農村宅基地制度改革：關鍵問題、產權保障與重點突破

2019-05-31 00:04:57段龍龍

當代經濟管理 2019年4期

段龍龍

摘要宅基地的公平取得、有償利用、自愿退出和科學規劃是土地供給側改革賦予新時期我國農村宅基地制度優化的主要任務。推動農村宅基地布局結構調整和土地供給邁向中高端的關鍵是堅持和落實“一戶一宅”制度。深化供給側結構性改革背景下推動現行宅基地制度自我優化的關鍵是必須建立定額使用、超額認繳、依法取得、合法占用的宅基地利用制度，而核心是通過構建市場化的自愿退出機制與逐步擴大的宅基地“兩權”來有效維護農民權益。當前農村宅基地制度改革需要重點突破的是小產權房亂象，破解遺留已久的小產權房問題，必需謹慎選擇小產權房逐步實現合法化的推進策略，才能最終建立起宅基地存量與增量入市相統一的規劃監管制度。

關鍵詞土地供給側改革;宅基地制度;“一戶一宅”制;小產權房

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2019）04-0011-06

一、引言

農村宅基地作為集體建設用地中占比規模最大的組成部分之一，是目前國家實施鄉村振興戰略和農業供給側結構性改革化解土地利用粗放難題和人地關系矛盾的重點攻堅領域之一。黨的十九大報告和《全國農村經濟發展“十三五”規劃》中都明確將農村宅基地制度改革視為未來一段時期激活農村經濟發展動能、破解城鄉兩元結構和發揮集體經濟優越性的關鍵環節，要求在2020 年前通過因地適宜地大膽探索宅基地取得、使用、自愿退出和管理等相關制度，為國家統籌構建城鄉統一的建設用地市場和土地用途管制制度奠定基礎，也為積極探索土地公有制條件下土地增值收益在國家、集體和個人間的共享機制和持續壯大集體資產實力貢獻經驗（桂華，2015）[1]。

面對城鎮化快速推進中城鎮建設用地指標從緊和農村集體建設用地利用粗放的發展矛盾，土地供給側改革逐步成為今后指導我國土地領域改革的國家級戰略（王克強，2016）[2]。土地供給側改革的核心要義是化解和清理低效粗放利用的劣質土地供給，提高和增加優質集約利用的高效土地供給，使得整體土地利用結構轉向中高端（余振國，2016）[3]。因此建構城鄉統一的建設用地利用規劃、實施從嚴的土地用途管制、清理和騰退利用粗放、低效、超標的農村宅基地便是土地供給側結構性改革賦予宅基地制度的調整任務。從理論體系上來看，土地供給側結構性改革的核心是促進土地領域的“三去一降一補”，從實踐探索上解決土地利用規劃的協調性不足、城鎮建設用地成本過高、“三塊地”改革產權權能缺位、農用地資產化轉型受阻和土地整治定位偏低等問題（黃艷芬，2016）[4]。落實到農村宅基地制度上，主要要解決的問題就變成了宅基地如何公平取得、如何建構宅基地節約利用和“一戶一宅”使用的激勵機制與如何統一規劃宅基地退出后土地整理的科學性和騰退建設用地指標的再利用這三大問題（項曉敏，2017）[5]。

