中來實現(xiàn)。基于以上所述，筆者將就文章主題展開討論。

1目前項目資金管控面臨的困境

結合上文所提出的問題形成原因，這里將項目資金管控困境歸納為以下三個方面：

11項目內(nèi)容結構使得資金管控面臨技術困境

我國目前所開展的土地開發(fā)整治工作主要存在于農(nóng)村地區(qū)，通過對農(nóng)村地區(qū)的耕地資源、道路交通土地資源、農(nóng)田水利土地資源等進行整治，使得農(nóng)村土地資源得到高效配置。由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)自然稟賦條件迥異，便導致了項目整治內(nèi)容和結構存在著顯著差異。由此，這便為項目資金管控帶來了財務內(nèi)控方面的技術困境。

12項目目標導向使得資金管控面臨制度困境

農(nóng)村土地開發(fā)整治構成了新農(nóng)村建設的重要組成部分，通過整治來提高域內(nèi)土地資源的使用價值，并為集約化使用土地提供條件。這就意味著，受到該項目的目標導向決定，土地開發(fā)整治工作具有極強的正外部性，且這種正外部性需要在較長時間內(nèi)才能得到充分顯現(xiàn)。從而，在短時間內(nèi)則無法借助市場評價機制來為資金管控工作提供制度激勵。

13項目層級關系使得資金管控面臨監(jiān)管困境

在我國政府工作體系的科層組織結構下，項目資金管控還面臨著監(jiān)管方面的困境。具體體現(xiàn)在，在事權與財權相匹配的基礎上來展開土地開發(fā)整治工作，其工作績效在短期內(nèi)無法得到市場評價的情形下，對項目資金的"產(chǎn)出/投入"關系比較難以精準到位。

2破解項目資金管控困境的路徑思考

針對以上所歸納出的項目資金管控困境，破解困境的思路可從以下三個方面來展開。

21分模塊整治下引入滾動計劃

通過上文的論述可知，土地開發(fā)整治項目涵蓋著多個內(nèi)容。而且，在不同的自然稟賦條件下，這些內(nèi)容存在著各自的側重點。因此，為了降低資金管控的技術難度，可以形成分模塊整治的局面。分模塊整治內(nèi)含有時間維度和空間維度，即在域內(nèi)土地開發(fā)整治過程中應根據(jù)整治內(nèi)容，建立起有序推進的工作局面。基于該工作局面，在項目資金管控中引入滾動計劃法。

22內(nèi)化資金紅利創(chuàng)新管控模式

土地開發(fā)整治主體往往為市場經(jīng)濟組織，當然域內(nèi)農(nóng)村勞動力可以參與到具體的施工中來。在PPP項目模式下，政府與企業(yè)合作完成土地開發(fā)整治工作，那么則需要在該項目實施中引入市場機制。市場機制得以運行的保障便是封閉性的產(chǎn)權結構，只有這樣才能使市場主體能夠形成明確和穩(wěn)定的利益預期。從而，便可以在內(nèi)化資金紅利的基礎上創(chuàng)新項目資金的管控模式。

23落實主體責任開發(fā)產(chǎn)出指標

針對農(nóng)村地區(qū)的土地開發(fā)整治工作屬于長期的系統(tǒng)工程，所以需要在落實各級政府主體責任的同時，重點開發(fā)出“產(chǎn)出”指標。前面反復強調(diào)，土地開發(fā)整治工作具有強烈的正外部性，即主要以社會效益目標為導向。因此，便需要在實物層面來對產(chǎn)出指標進行開發(fā)。

3完善項目資金管控模式的措施

根據(jù)以上所述，完善項目資金管控模式的措施可從以下四個方面來構建。

31在前期規(guī)劃中以模塊化整治制訂項目排序

項目資金管控的重點和難點主要為土地開發(fā)整治過程中，所以為了防止出現(xiàn)資金在投入時的系統(tǒng)性風險，需要在前期整治規(guī)劃中按照功能獨立、空間分割等原則，將整治項目細分為若干個子項目。同時，根據(jù)先易后難、先急后緩的原則，將這些子項目進行排序。如針對北方農(nóng)村地區(qū)的土地開發(fā)整治項目，應將農(nóng)田水利用地整治排在優(yōu)先位置。再如，在南方農(nóng)村地區(qū)的土地開發(fā)整治項目中，則應將公共交通道路用地整治排在優(yōu)先位置。

32在項目資金投入中依據(jù)滾動計劃原理實施

隨著子項目排序工作的完成，這時便需要依據(jù)滾動計劃原理來實施專項資金投放和監(jiān)管工作。子項目在施工中存在著計劃周期，那么可以將計劃周期分解為若干前后連續(xù)的時間段，通過賦予具體時間段的整治任務，在事權與財權相匹配的原則下對資金使用進行精細化管理，通過落實班組責任制、聲譽約束機制來規(guī)制基層施工單位在資金使用中的行為失范現(xiàn)象。

33強化項目合約管理增大企業(yè)資金配置權限

在同參與土地開發(fā)整治項目的企業(yè)合作時，政府部門首先應強化合約管理。在合約中應明確合作企業(yè)的施工任務和任務目標，并將這些信息在政府網(wǎng)站上公示，并在對施工過程開展監(jiān)督的基礎上，將施工進度和資金使用狀況及時發(fā)布在政府網(wǎng)站。與此同時，政府在額定企業(yè)參與項目的預算額度后規(guī)定，在完成合約要求的基礎上若存在著資金結余，可對結余按比例提留作為企業(yè)的獎勵性基金使用。

34在整治目標導向下開發(fā)出關聯(lián)性產(chǎn)出指標

為了突出專項資金使用的效益性，以及對土地開發(fā)整治工作建立有效的過程評價機制，則需要在整治目標導向下開發(fā)出"產(chǎn)出"指標。筆者建議，可以與土地開發(fā)整治子項目所對接的土地用途相關聯(lián)，來開發(fā)出關聯(lián)性指標。如，針對農(nóng)田水利用地的整治項目，則可以將：整治面積/資金實際使用量、資金實際使用量/資金計劃使用量、項目整治實際用時/項目整治計劃用時等作為指標，進而在單位資金投入、資金節(jié)約、時間節(jié)約等方面對資金效益進行全面評價。

4結論

文章認為，由財政專項資金支持下的土地開發(fā)整治項目，在實施中需要建立合理的"產(chǎn)出/投入"關系。一般而言，國家會將土地出讓所得的30%作為財政專項資金支持土地開發(fā)整治工作，且資金的投入貫穿于土地開發(fā)整治的整個過程。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在土地開發(fā)整治中的項目資金管控存在著三項主要困境：技術困境、制度困境、監(jiān)管困境。通過主題討論，破解困境的措施可圍繞著：在前期規(guī)劃中以模塊化整治制訂項目排序、在項目資金投入中依據(jù)滾動計劃原理實施、強化項目合約管理增大企業(yè)資金配置權限、在整治目標導向下開發(fā)出關聯(lián)性產(chǎn)出指標等四個方面來構建。

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