平衡計分卡視角下PPP項目績效評價體系的構建

江蘇大學 鄧妍沁

平衡計分卡是一套可以使商業管理者快速且全面考評業績的評價系統。它通過財務、顧客、內部流程、學習與成長四個維度指標之間互聯的因果關系，以具體的指數代替虛擬的戰略目標，從而直觀清晰的獲取目標達成情況信息。近年來，平衡計分卡模式憑借其獨特的“平衡理念”和“戰略理念”，滿足PPP項目績效評價的理論精髓，被廣泛運用于PPP項目的績效評價之中。

1 運用平衡計分卡進行PPP項目績效評價的可行性

1.1 技術可行性

PPP項目利益共享為特征，因此在績效考評中需考慮多個利益相關者的訴求。平衡計分卡獨有的“平衡理念”能夠盡可能顧及到各方利益，在公平公正的前提下實現各方利益最大化。

1.2 政策可行性

《財政支出(項目支出)績效評價操作指引(試行)》要求在進行績效評估“達成各利益相關者對評估任務的共識”，關注項目中利益相關者的各方需求。這一規定符合平衡計分卡體系對于利益相關者滿意度考量這一維度的要求。

2 平衡計分卡在現有的PPP項目績效評估中的不足

2.1 戰略重點上的不足

平衡計分卡最初作為企業績效評價模式而運用于企業營運之中，后由于其適應于政府績效評價模式而被引入公共部門績效考評之中。任何一種績效評價方法都不能直接照搬運用于某一行業部門之中，因此在運用此類績效評價體系時必要因地制宜、在原本的體系指標上加以修飾和改善，以達到更適應本部門業績考評的要求。平衡計分卡模式也是如此，雖然其評估理念與PPP項目的績效評估因素存在一致性，但由于PPP項目由企業、政府和公眾三個評價主體，因此其原有體系并不能完全契合PPP項目的全部特點。從戰略重點上看，PPP項目績效評估模式與平衡計分卡的一般模式便存在較為明顯的不同。

2.2 指標維度設置及具體指標選取的不足

2.2.1 缺乏涉及項目環境的指標

現有的平衡計分卡的四個評價指標維度并沒有涉及到關于項目環境方面的部分，而是通過顧客維度、內部流程維度等略微涉及到一點諸如各部門內部對于項目實施方式的理解、進度的把控以及關于社會公眾等第三方對于項目后期呈現效果的評價這一類與項目環境稍有聯系的內容來填補項目環境維度的欠缺，缺乏徹底系統的、全面考量關于項目實施相關環境在項目績效評估中的地位和作用。然而項目環境特征作為項目先決條件在整體項目評估中應該居于前位，是在項目開展之前作為重點評估維度而存在的，應當在績效評估模式的設計中得到重點體現。

2.2.2 顧客維度中考慮的相關利益者太少

PPP項目由于涉及到公共部門和私營部門兩個合作伙伴，同時兼有為社會公眾服務、向社會公眾提供產品的功能，因而具有三個利益相關方。然而平衡計分卡的顧客維度中只涉及一方，即PPP項目中的社會公眾這一接受商品服務的一方，并沒有體現出對公共和私營部門這兩方面的考核。因此，在這一維度中無法全面的體現出利益相關方的各方相關及共同利益。

2.2.3 內部流程這一維度中缺乏風險控制管理層面的考量

風險分擔是PPP項目三大特征之一，PPP模式中合作雙方的風險分擔更多是雙方應對風險的最佳分擔方法，盡可能做到由不同方各自應對其最擅長應對的風險，從而使項目整體風險最小化。同時，由于PPP項目涉及三方利益，其原有的運用于單一企業績效考評或單一政府績效考評所涉及的內部流程并不適用于PPP項目的考核之中，理應進行修正和改善。

2.2.4 缺乏關于創新意義的考核指標

現有的平衡計分卡評價指標之中在“學習和成長”這一維度中注重的是內部員工的成長性和長遠發展能力，顯然在運用到PPP項目中時缺失了對于PPP項目本身的發展空間的考評，其重點偏離了對項目本身未來持續性的關注，無法合理預估PPP項目長線發展的方向、能力，不利于當前合作各方制定長效合作方案，也不利于未來不同建設階段引進不同的資本。因此，應該合理調整這一維度的制度，著重將評價重點轉移到PPP項目未來發展能力即創新能力之上。