學術界普遍認為：由于我國農村宅基地占集體建設用地的總規模比例大，宅基地制度形成受到歷史因素的影響，宅基地利用現狀復雜，因而推進土地供給側結構性改革的難點就在完善和優化現行農村宅基地制度（余永和，2014）[6]。要適應于土地供給側結構性改革的總體框架，就必須從宅基地取得方式入手、探索宅基地動態進退的體制機制，通過閑散低效宅基地的整理和復墾節約多余建設用地指標，結合重新設計的涵蓋經營性建設用地、基本農田、耕地占補平衡和農民宅基地的土地集約利用規劃與分類用途管制，來實現土地資源配置的優化和內部結構的調整。最終達到城鄉建設用地市場、地權權能體系和土地用途管制建設的三個統一（陳藜藜，2016）[7]。但宅基地制度改革并不像集體經營性建設用地入市那樣簡單，必須經過一段較長的漸進式改革進程。由于其中涉及的法律規制非常繁雜，即便是在試點推進的過程中，也會面臨各種各樣的問題和阻礙，需要逐步對現有體制進行調整和完善，方能實現宅基地入市的合法化。總體上來看，宅基地制度改革可以劃分為幾個階段，依次是宅基地退出機制改革、農民住房財產權改革和不動產轉讓體制改革和宅基地直接入市改革。宅基地退出機制改革的目標是探索宅基地依法取得、有償使用和自愿退出的體制機制，完善農村宅基地基本制度。農民住房財產權改革和不動產轉讓體制改革則是積極探索宅基地用益物權和農民住房財產權的實現機制及其內部交易機制。宅基地直接入市改革是在前期改革均取得成功后，根據農業現代化的發展需求和趨勢，通過共有產權、限制性指導定價制等推進宅基地和農民住宅直接入市，探索小產權房合法化之途徑，但前提條件仍然必須符合城鄉土地利用規劃和用途管制制度。

二、宅基地制度改革需著力破解的三大關鍵問題

實施宅基地退出機制改革是推動宅基地制度完善的第一步，也是合理合法清理遺留宅基地占用亂象，保障宅基地入市的前提條件——不動產確權的關鍵步驟。國土資源部和農業部要求在2017年底之前開展的農村宅基地制度改革試點主要就是圍繞上述第一步改革而展開。在此輪宅基地退出機制改革過程中，結合各地的試點經驗我們發現，主要的改革重點與難點存在于三個方面：一是如何保障和堅持宅基地分配“一戶一宅”制度和在不同區域如何實現戶有所居的問題;二是在目前農村宅基地使用占用亂象叢生的現實狀況下，如何落實定額使用、超額認繳、依法取得、合法占用的宅基地制度問題;三是根據不同區域、不同情況分類推行宅基地自愿退出時所采取的因地適宜的模式和機制創新問題。即做到宅基地退出有意愿、有安置;生活質量有提高;土地利用效率有改善。

（一）如何堅持宅基地分配“一戶一宅”制與戶有所居的實踐落地

宅基地分配和利用在現實中的首要難題是如何落實“一戶一宅”制度，這就要求土地管理部門提前做好現存宅基地居民點利用情況摸底與未分配宅基地的統計工作。總的來看，目前我國農村居民點利用情況普遍超出國家上線標準，即便細化到每一個行政村或村集體，宅基地超面積使用和“一戶多宅”問題依然突出，因而根據村莊土地利用規劃和相應法規對各農戶宅基地實際面積進行丈量摸底的實際操作中需要注意區分存量與增量兩種情況。對于存量宅基地，主要存在“一戶多宅”和超面積占用兩種形式。據實際調研中反饋的結果來看，我國農村超面積占用情況要明顯嚴重于“一戶多宅”問題，多數農戶在住宅布局上依然能夠做到“一戶一宅”利用，相較而言“一戶多宅”比例極低，兩者的比例約為5∶1（羅亞海，2015）[8]。之所以產生“一戶多宅”問題，其根本原因主要是源于宅基地繼承或自然災害等不可抗力因素所致，因此在實踐中應當優先解決超面積占用問題。通過落實試點意見中宅基地有償使用的原則，對超面積部分實施認繳制度，將其與宅基地使用權證和房屋所有權證①相掛鉤，為后續的宅基地退出、入市做準備。而針對“一戶多宅”問題的處置，在征得農戶同意的情況下，可采取集體回購與超面積認繳制度相結合的方式，逐步清理多宅存量，使其逐步向“一戶一宅”利用方式過渡。對于未分配宅基地仍需要參與分配宅基地的集體成員而言，在認定其符合分配宅基地的相應資格的前提下②，直接按照法定面積進行分配，對應匹配“一戶一宅”制度。

對于在不同區域如何實現戶有所居這一難題，首先必須充分尊重當地農業生產經營條件和土地布局。一般情況下，在仍然堅持以第一產業為主的行政村，通過清理分配宅基地堅決落實“一戶一宅”制度就基本能夠實現戶有所居。而如果是在城市近郊范圍內或是處于城中村地帶，則很難通過宅基地的分配來實現所謂的戶有所居問題，因為存量土地已經大大不足。必須通過土地的集中利用和統一規劃來實現分散性居住向集中居住的社區式住宅轉型，較為可行的方案是通過土地整治、集中通規統建、多戶聯建等方式來實現農戶的戶有所居，而此種安居方式必須要借助政府的引導和村集體的集體決策方能實現，安置完成后就同步落實“一戶一宅”宅基地利用制度。

（二）如何實施定額使用、超額認繳、依法取得、合法占用的宅基地管理制度

建立定額使用、超額認繳、依法取得、合法占用的宅基地管理制度的重點關鍵在于操作層面的認定和實施程序。

所謂的定額使用、超額認繳額的界定，本身就是一個缺乏標準的難題，但由于要符合法律依法取得和合法占用的相應規定，其對于額度的準確界定的優選辦法就是借助相應規章制度予以明確。目前各試點地區對于宅基地法定占用額度的界定，主要是參照兩種標準執行，一是根據《土地管理法》和各省市自治區規定的《土地管理法實施辦法》中對于“一戶一宅”的宅基地合法面積的相關規定，劃分為總面積控制界定法和人均面積控制界定法，前者為200平米，后者為人均30平米。另一種則是根據《城鄉規劃法》和國家的土地利用總體規劃，結合農民居民點利用規劃中的控制標準將宅基地的面積上限規定為150平米③。對于超出部分，要求向村集體繳納一定的有償使用費，以便對超出部分宅基地做相應處理，統一納入后續的不動產登記范圍，這也有利于從產權屬性上區分宅基地的所有權和使用權關系，激勵農民對宅基地的節約利用行為。目前從試點地區披露出的宅基地超額占用認繳費用標準來看，主要有兩種形式。一種是按照累進費率進行繳納，邊際費率的決定根據超出面積規模而定，“一戶一宅”與“一戶多宅”均按照此類辦法實行，但區分了房屋與附屬物兩類的認繳標準。第二種是按照線性費率進行繳納，對“一戶一宅”和“一戶多宅”分別制定兩種線性費率，超出面積按照每平方米的價格進行認繳。前一種有償使用方式多在人地關系相對寬松且較為落后的中西部地區使用，而后一種有償使用方式則主要分布在東南沿海和人多地少的發達地區使用（見表1）。

經過對試點地區實施方案的比較我們不難發現，對當地宅基地利用現狀的掌握情況和未來土地利用規劃的認識是采取合理有償使用標準的關鍵。如湖南省瀏陽縣、福建省晉江縣等試點地區考慮到農民的收入情況、村集體和地方政府的資金壓力，并未采取直接的宅基地有償使用制度，而是通過鼓勵“一戶多宅”和超出面積的“一戶一宅”農戶通過宅基地流轉，主動退出的方式完成“一戶一宅”的確認和不動產登記。多數采取了宅基地有償使用制度改革的地區，也在實際操作過程中根據地方的土地綜合地塊價格差異制定了分地段、分區位的極差型宅基地有償使用繳費系數，同時結合累進制繳費比例推動宅基地有償使用和節約使用。通過不同的方式，使得那些因歷史遺留、自然災害、繼承等因素發生的違法違規超面積宅基地利用得以逐步合法化，給下一步實行宅基地自愿退出和土地集中整理留下充分的改革空間。