3 基于平衡計分卡的PPP項目績效評價模式的構建

在平衡計分卡原有的四個維度上進行拓展和修改以使其更加適應于PPP項目多方評價的要求，同時創新引進“項目環境特征”這一新的維度指標，從而形成由“項目環境特征”“財務能力評價”“內部控制管理”“利益相關者滿意度”以及“創新和成長性”這五個評價維度以及一系列二級指標所構成的評價體系，如表1所示。

3.1 項目環境特征

公共項目的建立往往需要考慮各種政治環境、宏觀經濟環境、法律環境等涉及宏觀、微觀等多方面的環境特征。項目設計階段的設計思路影響著項目實施過程中方法、步驟的選取和落實，政府和企業間對于項目的合作模式、分工細則和各自理解也對項目的運行起著影響的作用。同時，社會公眾對于項目的態度也會影響項目運營的順暢程度。

3.2 財務能力評價

PPP項目往往是大型的、綜合性強且持續性長的基建項目，因此一般而言對于項目公司財務能力具有較高的要求。同時，作為一個持續性強、對后期資金要求高的項目，不僅要求項目公司在當前具有良好的財務能力，同樣需要具有未來盈利能力強、資金投入能力有保障的長期可合作項目公司的加入。因此，私營部門一方的投融資能力也應該成為考核一個重要指標，其體現了項目公司實際的財務狀況，主要可以通過盈利能力、營運能力、償債能力及長期發展能力等指標進行展現。

3.3 內部控制管理

這一維度指標設計中，除原有的成本、預算方面的控制和管理指標以及質量、安全、資源利用方面的指標等，應該著重加入風險控制指標。因為PPP項目中的風險因素貫穿于項目實施的整個周期之中，每個階段的不同環節都面臨不同風險帶來的影響，因此在對內管理能力考量中應加入對風險因素的識別和控制指標。

3.4 利益相關者滿意度

利益共享，即由政府和企業共享項目所帶來利潤，是PPP項目的基本特征之一。因此，在PPP項目績效考評中，不僅要考慮到長遠的也是項目最終目的——社會公眾對項目的滿意度，也要兼顧公共部門追求的VFM(value for money)最大化，即資本投入收益率的最大化和私營部門的利潤最大化追求等戰略目標。

3.5 創新和成長性評價

從響應當下的“大眾創業、萬眾創新”口號出發，PPP項目作為我國在公共設施建設領域新興的建設模式，仍然處在不斷的探索和創新之中。對于該模式未來的發展方法、適用領域和行業、涉及相關方以及與我國不斷變化的國情相適應等多方面仍然有不斷進步的空間，因而在同樣一個項目中，公共和私營部門之間對于科研能力的創新力度和融資領域的創新能力也應該納入考量之中。

表1 基于平衡計分卡的PPP項目績效評價指標體系

4 PPP項目綜合評價指標權重以及綜合指數的計算

4.1 層次分析法(AHP)

層次分析法由美國運籌學家T.L.Satty教授在20世紀70年代提出。它是一種定量和定粗方法相結合的、系統的決策分析工具。本項目將運用層次分析法(AHP)來進行項目各指標權重的計算，將績效評價的各指標分為不同層次并根據其對績效評價的影響程度依次進行排序，從而得出最佳執行方案。

4.2 層次分析法的應用步驟

(1)構建層次結構模型。構建模型時按照不同考核要求劃分各個考核目標的準則層與指標層。

(2)構建判斷矩陣。先對同一層次內的不同指標進行兩兩比較作出它們的相對重要性判斷，然后根據AHP標度表來對它們進行1～9的相應打分，從而構造出判斷矩陣。AHP標度表，如表2所示。

表2

(3)確定權重。將判斷矩陣每一行元素相乘，從而得到Qi；計算Qi的n次方根，其中n為判斷矩陣的層次；進行歸一化處理。

4.3 PPP項目綜合評價指標權重的計算確定

具體如表3所示。

表3

4.3.1 構造PPP項目績效評價指標的判斷矩陣具體如表4所示。

4.3.2 計算各指標權重(1)計算所構建判斷矩陣每一行元素的乘積，從而得到Qi。

表4

表5

表6

(2)求各個Qi的n次方，其中n為判斷矩陣的階數。

(3)對向量W＝(W1、W2、W3、W4、W5)T進行歸一化處理工作，歸一化計算得出結果就是各維度指標所對應的權重。

(4)得出各維度的權重，如表5所示。

(5)運用層次分析法對每一維度內指標進行兩兩比較，計算出各指標相對于所在維度的權重，如表6所示。