（三）如何構建跨區域統籌的宅基地自愿退出模式與機制

目前，從各地積極開展的試點經驗中發現，較為適合且具備推廣價值的宅基地自愿退出模式主要包括：貨幣化補償（又稱集體收儲模式）、換房安置（又稱雙放棄模式）、地票流轉（又稱市場化交易模式）。其中貨幣化補償主要是農戶將宅基地自愿交回村集體，由集體經濟組織或村集體負責統一回購宅基地，一部分用于宅基地再分配和新申請拆基地集體成員使用，另一部分則通過土地整理、土地復墾和增減掛鉤轉變為建設用地使用。宅基地退出農戶可根據評估價值獲得相應貨幣補償，可用于新購通規統建農村新區住宅，也可轉移到鄉鎮購買商品住房，政府給予一定財政補助或優惠。換房安置則主要是將退出的宅基地經過重新規劃、集中整理和復墾后，一部分用于建設統一集中的農民住宅小區用于安置自愿退出宅基地的農戶，另一部分則用于經營性建設用地或增減掛鉤建設用地指標，通過統一的面積配置和標準推進農戶集中居住，同時村集體通過購買等方式向退出宅基地的農戶補充社會保險，以達到宅基地換社保，住宅換住房的雙放棄，雙保障模式。最后一種則是目前推廣價值最大，最有市場前景且土地利用配置效率最高的模式：地票模式，是借助重慶地票流轉的相關方式和方法，突破宅基地、經營性建設用地和公益性建設用地等用途的限制，統一通過土地利用規劃，對符合用途管制的不同類型建設用地統一管理，統一市場交易的一種模式。在宅基地自愿退出中的應用就是將其宅基地面積折算為地票份額，通過全縣或全市范圍內的地票統一交易，來完成宅基地退出后的補償和土地的再利用的有序轉換。

三、宅基地制度改革的核心是產權保障體系的建立

在落實了宅基地利于的“一戶一宅”制度和完成宅基地依法取得和有償使用制度改革后，下一步要持續推進宅基地的用益物權和農民住房財產權“兩權”保障制度的構建。利用宅基地丈量、依法認繳有償使用費之后得到的具有財產權利保障的不動產證來推進宅基地流轉和房屋轉讓、交易制度的建立，以擴大宅基地用益物權的行使范圍和構建農民住房財產權實現機制，為下一步推動宅基地直接入市改革做好權能準備。

（一）通過調整宅基地的使用權權能擴大宅基地用益物權體系

目前雖然《土地管理法》《物權法》等法律明確禁止宅基地用益物權和農民住房財產權通過直接入市交易來實現其相應權益，但卻在一定范圍內允許農民宅基地和住房的內部流轉、租賃、轉讓等交易。在我國傳統的宅基地政策制定中，由于受到兩權分離和分類管制思維的影響，對于農民住房的產權權能安排與宅基地產權權能安排的制度設計是不同的，由于制度設計的差異必然會誘發房屋所有權與宅基地使用權的權能行使產生沖突，妨礙農民房屋財產權的實現。應當明確的是，所謂宅基地的用益物權本身就包括宅基地本身和附加在宅基地之上的不動產（含房屋）的使用、占用、收益的相應權能，與房屋財產權天然地屬于不可分割的統一整體，因此此輪改革在落實農民住房財產權的同時，自然而然地也強調保障宅基地的用益物權，不論是在宅基地的使用、取得、還是退出補償、轉讓等方面，都同步涉及到了相應的房屋財產權問題（黨國英，2016）[9]。

當然，需要指出的是，由于我國宅基地制度一直都堅持的是所有權不變，使用權放活的基本原則，因此所謂宅基地的用益物權調整一直都僅針對的是宅基地使用權而非所有權。但關鍵的問題之一就是僅調整宅基地的使用權權能體系能否真正實現宅基地用益物權的擴大和落地呢？答案是肯定的。比如在此輪宅基地制度改革中，對于農村自愿退出宅基地的，其貨幣化安置的范圍就明確指出不僅包括宅基地上房屋所有權的補償，還包括宅基地使用權退出的補償。2015年實行的《開展農村承包地經營權和農民房屋財產權抵押試點的實施意見》中，對于農民房屋財產權抵押的范圍界定，也首次明確包含宅基地使用權的抵押。從改革的未來愿景上來看，越來越接近國有建設用地直接入市方式的集體建設用地，其使用權權能的體系和權益實現也越來越會與國有建設用地同步，通過協議出讓等契約方式獲得的集體建設用地使用權或宅基地使用權，在契約規制之內，其享有的使用權權能基本上與所有權權能無異，唯一的差別在于對不動產的處置權利上，這一點在宅基地用益物權的界定和范疇表述上即可明確。

（二）落實農民住房財產權和用益物權打破城鄉地域身份限制

隨著農民住房財產權宅基地用益物權的不斷充實和落地，未來的農民住房財產權和宅基地用益物權實現的途徑和方式能否突破現有地域、身份的限制成為此輪宅基地制度改革的熱點。目前我國的《土地管理法》和《房地產管理法》中的規定是明確要求了農民住房的功能和宅基地的用途。一是對于農民住房需要流轉的，也必須連帶宅基地一起流轉，受制于“一戶一宅”的政策約束，一旦宅基地進行流轉后，農民也就喪失了宅基地的合法獲取權。二是對于宅基地的用途，規定只能用于農民修建自住住房，嚴禁用于房地產等商業開發。但對于未退出宅基地或已退出宅基地并進行了重新安置的農戶而言，其僅用于自住的農民住宅是否可以租賃給非集體成員居住則是目前改革試點即將開展的任務。不同于小產權房直接用于商業買賣，目前展開試點的地區放開的僅是農民房屋的對外租賃權，同時需要符合用途管制和土地利用規劃的要求。從城鎮化進程和產業融合發展的勢態來看，未來農業發展及其現代化肯定需要大量的人口、外來資本和技能人才的支撐，這勢必會促進基本住宅與相關基礎設施配套的需求擴張，因而放開農民房屋的居住權和租賃權是大勢所趨（楊璐璐，2016）[10]。只不過前期改革需要先針對粗放利用的農村宅基地進行整合和清理，而后再通過重新優化農村土地利用規劃和農村居民點（社區）布局來提升宅基地利用效率，為進一步放開農民住宅租賃市場打好基礎。2017年8月正式出臺的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》就是針對進一步完善農民住房財產權和宅基地的用益物權而進行的新一輪制度安排，從拓展宅基地用益物權范疇到完善農民住房財產權的實現途徑再到建立農民住宅租賃市場，一步一步地改革目標都是在向推動宅基地直接入市改革而靠近，只需等待時機成熟，則可順勢構建宅基地入市制度徹底完成集體建設用地入市的最后一塊拼圖。

四、宅基地制度改革的重點突破：小產權房問題的處置策略

待“三塊地”改革完成并成功推廣到全國構建起城鄉統一的建設用地市場和集約有償使用的宅基地制度后，便可將成功探索的農村住房租賃市場試點進一步擴大，積極開展宅基地直接入市改革，重點是要破解遺留已久的小產權房問題，建立起完整的農村建設用地直接入市機制。

眾所周知，城鄉土地利用結構的二元性和城鄉土地市場的二元性是小產權房屢禁不止的根本原因，加之城鎮化進程的提速對城鎮建設用地供給量的剛性需求，進一步激活了城鎮房地產市場，導致城鎮房價屢創新高，擠壓排斥一部分購房需求群體轉向購置集體建設用地建造的農民住宅，即所謂的小產權房（魏后凱，2016）[11]。由于小產權房市場持續火熱和屢禁不止，因此國家必須謹慎考慮放開宅基地直接入市的時機以避免我國城鄉土地定價機制矛盾的進一步加劇和對立，由于小產權房的獲取本身就是依靠村集體免費劃撥和內部分配而來，并不需要經過土地出讓和相關稅費繳納過程，沒有所謂的期限約束，如果不加以嚴格限制，對于有能力且已經購買了享有70年房屋產權期限的城鎮商品房住宅的相關群體而言，其付出的代價將遠遠超過小產權房購買群體，這勢必會加劇城鄉不平等矛盾的累積和群體分化。

從法理上來看，國家對集體建設用地尤其是農村宅基地的用途實行嚴格的管制從根本上是為了保護國家的長期發展利益及糧食安全，如果不遏制小產權房發展的苗頭，農村大面積發展建造不符合建筑結構規范的小產權房的結果很有可能會促使農戶和相關涉農企業依靠侵占其他農地去發展相關非農產業，危及耕地紅線及基本農田保護制度。但如果從未來農村和農業的發展趨勢來看，釋放符合統一的城鄉土地規劃體系的農村多余住宅的居住需求對平抑和穩定城鎮房地產市場是有利的，因此未來的政策設計可通過涉及所有權變更、產權實現形式的創新和轉換價格機制等方式對小產權房逐步實現合法化，以便建立宅基地存量與增量入市相統一的規劃監管制度（劉守英，2015）[12]。

為此，處置小產權房問題要把握以下策略：

第一，對存量小產權房無序發展該如何處理？按照目前國家的政策規制和現實狀況，存量小產權房的布局雜亂且大部分并不符合相關建筑質量等級，存在安全隱患。對于這部分的小產權房應當重點堅持分類處理原則，區分已交易和待交易兩類，對于已經簽訂交易合同且已經居住的，可以按照原合同執行，到期后與待交易小產權房統一納入宅基地退出重新規劃安置程序。而不符合“一戶一宅”情況的多余住宅不予認定，直接拆除。各地特別是發達地區應當按照宅基地摸底與不動產登記的辦法對現有小產權房的規模進行統計，對已經交易的小產權房及交易合同期限做好備案登記。

第二，對增量小產權房應當采取哪些規制手段與調控政策？主要還是應該結合國家政策與當地情況執行。一種可行的手段是，先鼓勵并引導農戶發展住房租賃市場，釋放調整大量小產權房入市需求，同時結合宅基地退出土地整治后的建設用地集中入市出讓，來控制和弱化以農戶個人為主導行為的小產權房交易行為，利于未來集體統一規劃建設并發展住宅市場。

第三，采取不同方式的產權形式來促進小產權房逐步合法化，宅基地入市常態化。如采取期間所有權公有化、共有產權份額法、設定官方指導價等方式發展小產權房交易市場。所謂所有權公有化即通過國家區段征收的辦法將小產權房集體產權國有化，實現兩種不同所有權形式的統一，完成小產權房轉正。而共有產權份額法則是對小產權房實行國家與集體共有，個人意愿需要購房的，則要按照產權份額向國家繳納另一部分國有產權的費用和相關稅收，從而將其轉化成合法的商品房;最后一種是設定官方指導價，即小產權房必須按照國家質量標準進行統一建設和統一交易，不符合規定的需要拆除和整改，由集體統一向國家繳納相應稅費后進行入市交易，接受國家的相應監管，交易價格不得低于官方指導價。當前國家在北京、上海、沈陽、成都等13個地區開展《利用集體建設用地建設租賃住房試點》，其目的就是想逐步通過放寬宅基地上住房的租賃交易對象來打破之前農民住宅只能在集體內部封閉流轉的限制，利用“統一規劃、嚴格用途、平等地權的租售同權試點”優先規范和約束增量小產權房的交易問題。后期再通過加快宅基地使用權、農民房屋財產權等用益物權的確權登記和不動產頒證來逐步消化前期累計違規修建的小產權房，采取“宜改則改、宜拆則拆、自愿退出、動態收儲”的方式完成小產權房的存量清理工作，為宅基地和農民住房真正實現入市交易奠定基礎。

[注釋]

① 根據國土資源部的統一安排，從2016年1月1日起，農村宅基地使用權證、房屋所有權證統一納入不動產登記，部分試點地區因改革時間在前，因此仍然沿用兩證管理辦法。

② 這種相應資格主要是指按照《中華人民共和國土地管理法》中規定的：不存在法律規定中已將宅基地流轉或買賣而再次申請的情況。

③ 這種上線標準主要是東部發達地和土地資源相對稀缺地區采用的較多，而中西部地區人地關系矛盾相對緩和，因而對農民居民點中宅基地面積上限的約束并不嚴格。

[參考文獻]

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